Sentenza n. 93/1965

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 82 e

83 del D.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, e dell'art. 43 della legge 23

marzo 1956, n. 136, promossi con le seguenti deliberazioni:

1) due deliberazioni emesse il 24 gennaio 1965 dal Consiglio

comunale di Sperlonga sui ricorsi di Zannella Francesco e Ruotolo

Domenico contro La Rocca Antonio ed altri, iscritte ai nn. 20 e 21 del

Registro ordinanze 1965 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 85 del 3 aprile 1965;

2) due deliberazioni emesse il 29 gennaio 1965 dal Consiglio

comunale di Sperlonga sui ricorsi di Zannella Francesco e Muccitelli

Benedetto contro La Rocca Antonio ed altri, iscritte ai nn. 45 e 46 del

Registro ordinanze 1965 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica, n. 109 del 30 aprile 1965;

3) deliberazione emessa il 7 febbraio 1965 dal Consiglio comunale

di Montenero Valcocchiara sul ricorso di Mannarelli Angelo contro

Orlando Emilio ed altri, iscritta al n. 52 del Registro ordinanze 1965

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 122 del 15

maggio 1965;

4) dodici deliberazioni emesse il 24 marzo 1965 dal Consiglio

comunale di Bergamo sui ricorsi di Valentini Enzo ed altri contro

Clauser Fiorenzo ed altri, iscritte ai nn. 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64,

65, 66, 67, 68 e 69 del Registro ordinanze 1965 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 122 del 15 maggio 1965.

Visti gli atti di costituzione di La Rocca Antonio ed altri, di

Orlando Emilio e di Clauser Fiorenzo ed altri;

udita nell'udienza pubblica del 14 ottobre 1965 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

uditi gli avvocati Luigi Galateria e Pietro Tranquilli- Leali, per

La Rocca Antonio ed altri, e l'avv. Francesco Gravone, per Orlando

Emilio.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso di giudizi riguardanti la materia elettorale e

promossi dai sigg. Zannella e altri contro Antonio La Rocca e altri, il

Consiglio comunale di Sperlonga emetteva il 24 e il 29 gennaio 1965

quattro deliberazioni analoghe, denunciando alla Corte costituzionale,

in riferimento agli artt. 24, 25,101,102,103,104, 108 e disp. trans. VI

della Costituzione, gli artt. 82 e 83 del D.P.R. 16 maggio 1960, n.

570, e 43 della legge 23 marzo 1956, n. 136.

Queste disposizioni contrasterebbero con l'art. 102 della

Costituzione perché attribuiscono la funzione giudiziaria non al

giudice ordinario, ma ai consigli comunali, che sono organi

amministrativi; con l'art. 103, perché i soli giudici speciali

consentiti dalla Costituzione sarebbero il Consiglio di Stato e gli

altri organi di giustizia amministrativa, la Corte dei conti e i

Tribunali militari; con gli artt. 103 e 108, perché i consigli

comunali non sarebbero organi indipendenti e imparziali, ma

direttamente interessati al risultato di questa loro attività

giurisdizionale; con gli artt. 24, secondo comma, e 102, primo comma,

perché il consiglio comunale decide la controversia anche senza la

presenza di tutti i propri componenti e col voto di consiglieri non

presenti a tutte le fasi del processo; con la disp. VI perché, passati

5 anni, non si è proceduto alla revisione di queste attribuzioni;

infine con l'art. 25 perché il terzo comma del citato articolo 82 del

D.P.R. 1960, n. 570 permette lo spostamento della competenza dal

consiglio comunale alla Giunta provinciale amministrativa violando il

c.d. principio del "giudice naturale".

2. - Impugnazioni analoghe a quelle del Consiglio comunale di

Sperlonga sono state avanzate anche dai Consigli comunali di Montenero

Valcocchiara in causa contro Emilio Orlando e altri, e di Bergamo, in

causa contro Fiorenzo Clauser e altri, con le deliberazioni citate in

epigrafe.

3. - Il La Rocca e gli altri si sono costituiti con atti depositati

il 22 aprile e il 19 maggio 1965 e hanno depositato una memoria il 30

settembre 1965. L'Orlando si è costituito con atto depositato il 4

giugno 1965 e con memoria depositata il 1 ottobre 1965, così come

hanno fatto il Clauser e gli altri con atti depositati, i primi due, il

22 maggio 1965, un terzo il 6 giugno 1965.

La loro difesa, ponendosi sulla linea delle deliberazioni di

rinvio, insiste rilevando che i consiglieri votanti e non presenti alla

discussione possono non aver letto gli atti di parte, il che non

garantirebbe il diritto di difesa delle parti (art. 24 della

Costituzione); che, mentre i consiglieri, di cui si contesta

l'elezione, possono partecipare alla discussione, lo stesso non si può

dire degli altri interessati, ciò che importa disparità nella difesa

(art. 24); che, siccome i consiglieri di cui si contesta l'elezione

devono astenersi dal giudizio, può accadere che il collegio non possa

costituirsi: con il che il consiglio comunale, cioè il giudice

naturale, talvolta non è in grado di decidere (art. 25).

Sostiene inoltre che i consigli comunali possono deliberare sulla

legittimità della propria composizione (come ha già detto questa

Corte) ma, essendo organi amministrativi, solo in via amministrativa,

non in veste di giudici (art. 104 della Costituzione); che, nel caso

dei consigli comunali, nessuna norma si conosce da cui sia garantita

quell'indipendenza della persona del giudice alla quale si riferisce

l'art. 102 della Costituzione; che in virtù dell'art. 102 e della

disp. trans. VI della Costituzione il legislatore avrebbe dovuto, sia

pure a distanza maggiore di un quinquennio, o sopprimere le

giurisdizioni speciali o adeguarle alla Costituzione: cosa che non ha

fatto perché, con le norme impugnate, o ha innovato, creando perciò

una nuova giurisdizione contraria al divieto dell'art. 102, o non ha

innovato ed esse sono ugualmente illegittime poiché doveva per lo meno

sottoporre a revisione la disciplina preesistente (artt. 74 e 75 del T.

U. 5 aprile 1951, n. 203).

Quanto allo spostamento di competenza, dal consiglio comunale alla

G. P. A., la difesa rileva che esso dipende dal decorso di un termine

(60 giorni) assolutamente inadeguato a una istruttoria giurisdizionale

e, passato quel termine, dall'arbitrio delle parti: il che è anche

più grave di quanto accadeva in altri casi colpiti da

incostituzionalità, in cui lo spostamento del giudice dipendeva da

organi giurisdizionali.

Conclude chiedendo la dichiarazione di illegittimità

costituzionale delle disposizioni impugnate.

4. - Nella discussione orale i difensori di La Rocca e di Orlando

hanno insistito su alcuni punti delle loro tesi. Considerato in diritto :

1. - Le diverse cause, avendo ad oggetto le stesse questioni di

costituzionalità, vanno risolte con un unico giudizio.

2. - Gli artt. 82, 83 del T.U. 16 maggio 1960, n. 570 (art. 43

della legge 23 marzo 1956, n. 136) sono stati denunciati, fra l'altro,

per contrasto con l'art. 108, comma secondo, della Costituzione, che

garantisce l'indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali.

Sul problema questa Corte, pronunciatasi più volte, era giunta

alla conclusione, dalla quale non crede ora di scostarsi, che

l'attività dei consigli comunali, in materia di contenzioso

elettorale, è attività giurisdizionale; che si tratta di

giurisdizione speciale d'antica tradizione; che anche in essa devono

essere garantite l'indipendenza e l'imparzialità del giudicante.

Aveva inoltre ritenuto che l'imparzialità, intesa come

indipendenza del giudice dagli interessi presenti in giudizio, fosse

garantita dall'obbligo del consigliere, la cui elezione sia contestata,

di non partecipare alla decisione. L'obbligo veniva tratto non dalle

disposizioni impugnate o da altre dello stesso T.U., ma dall'art. 279

della legge comunale e provinciale.

Da molti consigli comunali tuttavia questa norma non è stata

rispettata o applicata, quasi fosse estranea alla materia; inoltre da

più parti si è obiettato che, in certe contingenze, osservarla

significherebbe impedire il funzionamento del collegio; infine da

alcuni consigli comunali si è continuato a dubitare, sollevandosi

nuove eccezioni, della costituzionalità dei propri poteri

giurisdizionali. Si è generato pertanto uno stato di confusione e

d'incertezza che, reiterandosi in modo talvolta affannoso le denuncie

di incostituzionalità della legge, induce questa Corte a riesaminare

la questione alla luce della propria giurisprudenza in materia di

indipendenza (imparzialità) dei giudici.

3. In realtà queste incertezze, più che essere frutto di

oscillazioni interpretative, derivano dalla laconicità delle norme

impugnate; le quali (a differenza dai regolamenti delle Camere che

disciplinano gli analoghi giudizi in seno al Parlamento), affidando le

controversie elettorali a un giudice speciale, hanno tralasciato di

regolare in qualche modo il procedimento che si svolge innanzi ad esso.

Ciò ha provocato una lacuna che, non del tutto colmabile con altre

norme relative a procedimenti, giudiziari o amministrativi, troppo

diversi da quello del contenzioso elettorale, è così grave da non

esserne assolutamente garantita l'imparzialità del giudicante.

Infatti quei giudizi, abbiano ad oggetto l'eleggibilità dei

singoli o le operazioni elettorali, toccano comunque l'interesse

personale degli stessi consiglieri che compongono il collegio:

l'interesse di alcuni, se di costoro personalmente è contestata

l'elezione; della maggioranza, se è in giuoco la sorte della lista di

maggioranza; di tutti, se si denunciano irregolarità delle operazioni

elettorali che possano compromettere l'intero risultato delle elezioni.

Pertanto a garantire di volta l'imparzialità dei giudicanti sarebbero

state necessarie, sulla composizione del collegio in questa o in quella

contingenza e sullo svolgimento del giudizio, regole severe, che invece

le disposizioni impugnate o altre analoghe non contengono affatto; né

la norma della legge comunale e provinciale (art. 279), che imporrebbe

l'astensione a chi sia parte nella lite, è sempre utilizzabile od

offre piena sicurezza se si pensa alla solidarietà che, legando i

componenti d'una lista, li contrappone a quelli delle altre.

4. - Deve aggiungersi che il silenzio della legge, come è noto, ha

legittimato l'adozione di regole vigenti per le deliberazioni

amministrative collegiali (il ricorrente non partecipa alla

discussione; manca un aperto contraddittorio; chi giudica non ha

l'obbligo di partecipare alla discussione; ecc.). In verità, pur

essendo anomale rispetto a quelle che presiedono al rito ordinario,

queste regole, nell'ambito di una giurisdizione speciale, di per sé

non sarebbero sospette; ma, in un procedimento che s'è detto così

povero delle normali garanzie, rivelano anch'esse una pericolosità o

un 'insufficienza che non possono non esser denunciate.

Nel quadro di tale situazione si spiega come i ripetuti incidenti

di costituzionalità, sollevati negli ultimi anni dai consigli

comunali, siano serviti molto spesso, più che a fini di giustizia, a

ritardare la decisione delle controversie oltre i termini utili:

frutto, anche questo, d'un sistema per cui le stesse persone sono

giudici e parti in uno stesso giudizio.

In conclusione, le norme impugnate, non offrendo né suggerendo

garanzie per l'imparzialità del giudicante, contrastano con l'art.

108, comma secondo, della Costituzione; pertanto se ne deve dichiarare

l'illegittimità costituzionale.

5. - La competenza dei consigli comunali in materia elettorale è

prevista inoltre dall'art. 84 del citato T.U. 1960, n. 570 (art. 76

del T.U. 5 aprile 1951, n. 203). Perciò anche alla parte di questo

articolo, che la prevede, va estesa, a norma dell'art. 27 della legge

11 marzo 1953, n. 87, la dichiarazione di incostituzionalità.

L'art. 2 della legge 18 maggio 1951, n. 328, attribuisce, fra

l'altro, ai consigli provinciali una competenza analoga a quella che le

norme denunciate conferiscono ai consigli comunali. Ne deriva che se ne

deve pronunciare la parziale incostituzionalità a norma del citato

art. 27.