Sentenza n. 97/1967

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11, terzo

comma, del R.D. 30 ottobre 1933, n. 1611, sulla rappresentanza e difesa

in giudizio dello Stato, promosso con ordinanza emessa il 24 novembre

1965 dalla Corte suprema di cassazione - Sezione terza civile - nel

procedimento civile vertente tra Lekner Antonia, Ioncoli Domenico ed

altri ed il Ministero della difesa- esercito, iscritta al n. 90 del

Registro ordinanze 1966 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 156 del 25 giugno 1966.

Visti gli atti di Costituzione del Ministero della difesa-esercito

e di Ioncoli Domenico e l'atto di intervento Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 26 aprile 1967 la relazione del

Giudice Luigi Oggioni;

uditi l'avv. Antonio Merlino, per Ioncoli Domenico, e il sostituto

avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri e per il Ministero della difesa-esercito.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza emessa il 24 novembre 1965 nel procedimento civile

vertente tra Lekner Antonia, Ioncoli Domenico ed altri ed il Ministero

difesa-esercito, avente ad oggetto il risarcimento dei danni causati

dall'esplosione di una granata, la terza Sezione civile della

Cassazione ha dichiarato in primo luogo manifestamente infondata la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 11, primo comma, del

R. D. 30 ottobre 1933, n. 1611, in relazione all'art. 3 della

Costituzione, questione sollevata dalle parti private, avendo

riconosciuto che la norma impugnata, col prescrivere la notifica alla

pubblica Amministrazione di citazioni e ricorsi presso l'Avvocatura nel

cui distretto ha sede l'Autorità giudiziaria che si adisce, si limita

a stabilire una sicura predeterminazione del domicilio di uno dei

soggetti del rapporto processuale ed incide solo in via indiretta ed in

senso positivo sulla sfera di interessi di terzi. Ha invece ritenuta

non manifestamente infondata, e rilevante, la questione di legittimità

costituzionale della norma di cui all'art. 11, terzo comma, del citato

R.D., in virtù della quale l'Amministrazione, costituitasi in giudizio

davanti alla Cassazione mediante controricorso, aveva eccepito

l'inammissibilità dell'impugnazione per essere stato notificato il

ricorso stesso presso l'Ufficio distrettuale dell'Aquila

dell'Avvocatura dello Stato anziché presso l'Avvocatura generale in

Roma funzionante per legge, nel caso, da Avvocatura distrettuale (art.

18, quarto comma, del succitato R.D.).

La Cassazione ha osservato nell'ordinanza che, secondo la propria

giurisprudenza costante, la norma impugnata sancisce la nullità

radicale, assoluta e non sanabile neppure con la Costituzione

dell'Amministrazione intimata, della notificazione della citazione non

eseguita presso l'Avvocatura dello Stato competente. Il ché,

comportando l'esclusione della ordinaria indagine circa il

raggiungimento dello scopo cui la notificazione è destinata, si

porrebbe in contrasto col principio generale di sanatoria degli atti

viziati il cui scopo sia stato egualmente realizzato ed acquisterebbe,

in tal modo, un carattere di eccezionalità che, come testualmente si

esprime l'ordinanza, "riguardata nella sua funzione limitatrice in una

sola direzione dell'espansione della più favorevole disciplina

potenzialmente atta a regolare l'intera classe dei rapporti, sembra

tradursi in vera e propria disparità di trattamento a favore della

pubblica Amministrazione".

La Cassazione, a sostegno della non manifesta infondatezza di tali

conclusioni sulla portata sperequatrice della norma, ha affermato

l'omogeneità della fattispecie in esame per cui, pure nella diversità

dei soggetti del rapporto processuale, cioè parti private da un lato e

pubblica Amministrazione dall'altro, sussisterebbe tuttavia la

possibilità della reciproca comparazione delle dette situazioni

soggettive, ai fini della applicabilità del principio di eguaglianza

di cui all'art. 3 della Costituzione.

L'ordinanza notificata il 20 e il 22 aprile 1966 e comunicata il 20

aprile stesso ai Presidenti dei due rami del Parlamento, è stata

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale del 25 giugno 1966.

Davanti a questa Corte si è costituito, delle parti private, il

solo Ioncoli Domenico, nonché il Ministero della difesa- esercito. Ha

spiegato atto di intervento il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Mentre la difesa dello Ioncoli con le sue deduzioni si è

riportata sostanzialmente alla motivazione dell'ordinanza, chiedendo

dichiararsi l'illegittimità della norma impugnata, il Ministero

difesa-esercito e la Presidenza del Consiglio hanno chiesto dichiararsi

non fondata la questione, sostenendo che l'art. 11 riguarda una

fattispecie normativa differenziata, giustificata dalla posizione dello

Stato-persona rispetto al cittadino e che ogni indagine sulla

proporzionalità e adeguatezza della diversa regolamentazione è

riservata al potere discrezionale del legislatore, libero di sanzionare

diversamente due vizi classificati come diversi.

L'Avvocatura dello Stato ha depositato, nei termini, una memoria

illustrativa unica per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per

il Ministro della difesa-esercito, con cui svolge la tesi secondo la

quale la funzione dell'Avvocatura dello Stato nel giudizio dovrebbe

collocarsi dogmaticamente tra le funzioni pubbliche, e precisa che tale

funzione concorrerebbe allo svolgimento della funzione giurisdizionale,

attraverso l'esplicazione del relativo potere-dovere della pubblica

Amministrazione, che postulerebbe, pertanto, particolari garanzie circa

la vocazione in giudizio dello Stato, attuate, tra l'altro, attraverso

la competenza del foro dello Stato e la disciplina peculiare della

notificazione degli atti e mediante le attribuzioni di rappresentanza e

difesa in giudizio conferite alla Avvocatura, le quali si

atteggerebbero come una vera e propria "rappresentanza postulatoria".

In funzione di questa sua posizione come organo autonomo dello

Stato e fuori della gerarchia burocratica, l'Avvocatura agirebbe

direttamente per esso e non per l'organo investito della capacità

processuale, usando di un proprio potere decisorio nel procedimento

formativo della volontà statale circa la provocazione della lite o la

resistenza in giudizio. L'Avvocatura avrebbe così la titolarità

della disponibilità della lite.

La disciplina derogatoria circa il foro dello Stato e la chiamata

in giudizio dello stesso risponderebbero non soltanto alle ragioni

organizzative pratiche già riconosciute dalla Corte costituzionale con

la sentenza 118 del 1964 ai fini della esclusione della illegittimità

costituzionale della regola del foro dello Stato bensì anche alla

realizzazione della dialettica dei poteri, strumentalizzata attraverso

un organo dello Stato istituzionalmente ordinato all'esercizio della

funzione del giudizio.

Da tali principi discenderebbe la insanabilità della nullità

sancita dalla norma impugnata, che si configurerebbe infatti come

nullità di ordine pubblico e quindi inderogabile, in quanto attiene

alla competenza dell'ufficio, titolare di una vera e propria

rappresentanza organica della pubblica Amministrazione nel processo, e

che, come tale, svolgerebbe una funzione assimilabile a quella del

Pubblico Ministero, per la quale vige del pari nel Codice di procedura

civile il principio della rilevabilità di ufficio ed insanabilità

delle nullità afferenti al suo intervento.

Ciò posto, l'Avvocatura riafferma l'insindacabilità, in questa

sede, della graduazione delle sanzioni riferite a situazioni diverse,

quali già sarebbero state in sostanza riconosciute quelle in esame con

la stessa ordinanza di rinvio, quando ha dichiarato manifestamente

infondata la questione di legittimità in relazione alla norma che

impone agli effetti della competenza territoriale la notificazione

degli atti processuali all'Avvocatura competente: tanto più che altri

esempi di nullità non sanabili esistono nell'ordinamento processuale.

L'Avvocatura, infine, nell'insistere nelle già rassegnate

conclusioni ribadisce la già rilevata differenza fra le fattispecie

normative poste a raffronto nell'ordinanza di rinvio, in relazione al

diverso scopo cui tenderebbero, da un lato, le norme del Codice di rito

sulle notificazioni, che avrebbero di mira solo il soddisfacimento

dell'interesse privato alla comunicazione dell'atto e, dall'altro lato,

l'art. 11 del citato R.D. n. 1611 del 1933 che avrebbe di mira il

soddisfacimento di interessi organizzativi di ordine generale. Considerato in diritto :

1. - Va premesso che la legittimità costituzionale dell'art. 11

del R.D. n. 1611 del 1933 è già stata esaminata e decisa da questa

Corte per quanto riguarda il primo comma (sentenza n. 118 del 1964).

La eccepibilità in ogni stato e grado del giudizio e la

rilevabilità di ufficio delle norme che stabiliscono la speciale

competenza territoriale nelle cause in cui sia parte un'amministrazione

dello Stato, sono state ritenute non costituire violazione del

principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione. Ciò

perché la regola del foro dello Stato risponde ad una situazione

differenziata e trova adeguata giustificazione nell'esigenza di

concentrare gli uffici dell'Avvocatura presso un numero ristretto di

sedi giudiziarie, al fine di un minor costo e di una migliore

organizzazione e specializzazione di un pubblico ufficio,

nell'interesse dell'intera collettività e secondo il dettato dell'art.

97 della Costituzione.

L'attuale ordinanza di rinvio pone alla Corte altro e diverso

quesito, riguardante la legittimità costituzionale del terzo comma del

citato art. 11 che, per le notificazioni di atti giudiziari alle

pubbliche Amministrazioni, commina incondizionatamente la nullità, da

pronunciarsi anche di ufficio, qualora non avvengano presso la

competente Avvocatura di Stato; ciò senza possibilità di quella

sanatoria, riconosciuta, nei giudizi in cui non sia parte

l'Amministrazione dello Stato, in relazione al raggiungimento dello

scopo cui l'atto è destinato e, per quanto riguarda la citazione, come

effetto della Costituzione del convenuto (artt. 156 e 164 del Codice di

procedura civile).

2. - Che la norma del terzo comma dell'art. 11, così come è

formulata, sia da interpretarsi in unico senso, escludente la

possibilità di qualsiasi sanatoria, è un dato costante nella

giurisprudenza ordinaria: la quale ha ritenuto di attribuire il rigore

del principio al fatto che, stabilendosi l'ufficio dell'Avvocatura

dello Stato del luogo del giudizio come domiciliatario obbligatorio, si

tutela la difesa dell'Amministrazione, a scanso di eventuali ritardi

nelle informative e nella trasmissione di atti.

Pur prendendo atto di questo dato interpretativo costante, la Corte

deve ora esaminare se la norma in questione sia o meno riconducibile al

principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione, al fine

di controllarne la razionalità, ossia l'esistenza di presupposti

logici ed obiettivi che ne giustifichino l'adozione.

3. - Secondo i rispettivi assunti delle parti, il quesito

troverebbe la sua soluzione nella citata sentenza di questa Corte,

relativa al primo comma dell'art. 11.

Infatti, secondo la difesa della parte privata, la Corte avrebbe

già riconosciuto l'assoluta e costante identità nella posizione

processuale dello Stato e del cittadino, pervenendo al riconoscimento

della legittimità della norma allora denunciata soltanto in

considerazione della sua sostanziale non incidenza sul diritto del

cittadino di agire e difendersi in giudizio.

Invece, secondo la difesa del Ministero, sarebbe proprio il

riconoscimento della legittimità del primo comma a condurre, per

coerenza sistematica, al riconoscimento della legittimità anche del

terzo comma.

Entrambi gli assunti non sono approvabili.

Non il primo, perché i motivi posti dalla Corte a base della

precedente decisione non sono stati interpretati nel loro esatto

significato, posto che nella norma allora denunciata vennero posti in

evidenza i "profili particolari" che giustificano razionalmente, in

luogo di una identità di posizione di tutti i soggetti davanti alla

legge, una disciplina differenziata rispetto allo Stato, senza che vi

risulti vulnerato il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della

Costituzione.

Non il secondo, perché, pur nell'ambito di uno stesso sistema

generale, ogni norma vi ha la sua particolare ragion d'essere che,

senza contraddire al sistema, si presenti dettata da specifiche

finalità da conseguire.

Pertanto, il principio di razionalità della norma, che ha

qualificato l'indagine contenuta nella precedente sentenza, deve anche

qui operare, ma rapportato, con giudizio autonomo, ad una diversa

situazione giuridica.

4. - Si assume, da parte dell'Avvocatura, che la razionalità della

norma in esame deriva dalla considerazione che l'irregolare notifica di

atti giudiziari alla pubblica Amministrazione, incidendo sulla

distribuzione della competenza tra i vari uffici dell'Avvocatura dello

Stato, verrebbe a violare un principio d'ordine pubblico, non

suscettibile di alcuna sanatoria: per cui, non solo ragioni

organizzative pratiche, ma soprattutto ragioni dipendenti dalla

funzione dell'Avvocatura di rappresentante organica

dell'Amministrazione statale nel processo e di domiciliataria ex lege

nei singoli uffici territorialmente competenti, postulerebbero

l'inderogabilità assoluta della norma.

La Corte osserva che questi argomenti, se possono giustificare il

rigore della norma e la comminatoria di nullità per la sua

inosservanza, non esauriscono la questione di legittimità

costituzionale qui proposta, la quale importa un ampliamento dei limiti

d'indagine, verso altra direzione.

A prescindere dal non congruo richiamo a principi d'ordine

pubblico, si comprendono le ragioni ispiratrici della norma, in

funzione dell'elevata posizione assegnata nell'ordinamento

all'Avvocatura, il cui precipuo compito è quello di "provvedere alla

tutela legale dei diritti e degli interessi dello Stato" (art. 13 R.D.

n. 1611 del 1933).

Si comprendono anche le ragioni pratiche che derivano dalla

ripartizione in uffici circoscrizionali, ognuno con l'assegnazione di

compiti e competenze, territorialmente distribuiti per ovvie esigenze

di ripartizione di lavoro, senza tuttavia che il principio della

unitarietà basilare della funzione venga ad esserne intaccato.

Ma, tanto ammesso e ritenuto, resta aperto il problema se,

diversamente da quanto stabilito per le vertenze giudiziarie fra

privati, la tutela delle funzioni dell'Avvocatura di Stato debba

estendersi anche al di là della dimostrazione che, per fatto

volontario della stessa, detta tutela risulti egualmente salvaguardata

e non elusa. Ciò sempre e soltanto al fine di saggiare la

razionalità e quindi la costituzionalità della norma speciale in

esame, che, unilateralmente, appare escludere qualsiasi sanatoria.

Che la nullità di atti del processo civile non possa mai essere

pronunciata se l'atto ha raggiunto lo scopo cui è destinato e che la

Costituzione del convenuto sani ogni vizio della citazione risulta

testualmente dagli artt. 156 e 164 del Codice di procedura civile.

La stessa regola vige nel processo penale, dove pur prevale

l'interesse pubblico, e ciò sia per quanto riguarda la sanatoria

generale degli atti nulli, per raggiungimento dello scopo, sia per

quanto riguarda la nullità delle citazioni a giudizio e loro

notificazioni (art. 187, terzo comma, e 188, primo comma, del Codice di

procedura penale).

Si tratta di principi introdotti nel sistema degli atti processuali

attraverso ampia elaborazione che ha posto in evidenza la funzione

dell'atto ai fini dello svolgimento e giusta definizione del processo.

Per cui, se il vizio d'origine nell'atto è rimasto senza conseguenze

per fatti concludenti sopravvenuti, l'interesse ad una persistente

rilevazione di nullità deve cedere di fronte alla realtà di una

avvenuta sanatoria.

Esempio tipico ed evidente è, appunto, il caso, (come quello che

ha dato luogo al presente giudizio) in cui sia proprio l'ufficio

dell'Avvocatura presso il quale avrebbe dovuto essere notificata

l'impugnativa per cassazione, a provvedere, in luogo di affidarsi alla

rilevabilità d'ufficio del vizio, alla regolare Costituzione in

giudizio, mediante controricorso, corredato di tutti gli atti e

fascicoli delle fasi di merito: dando così la dimostrazione di essere

in grado, per fatto volontario, di esercitare il diritto di difesa.

Mancherebbe di razionalità ritenere che, nelle cause in cui sia

parte una pubblica Amministrazione, difesa dall'Avvocatura di Stato, la

suesposta regola di Senatoria, che vige per la generalità dei

cittadini, debba subire una eccezione, non assistita da alcun logico

fondamento.

La difesa dell'Amministrazione conserva bensì, sotto altri

riguardi, le sue prerogative istituzionali, ma non quella qui discussa

che, sul piano del contraddittorio processuale, la porrebbe in

posizione di disparità di trattamento, contro lo stesso fatto proprio

compiuto.

5. - Di conseguenza, il terzo comma dell'art. 11 del R.D. 30

ottobre 1933, n. 1611, nei limiti in cui esclude la suddetta sanatoria

della nullità di notificazione, va dichiarato illegittimo, perché

contrastante con l'art. 3 della Costituzione.