Sentenza n. 99/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 9, e

del comma 19, della legge della Regione Piemonte 8 settembre 1986, n.

42 (Norme sull'organizzazione degli uffici della Regione Piemonte),

nel testo sostituito dall'art. 2 della legge regionale 11 dicembre

1987, n. 60, e dell'art. 95 del decreto del Presidente della

Repubblica

10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo

statuto degli impiegati civili dello Stato), promosso con ordinanza

del Consiglio di Stato, del 7 novembre 1995-12 marzo 1996, sui

ricorsi, riuniti, proposti dalla Regione Piemonte e altri contro

Ferreri Maria Grazia e altri, iscritta al n. 1322 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 14, prima serie speciale, dell'anno 1997;

Visti gli atti di costituzione di Ferreri Maria Grazia, Cravanzola

Mirella e altri, e della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 1998 il giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Giuseppe Gallenca per Ferreri Maria Grazia, Pia

Negri per Cravanzola Mirella e altri e Giulio Correale per la Regione

Piemonte.

Ritenuto in fatto

1.1. - Il Consiglio di Stato, IV sezione, giudicando su ricorsi

avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il

Piemonte 18 febbraio 1992, n. 46, concernenti la legittimità di un

concorso interno per la seconda qualifica dirigenziale, ha sollevato,

in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 9, e del comma 19,

della legge della Regione Piemonte 8 settembre 1986, n. 42 (Norme

sull'organizzazione degli uffici della Regione Piemonte), come

modificata dalla legge regionale 11 dicembre 1987, n. 60, e altresì

dell'art. 95 del decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio

1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo statuto

degli impiegati civili dello Stato).

La prima questione attiene alla composizione della commissione

giudicatrice del concorso, che ai sensi del citato comma 9 è formata

dai componenti della Giunta e dal Presidente del Consiglio regionale.

Già in primo grado taluni ricorrenti avevano contestato la

legittimità costituzionale della norma, ma ad avviso del Tribunale

amministrativo la richiesta di annullamento degli atti, da loro

avanzata, poteva essere soddisfatta per altre vie; mentre l'indagine

sulla composizione dell'organo - prosegue l'ordinanza - è

prioritaria rispetto alla verifica del suo operato, sì che appare

rilevante, e non manifestamente infondata, la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 29, comma 9, quale risulta

dalla novella del 1987, nella parte in cui non prevede che la

maggioranza dei componenti della commissione giudicatrice sia formata

da esperti dotati di specifiche competenze.

1.2. - Il giudice a quo solleva, poi, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 29, comma 19, nel testo sostituito dalla

citata legge regionale n. 60 del 1987, nella parte in cui non

consente la graduazione del punteggio: vi sarebbe infatti violazione

dei principi di ragionevolezza e di imparzialità (artt. 3 e 97 della

Costituzione) e degli stessi canoni di logica, trattandosi di giudizi

di valore sulla qualità. Il legislatore regionale ha forse cercato

di limitare gli spazi discrezionali della commissione, e ciò

potrebbe anche risultare comprensibile - soggiunge l'ordinanza - se a

tale norma non si accompagnasse contraddittoriamente l'altra, che

affida la funzione valutativa a un collegio formato nella sua

interezza da esponenti politici.

1.3. - Il rimettente solleva infine, in riferimento agli artt. 3 e

97 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 95 del testo unico n. 3/1957: secondo tale disposizione, il

pubblico dipendente sospeso cautelarmente dal servizio in quanto

sottoposto a procedimento disciplinare, e quindi escluso dallo

scrutinio per la promozione, ha diritto a essere valutato ove il

procedimento si concluda con il proscioglimento o con l'irrogazione

della sola censura.

L'art. 95, che per la giurisprudenza prevalente non è suscettibile

di interpretazione estensiva, non contempla, però, l'ipotesi del

dipendente soggetto a procedimento penale e successivamente

prosciolto, per cui l'illegittimità costituzionale deriverebbe dalla

omessa previsione di un meccanismo riparatore analogo a quello

codificato per le vicende disciplinari. Qualora la questione venisse

dichiarata fondata - conclude il giudice a quo - l'amministrazione

regionale, nel prendere atto del proscioglimento, dovrebbe rivalutare

i dipendenti per quanto attiene alla voce "stima e prestigio",

promuovendoli anche in soprannumero, ove sussistano i presupposti.

2. - Si è costituita la Regione Piemonte, nel senso della

inammissibilità per irrilevanza, e comunque della infondatezza della

prima questione, osservando in particolare come l'interesse dei

ricorrenti fosse quello di ottenere la revisione del giudizio della

commissione, e non di far caducare l'intero procedimento concorsuale,

e aggiungendo che il giudice amministrativo deve pronunciarsi sulla

domanda così come fissata dal ricorrente. Anche la questione

dell'art. 29, comma 19, sarebbe inammissibile (o infondata), essendo

riconosciuta al legislatore la "sovranità della scelta normativa",

nel rispetto del principio di ragionevolezza.

Inammissibile è altresì, ad avviso della Regione, la questione

dell'art. 95 del testo unico n. 3/1957, perché basterebbe

un'interpretazione adeguatrice; e a tal fine si ricorda la decisione

della IV sezione del Consiglio di Stato (n. 276/1983), secondo cui le

disposizioni contenute negli artt. 93 e 95 del testo unico sono

espressione di un principio generale. In ogni caso, sarebbe precluso

a questa Corte di integrare le regole vigenti, sostituendosi al

legislatore.

3. - Si sono costituiti in giudizio i signori Cravanzola, Miele e

altri, parti nel processo a quo richiamando gli argomenti svolti

davanti al Consiglio di Stato a sostegno del dubbio di legittimità

costituzionale della normativa regionale, nella parte in cui

stabilisce, in contrasto con il principio di imparzialità della

pubblica amministrazione, che la commissione esaminatrice del

concorso sia formata esclusivamente da esponenti politici.

4. - Si è costituita pure l'altra parte privata, Ferreri,

sostenendo l'equivalenza fra le due situazioni messe a raffronto

(sottoposizione a procedimento disciplinare e penale), al fine della

reintegrazione di cui agli artt. 88 e 89 del testo unico. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato, IV sezione, dubita della legittimità

costituzionale di tre disposizioni: l'art. 29, comma 9, della legge

della Regione Piemonte n. 42 del 1986, come modificata dalla legge

regionale n. 60 del 1987 (Norme sull'organizzazione degli uffici

della Regione Piemonte); l'art. 29, comma 19, della stessa legge

regionale; e l'art. 95 del testo unico degli impiegati civili dello

Stato, d.P.R. n. 3 del 1957.

Vanno disattese, innanzitutto, le eccezioni di irrilevanza mosse

dalla Regione Piemonte con riguardo alle questioni di legittimità

dell'art. 29, commi 9 e 19, perché la premessa interpretativa del

rimettente è del tutto plausibile (fra le tante, v. in tal senso la

sentenza n. 416 del 1993), e non vi è dubbio che l'ampia

argomentazione contenuta nell'ordinanza risponde all'esigenza

primaria di assicurare l'effettivo svolgimento del controllo di

legittimità costituzionale.

2. - Si deve dunque passare al merito.

La prima questione attiene alla composizione della commissione

giudicatrice del concorso: il comma 9 dell'art. 29, citato, prevede

che essa sia formata dai componenti della Giunta e dal Presidente del

Consiglio regionale; e in proposito il giudice a quo ricorda, a

ragione, la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui le

commissioni concorsuali debbono avere prevalente carattere tecnico, a

tutela dell'imparzialità e del buon andamento dell'amministrazione

(sentenze nn. 333/1993 e 453/1990). Né vale obiettare che si tratta

di una procedura, del tutto peculiare, per il conferimento della

seconda qualifica dirigenziale, limitata alla "prima attuazione della

legge": ciò non giustifica una norma in così grave contrasto con

l'art. 97 della Costituzione.

Così come risulta dal testo vigente, la composizione della

commissione non offre alcuna garanzia di imparzialità, perché nel

procedimento potrebbero inserirsi interessi estranei al corretto

espletamento del concorso. È compromesso, altresì, il buon

andamento dell'attività amministrativa, per gli effetti negativi

sulla selezione della dirigenza e sull'assetto complessivo degli

apparati regionali (distorsione già segnalata nella sentenza n.

333/1993, Considerato in diritto n. 5); ed è motivo di allarme che

la novella del 1987 (legge n. 60, menzionata), sostituendo l'art. 29

della legge n. 42/1986, peggiori nettamente il testo originario, che

includeva nella commissione due esperti designati dalla Giunta,

insieme con il suo presidente e due consiglieri regionali.

Coerentemente, deve riaffermarsi il principio, che trova riscontro

anche nell'art. 8, lettera d), del decreto legislativo n. 29 del

1993, secondo cui nelle commissioni giudicatrici la presenza di

tecnici ed esperti, estranei agli organi di governo, debba essere, se

non esclusiva, quanto meno prevalente, in modo da assicurare scelte

fondate sull'applicazione di parametri neutrali e sull'obiettiva

valutazione delle attitudini, della preparazione, dei titoli

professionali (sentenze nn. 416/1993 e 453/1990).

Va dunque dichiarata l'illegittimità costituzionale dell'art. 29,

comma 9, nella parte in cui prevede che la commissione giudicatrice

sia formata esclusivamente da componenti della Giunta regionale e dal

Presidente del Consiglio regionale.

3. - Il Consiglio di Stato solleva, poi, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 29, comma 19, nella parte in cui non

consente alla commissione giudicatrice di poter graduare il

punteggio, con ciò violando i principi di ragionevolezza e di

imparzialità (artt. 3 e 97 della Costituzione), perché si

impedirebbe alla commissione di adempiere la funzione assegnatale,

sì da garantire la par condicio dei partecipanti ed evitare

l'appiattimento delle posizioni individuali.

È bene ricordare, per chiarezza, che si tratta di attribuire sei

punti a ciascuno dei quattro elementi da ponderare per accertare

l'attitudine del candidato all'espletamento delle funzioni superiori:

preparazione, autonomia di giudizio, collaborazione e partecipazione,

stima e prestigio (ciò fino a un massimo di ventiquattro punti:

lettera d) della tabella). È corretta la lettura di tale norma

compiuta dal Consiglio di Stato, che esclude la possibilità di

graduazione sulla base dell'interpretazione letterale ("per gli

elementi valutati negativamente non è attribuito alcun punto": art.

29, comma 19 citato), confortata dai lavori preparatori (v. Consiglio

Regione Piemonte, seduta 10 novembre 1987, intervento del relatore

sulla novella del 1987: "sono assegnati sei punti in caso di

valutazione positiva, zero in caso contrario"; nel dibattito

consiliare emerge l'esigenza di prevenire il contenzioso).

Il rimettente dubita della legittimità costituzionale di siffatto

meccanismo, che peccherebbe di rigidità: ma va considerato che il

legislatore "gode di ampia discrezionalità nello stabilire i criteri

di ammissione ai concorsi, nel rispetto dei canoni di ragionevolezza

e di salvaguardia del buon andamento dell'amministrazione" (fra le

varie, v. le sentenze nn. 234 e 51 del 1994, 964 e 331 del 1988, 81

del 1983). Qui non si realizza, però, alcuna lesione di tali canoni,

perché la norma in esame introduce un sistema sufficientemente

articolato di valutazione, che si basa su quattro profili: titoli di

servizio, di studio, funzioni espletate e, infine, l'attitudine alle

funzioni della seconda qualifica dirigenziale. Voce, quest'ultima,

che a sua volta si scompone negli ulteriori "elementi di giudizio"

ricordati (v. l'art. 28, comma 18), fra cui la stima e il prestigio,

all'interno e all'esterno dell'amministrazione.

Tale previsione, considerata nel suo complesso, consente adeguato e

razionale apprezzamento delle singole posizioni; e la mancata

graduazione non compromette la qualità della selezione concorsuale

(v. ancora la sentenza n. 234/1994). Onde, la non fondatezza della

questione.

4. - L'art. 95 del testo unico degli impiegati civili disciplina lo

svolgimento del "procedimento riparatorio" quando vi sia esclusione

dallo scrutinio per l'instaurazione di un procedimento disciplinare.

Esso è censurato dal giudice a quo perché non considera la

situazione del dipendente, sottoposto a procedimento penale, che sia

prosciolto successivamente all'espletamento dello scrutinio.

L'ordinanza invoca una sentenza additiva che dovrebbe operare

un'integrazione dell'art. 95, includendovi la situazione del

dipendente sottoposto a procedimento penale, prosciolto in un momento

successivo allo scrutinio per la promozione; per cui si dovrebbe

consentirne uno "di recupero" in tutti i casi di esclusione per

l'avvenuta instaurazione di un procedimento, disciplinare o penale,

conclusosi in termini favorevoli al dipendente. Ma lo stesso giudice

rimettente ammette che nella vicenda al suo esame non vi è stata

esclusione: la lesione denunciata nel giudizio a quo dai ricorrenti

è diversa, e può essere descritta come una sorta di "ricaduta" (e

comunque di pregiudizio) che la pendenza del procedimento penale ha

determinato a loro danno. L'apertura di tale procedimento, e i fatti

addebitati, sono entrati nella ponderazione compiuta dalla

commissione giudicatrice senza che il proscioglimento, sopraggiunto

dopo la conclusione del concorso, potesse valere come presupposto per

una nuova valutazione. È quindi evidente che l'intervento additivo,

come prospettato, non rileverebbe nel processo a quo: di qui,

l'inammissibilità della questione; ed è appena il caso di notare

che un'eventuale e più ampia integrazione della norma, volta a far

valere un generale "principio di riparazione" (secondo quanto

affermato da una parte della giurisprudenza), dovrebbe disciplinare

gli aspetti procedimentali e le modalità dell'eventuale passaggio

alla qualifica superiore, anche in soprannumero, ove ne sussistano i

presupposti. Il che comporterebbe una vera e propria rielaborazione

della normativa posta dal testo unico che esula dai poteri di questa

Corte.