Sentenza n. 9/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale della legge 28

marzo 1956, n. 168, e dell'ultimo comma dell'art. 1 della legge 13

giugno 1940, n. 868, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 28 gennaio 1957 dalla Corte di cassazione,

Sezioni unite civili, nel procedimento civile vertente tra l'Ente

nazionale per la cellulosa e per la carta e la società p.a. "Cartiera

italiana" ed altre cartiere, iscritta al n. 69 del Registro ordinanze

1957 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 187 del

27 luglio 1957;

2) ordinanza emessa il 28 gennaio 1957 dalla Corte di cassazione,

Sezioni unite civili, nel procedimento civile vertente tra l'Ente

nazionale per la cellulosa e per la carta e la società p.a. "Cartiera

Ambrogio Binda" ed altre cartiere, iscritta al n. 70 del Registro

ordinanze 1957 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 187 del 27 luglio 1957;

3) ordinanza emessa l'8 gennaio 1958 dal Tribunale di Bergamo nel

procedimento civile vertente tra l'Ente nazionale per la cellulosa e

per la carta e la società p.a. "Cartiera Paolo Pigna", iscritta al n.

11 del Registro ordinanze 1958 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 66 del 15 marzo 1958.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1959 la relazione del

Giudice Tomaso Perassi;

uditi gli avvocati Aldo Boneschi, Gennaro Werthmuller, Paolo Barile

per le cartiere, Antonio Sorrentino e Carlo Arturo Jemolo per l'Ente

nazionale per la cellulosa e per la carta e il sostituto avvocato

generale dello Stato Giuseppe Guglielmi per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con legge 13 giugno 1935, n. 1453, fu istituito l'Ente

nazionale per la cellulosa e per la carta, coi principali compiti di

promuovere lo sviluppo della fabbricazione della cellulosa in Italia e

di curare la disciplina e la vendita della carta, con particolare

riguardo alle esigenze di determinati consumi.

I mezzi finanziari per il funzionamento dell'Ente furono così

stabiliti nell'art. 1 della legge 13 giugno 1940, n. 868: a) un

contributo annuo dello Stato di lire 8.000.000; b) un contributo del 5%

sull'importo delle fatture emesse dalle cartiere nazionali o loro

consorzi, o da importatori in Italia, per tutte le cessioni di carta e

cartone, fabbricati in Italia o importati dall'estero e destinati al

consumo interno; c) un contributo annuo di lire 2.000.000 a carico di

produttori in Italia di fibre tessili artificiali; d) un contributo di

lire 5 per ogni quintale di cellulosa importata o prodotta in Italia e

destinata ad impieghi diversi dalla fabbricazione di fibre tessili

artificiali. Nell'ultimo comma dello stesso articolo della legge fu

poi testualmente stabilito: "Le modalità per l'applicazione e la

riscossione dei contributi di cui alle lettere b, c e d, ed eventuali

modifiche della misura di tutti i contributi previsti nel presente

articolo, saranno stabilite con decreto del Ministro per le

corporazioni, di concerto col Ministro per le finanze".

In base a questa disposizione, furono emanati i seguenti decreti (i

primi due dal Ministro per le corporazioni e gli altri, essendo stato

soppresso il Ministero per le corporazioni, dal Ministro per

l'industria e per il commercio): 3 luglio 1940, con cui furono

stabilite le modalità di applicazione e riscossione dei contributi; 1

marzo 1942, con cui fu elevato al 10% il contributo sulla carta e sul

cartone (lett. b dell'art. 1 della legge n. 868 del 1940); 12 giugno

1945, con cui lo stesso contributo fu ridotto al 2,50%; 29 dicembre

1945, con cui lo stesso contributo fu ulteriormente ridotto all'1%; 15

gennaio 1951, con cui il contributo sulla carta fu fissato nella misura

del 3% e il contributo sulla cellulosa (lett. d dell'art. 1 della legge

n. 868 del 1940) fu fissato in lire 6 per chilogrammo; 30 dicembre

1952, con cui il contributo sulla cellulosa fu ridotto a lire 3,50 per

chilogrammo. Col decreto 15 gennaio 1951, fu anche stabilito che, per

il contributo sulla carta e sui cartoni, le cartiere avrebbero potuto

esercitare il diritto di rivalsa sui compratori solo fino alla

concorrenza dell'1% dell'importo netto delle fatture.

Successivamente, la materia formò oggetto di nuova disciplina

nella legge 28 marzo 1956, n. 168 (c.d. Legge Agrimi), intitolata

"Provvidenze per la stampa" e composta di un solo articolo in dodici

commi, con cui la misura del contributo sulla carta e sui cartoni fu

fissata nel 3% dell'importo netto delle fatture (con diritto di rivalsa

del 2,50% verso i compratori) e la misura del contributo sulla

cellulosa venne fissata in lire 2,50 per chilogrammo: il tutto con

decorrenza dal giorno di entrata in vigore della legge.

Nella stessa legge furono anche inserite disposizioni retroattive

in ordine alla misura dei contributi per i periodi dal 1 marzo 1945 al

31 dicembre 1945, dal 1 gennaio 1946 al 15 gennaio 1951 e dal 16

gennaio 1951 al giorno di entrata in vigore della legge.

2. - Con atto notificato il 10 dicembre 1951 le società p.a.

"Cartiera italiana", "Cartiera Giacomo Bosso", "Cartiera Subalpina

Sertorio", "Cartiera Rodolfo Reguzzoni", "Cugini Sezzano-Cartiera di

Borgosesia", tutte con sede in Torino, e la società in acc. p.a. "L.

De Medici e C.", con sede in Cirié, citarono l'Ente nazionale per la

cellulosa e per la carta dinanzi al Tribunale di Torino, affinché:

1) fossero dichiarati incostituzionali o comunque illegittimi e

privi di effetti giuridici l'ultimo comma dell'art. 1 della legge 13

giugno 1940, n. 868, i decreti 3 luglio 1940 e 1 marzo 1942, del

Ministro per le corporazioni, e i decreti 12 giugno 1945, 29 dicembre

1945 e 15 gennaio 1951 del Ministro dell'industria e del commercio;

2) fosse dichiarato, in conseguenza, che l'Ente convenuto non

poteva pretendere dalle società attrici i contributi sulla carta e

sulla cellulosa richiesti in virtù della suddetta legge e dei suddetti

decreti;

3) fosse dato atto della riserva delle società attrici di chiedere

la restituzione di quanto avrebbero pagato in forza di ruoli messi in

riscossione, e fosse dichiarato altresì l'obbligo dell'Ente convenuto

di effettuare il rimborso.

Le società attrici dedussero, a motivi della domanda, che

l'ordinamento costituzionale vigente nel 1940 non consentiva la delega

di potestà legislativa a singoli ministri; che tale potestà non era

stata attribuita direttamente ai ministri né da leggi costituzionali

emanate successivamente al 1940 né, tanto meno, dalla nuova

Costituzione; che l'illegittimità costituzionale della indicata

disposizione di legge e degli indicati decreti ministeriali derivava

altresì dal contrasto con l'art. 30 dello Statuto albertino e con

l'art. 23 della nuova Costituzione, sulla riserva di legge in materia

di prestazioni patrimoniali.

Il Tribunale di Torino, con sentenza 18 giugno - 4 luglio 1952,

respinse la domanda.

Le cartiere proposero appello circoscrivendo la domanda alla

declaratoria di illegittimità costituzionale del solo decreto 15

gennaio 1951, ma la Corte di appello di Torino con sentenza 6

febbraio-6 marzo 1953 respinse il gravame.

La controversia venne quindi portata all'esame della Corte di

cassazione, a seguito di ricorso principale delle cartiere e di ricorso

incidentale dell'Ente per la cellulosa. E la Corte di cassazione, con

sentenza a sezioni unite 18 febbraio-14 luglio 1954, cassò la sentenza

impugnata e rinviò la causa, per nuovo esame, alla Corte di appello di

Genova, osservando che la legge n. 868 del 1940 andava ricondotta "sul

piano generale tributario" e che il potere regolamentare dell'autorità

amministrativa, di fronte alla norma dell'art. 23 della Costituzione,

non poteva estendersi fino ad aumentare un contributo oltre il limite

massimo stabilito dalla legge.

A seguito di questa pronuncia la Corte di appello di Genova, in

sede di rinvio, ritenne incostituzionali, con sentenza 22 dicembre

1955-29 febbraio 1956, l'ultimo comma dell'art. 1 della legge 13

giugno 1940, n. 868, ed il decreto ministeriale 15 gennaio 1951,

dichiarò che i contributi dovuti all'Ente dalle cartiere in base a

tale decreto dovevano essere contenuti nei limiti stabiliti dall'art.

1, lett. d, della stessa legge n. 868 del 1940 e dal decreto

ministeriale 29 dicembre 1945, e condannò l'Ente a restituire le

maggiori somme indebitamente riscosse.

Dopo questa sentenza, fu emanata la legge 28 marzo 1956, n. 168.

L'Ente perciò, nel ricorrere nuovamente in Cassazione, per impugnare

la sentenza della Corte di appello di Genova, chiese, fra l'altro,

l'applicazione della legge sopravvenuta.

Le cartiere sollevarono varie questioni in ordine alla legittimità

costituzionale della nuova legge e chiesero che il relativo esame fosse

devoluto alla Corte costituzionale, frattanto entrata in funzione.

La Corte di cassazione ritenne che non fossero manifestamente

infondate:

a) la questione sollevata in riferimento agli artt. 23, 81 e 42

della Costituzione, per l'efficacia retroattiva attribuita alla legge,

nonostante la sua natura di legge tributaria;

b) la questione sollevata in riferimento all'art. 70 della

Costituzione, per esservi difformità fra il testo della legge

approvato dalle Commissioni I e X della Camera dei Deputati e il testo

approvato dal Senato della Repubblica.

La Corte di cassazione, perciò, con ordinanza emessa il 28 gennaio

1957, ordinò che il procedimento venisse sospeso e che gli atti

fossero rimessi alla Corte costituzionale per la risoluzione delle due

questioni ora indicate.

L'ordinanza debitamente notificata alle parti e al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere, fu

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 27 luglio

1957, n. 187, ed iscritta al n. 69 del Registro ordinanze di questa

Corte dell'anno 1957.

Dinanzi a questa Corte si costituirono tutte le parti e spiegò

intervento il Presidente del Consiglio dei Ministri. Le rispettive

deduzioni furono depositate: il 13 luglio 1957, dall'Avvocatura dello

Stato (per il Presidente del Consiglio); il 15 luglio 1957 dalla difesa

delle cartiere (avvocati Werthmuller, Barile e Sequi) e dalla difesa

dell'Ente (avvocati Sorrentino e Jemolo).

3. - La stessa domanda proposta dalle cartiere sopraindicate

dinanzi al Tribunale di Torino venne proposta contro l'Ente della

cellulosa dinanzi al Tribunale di Milano:

- con citazione 10 dicembre 1951, dalle società p.a. "Cartiera

Ambrogio Binda", "Cartiera Rossi", "La fibra vulcanizzata e cartiere

prealpine" e "Cartiere di Verona", nonché dalla società in acc.

"Cartiera Villa", tutte con sede in Milano;

- con citazione 24 dicembre 1951 delle società p.a. "Cartificio

Ermolli" e "Cartiera Paolo Pigna", entrambe con sede in Milano, e dalla

"Cartiera di Carmignano di Brenta", succursale, con sede a Carmignano,

della "Società per la fabbricazione della pasta di legno", avente sede

in Basilea.

Le due cause furono riunite e nel giudizio spiegarono intervento,

per aderire alla domanda proposta dalle società attrici e per proporla

direttamente, anche per proprio conto, le società p.a. "Cartiera

Fedrigoni e C.", "Cartiera del Varone" e "Cartiera di Marzabotto", la

cartiera "F. A. Morsoni" e la società in acc. sempl. "Cartiera Cima

Isidoro".

Il Tribunale di Milano, con sentenza 9 ottobre-13 novembre 1952,

ritenne illegittimi l'ultimo comma dell'art. 1 della legge n. 868 del

1940, nella sola parte con cui si conferisce al Ministro per le

corporazioni la facoltà di variare, di concerto col Ministro delle

finanze, la misura dei contributi dovuti all'Ente, e i soli decreti

ministeriali che avevano apportato modifiche a tali contributi (escluso

cioè il decreto 3 luglio 1940, col quale erano state stabilite

unicamente le modalità di applicazione e di riscossione dei contributi

stessi). Dichiarò pertanto che l'Ente non poteva pretendere dalle

cartiere contributi in misura superiore a quella indicata nella legge

del 1940 e lo condannò a restituire le maggiori somme indebitamente

riscosse.

In parziale difformità di questa pronuncia, la Corte di appello di

Milano, con sentenza 28 maggio-5 ottobre 1954, ritenne illegittimi

l'intero ultimo comma dell'art. 1 della legge del 1940 e tutti i

successivi decreti ministeriali, compreso quello del 3 luglio 1940. Non

solo, perciò, confermò la condanna dell'Ente alla restituzione delle

somme riscosse in misura superiore a quella fissata dalla legge del

1940, ma dichiarò anche illegittimo il procedimento di accertamento e

iscrizione a ruolo dei contributi.

Questa sentenza fu impugnata dinanzi alla Corte di cassazione, con

ricorso principale dell'Ente cellulosa e ricorso incidentale delle

cartiere.

Entrata frattanto in vigore la legge 28 marzo 1956, n. 168, l'Ente

cellulosa chiese che la Corte di cassazione, in applicazione di tale

legge, dichiarasse cessata la materia di contendere. Ma le cartiere,

con istanza notificata il 13 giugno 1956, riproposero la questione di

legittimità costituzionale dell'ultimo comma della legge 13 giugno

1940, n. 868, nonché dei decreti ministeriali 3 luglio 1940 e 15

gennaio 1951, sollevarono varie altre questioni di legittimità

costituzionale in ordine alla nuova legge 28 marzo 1956, n. 168, e

chiesero che gli atti fossero rimessi alla Corte costituzionale.

La Corte di cassazione, con ordinanza emessa il 28 gennaio 1957,

rimise a questa Corte l'esame delle seguenti questioni:

1) se l'ultimo comma dell'art. 1 della legge n. 868 del 1940, che

attribuisce ai ministri di stabilire con decreto le modifiche alle

misure dei contributi previsti con lo stesso articolo, sia in contrasto

con l'art. 23 della Costituzione;

2) se sussista l'illegittimità costituzionale del comma settimo

dell'articolo unico della legge 28 marzo 1956, n. 168, per violazione

dell'art. 70 della Costituzione;

3) se sia viziata di illegittimità costituzionale l'intera legge

28 marzo 1956, n. 168, per violazione degli artt. 23, 25, 41, 53, 76,

77, 89, 97, 100 e 136 della Costituzione.

L'ordinanza, debitamente notificata alle parti e al Presidente del

Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti dei due rami del

Parlamento fu pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del

27 luglio 1957, n. 187, ed iscritta al n. 70 del Registro Ordinanze di

questa Corte dell'anno 1957.

Dinanzi a questa Corte si costituirono tutte le parti e spiegò

intervento il Presidente del Consiglio dei Ministri. Le rispettive

deduzioni furono depositate: il 12 agosto 1957 dalla difesa delle

cartiere Fedrigoni, del Varone, di Verona, di Marzabotto, di

Carmignano, Paolo Pigna e Cima Isidoro (avvocati Boneschi e Silvestri);

il 13 luglio 1957 dall'Avvocatura dello Stato (per il Presidente del

Consiglio dei Ministri); il 15 luglio 1957 dalla difesa dell'Ente

(avvocati Sorrentino e Jemolo); il 23 luglio 1957 dalla difesa delle

cartiere La Fibra vulcanizzata, Villa, Rossi ed Ermolli (avvocati

Barile, Pallante e Sequi); il 13 agosto 1957 dalla difesa della

cartiera Marsoni (avvocato Sequi).

4. - Con atto notificato il 20 gennaio 1955, l'Ente cellulosa citò

la cartiera Paolo Pigna dinanzi al Tribunale di Bergamo, perché

venisse condannata a pagare la differenza fra le somme già

corrisposte, in base ai decreti ministeriali 12 giugno 1945 e 15

gennaio 1951, a titolo di contributi sulle fatture relative a cessioni

di carta e cartoni e le somme dovute, sempre per questo titolo, in base

all'art. 1, lett. b, della legge n. 868 del 1940.

L'Ente dichiarò di fondare la sua domanda sulla citata sentenza 28

maggio-5 ottobre 1954, della Corte di appello di Milano, che aveva

ritenuto illegittima ogni variazione, con decreto ministeriale, della

misura dei contributi indicati nella legge del 1940.

Nelle more del giudizio entrò in vigore la legge 28 marzo 1956, e

la cartiera Pigna, ritenendo che il Tribunale non potesse non tener

conto di questa legge per la definizione della lite, la impugnò di

illegittimità costituzionale, sotto vari aspetti, con istanza del 30

ottobre 1956, chiedendo la sospensione del processo e la trasmissione

degli atti alla Corte costituzionale.

Il Tribunale di Bergamo ritenne rilevanti per il giudizio e non

manifestamente infondate le due questioni già rimesse alla Corte

costituzionale con le citate ordinanze della Corte di cassazione

(illegittimità della legge per violazione del principio della

irretroattività delle norme tributarie; illegittimità della legge per

la difformità fra i testi approvati dalle due Camere) e le seguenti

altre due:

- violazione degli artt. 72, primo comma, della Costituzione e 40

del regolamento della Camera dei Deputati, per essersi seguito il

procedimento di approvazione attraverso le Commissioni della Camera e

non il procedimento di approvazione in Assemblea, per una legge di

natura tributaria;

- violazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione, per essersi

attribuito, con la nuova legge, all'Ente nazionale per la cellulosa e

per la carta uno scopo che prima non aveva (l'erogazione di fondi a

favore della stampa), omettendosi di riorganizzare l'Ente in maniera

adeguata al nuovo fine istituzionale.

Il Tribunale di Bergamo, perciò, con ordinanza in data 8 gennaio

1958, sospese il procedimento e rimise alla Corte costituzionale

l'esame delle indicate quattro questioni.

L'ordinanza, debitamente notificata alle parti e al Presidente del

Consiglio dei Ministri, e comunicata ai Presidenti delle due Camere, fu

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 15 marzo 1958,

n. 66, ed iscritta al n. 11 del Registro ordinanze di questa Corte per

l'anno 1958.

Dinanzi a questa Corte si costituirono entrambe le parti e spiegò

intervento il Presidente del Consiglio dei Ministri. Le rispettive

deduzioni furono depositate: l'11 febbraio 1958 dall'Avvocatura dello

Stato (per il Presidente del Consiglio dei Ministri); il 1 aprile 1958

dalla difesa dell'Ente (avvocati Sorrentino e Jemolo); il 4 aprile 1958

dalla difesa della cartiera Pigna (avvocati Boneschi e Silvestri).

5. - I tre giudizi di legittimità costituzionale promossi dinanzi

a questa Corte con le ordinanze sopra indicate furono fissati per

l'udienza del 25 giugno 1958, nella quale, per disposizione del

Presidente, si procedette ad un'unica discussione.

Le deduzioni delle difese delle parti, svolte negli atti di

costituzione, nelle memorie e nella discussione orale, si possono così

riassumere in relazione a ciascuna delle questioni rimesse all'esame

della Corte:

1) Questione di legittimità costituzionale dell'ultimo comma

dell'art. 1 della legge n. 868 del 1940, sollevata in riferimento

all'art. 23 della Costituzione.

La censura di illegittimità costituzionale si riferiva alla sola

disposizione con cui si dà facoltà al Ministro delle corporazioni

(ora dell'industria e commercio) di variare, di concerto col Ministro

delle finanze, la misura dei contributi.

La difesa di un gruppo di cartiere (cartiere Fedrigoni, del Varone,

di Verona, di Marzabotto, Cima Isidoro, Paolo Pigna e cartiera di

Carmignano: deduzioni depositate il 12 agosto 1957 nel giudizio

promosso con l'ordinanza n. 70) chiese, preliminarmente, che su questa

questione la Corte costituzionale dichiarasse di non dover emettere

alcuna pronunzia: la norma in esame sarebbe stata abrogata dalla legge

n. 168 del 1956 e non sarebbe potuta tornare in vita neanche se la

Corte costituzionale avesse dichiarato l'illegittimità della legge

abrogatrice.

Nel merito, le cartiere si riportarono alla giurisprudenza di

questa Corte in tema di interpretazione dell'art. 23 della

Costituzione; se le norme che regolano l'attività discrezionale

dell'Ente impositore sono sufficienti a delimitare quell'attività, la

prestazione patrimoniale è legittimamente imposta; nel caso contrario,

l'imposizione è illegittima. Nella specie, le norme sull'attività

dell'Ente cellulosa non sarebbero state sufficienti a delimitare la

discrezionalità del medesimo.

L'Avvocatura dello Stato eccepì che nella specie si trattava di

contributi consortili e quindi si era fuori dell'ambito di applicazione

dell'art. 23 della Costituzione. La stessa Avvocatura e la difesa

dell'Ente eccepirono inoltre che l'essersi attribuito esclusivamente a

due Ministri, senza alcun intervento, neanche formale dell'Ente, la

facoltà di variare la misura dei contributi dava già la massima

garanzia contro ogni imposizione arbitraria; che erano le necessità

stesse dell'Ente, valutate dal Ministro dell'industria (alla cui

vigilanza l'Ente è sottoposto), a fornire i criteri per le eventuali

variazioni dei contributi; che lo stesso contenuto dei decreti emanati

stava a dimostrare, infine, con quanta ponderatezza i Ministri

competenti avessero fatto uso della facoltà a loro accordata.

2) Questione di legittimità costituzionale della legge 28 marzo

1956, n. 168, sollevata in riferimento agli artt. 72 della Costituzione

e 40 del regolamento della Camera dei Deputati.

La questione era stata sollevata per il motivo che la legge Agrimi,

invece di essere approvata dall'Assemblea plenaria della Camera dei

Deputati, era stata approvata da due Commissioni riunite (la prima e la

decima), laddove, trattandosi di una legge tributaria, la procedura

decentrata di approvazione, secondo l'art. 40 del regolamento della

stessa Camera, non era applicabile.

La cartiera Paolo Pigna si richiamò alla giurisprudenza di questa

Corte secondo la quale la violazione delle norme strumentali del

processo formativo delle leggi, nelle sue varie specie è suscettibile

di sindacato di legittimità costituzionale (sentenza n. 3 del 1957), e

sostenne che tutte le norme del procedimento formativo delle leggi,

anche se non sono norme costituzionali, sono rilevanti per il giudizio

di costituzionalità formale basato su vizio del procedimento. Se la

Costituzione (art. 72) - rilevò la difesa della Cartiera - concede al

regolamento delle Camere di attuare e integrare i principi da essa

sanciti in materia di approvazione delle leggi, salvo dove essa stessa

vieta determinati procedimenti, non si può negare che la violazione di

una norma così emanata concreti una figura di illegittimità

costituzionale.

L'Ente cellulosa eccepì innanzi tutto che il richiamo dello art.

72 della Costituzione non determina ricezione dei regolamenti interni

delle Camere nell'ordinamento statale, né tanto meno fa acquistare ad

essi il valore di norme costituzionali. Le norme sulla validità delle

deliberazioni si troverebbero tutte e per intero nella Costituzione,

mentre le norme dei regolamenti sarebbero dirette solo a disciplinare

il funzionamento delle singole Assemblee e avrebbero perciò efficacia

meramente interna. La stessa procedura di approvazione dei regolamenti

porterebbe ad escludere che si possa attribuire loro rilevanza

costituzionale.

A queste considerazioni l'Ente cellulosa aggiunse poi che

l'applicazione delle norme regolamentari è affidata al Presidente,

sotto il controllo della Camera, sicché la denunzia di una violazione

del regolamento si risolverebbe in una inammissibile censura del

l'operato del Presidente e della stessa Camera; che, nella specie,

restava sempre da esaminare se la legge in contestazione potesse

considerarsi una legge tributaria, nei sensi di cui tale espressione è

assunta dal regolamento alla Camera; che, infine, si poteva porre il

problema più generale se le modalità di approvazione delle leggi

(attraverso l'Assemblea o da parte delle Commissioni) abbiano oggi

rilevanza esterna, una volta che la formula di promulgazione delle

leggi non fa alcuna menzione di tali modalità.

Le stesse argomentazioni vennero sostanzialmente svolte dal

l'Avvocatura dello Stato nell'interesse del Presidente del Consiglio

dei Ministri.

3) Questione di legittimità costituzionale della legge 28 marzo

1956, n. 168, sollevata in riferimento all'art. 70 della Costituzione.

Veniva denunziata una difformità esistente fra il testo della

legge Agrimi approvato dalla Camera dei Deputati e il testo della

stessa legge approvato dal Senato della Repubblica, difformità che

traeva la sua origine dalle seguenti circostanze:

Nella seduta comune del 22 aprile 1955, la prima e la decima

Commissione della Camera avevano demandato a un comitato ristretto il

compito di appontare alcune modifiche al testo originario del progetto.

Il nuovo testo era stato presentato il 26 maggio 1955 e conteneva un

comma (il settimo) nel quale era stabilito che i contributi per il

periodo dal 16 gennaio 1951 alla data di entrata in vigore della legge

dovessero essere calcolati in ragione del 90% delle misure previste dai

decreti ministeriali 15 gennaio 1951 e 30 dicembre 1952.

Nella seduta del 2 dicembre dello stesso anno, l'on. Agrimi aveva

proposto che fosse eliminato il riferimento ai suddetti decreti

ministeriali e si fossero indicate direttamente le aliquote proposte

dal comitato. Le Commissioni avevano autorizzato allora la Presidenza a

procedere al coordinamento dei due testi "mantenendone ferma la

sostanza", e avevano quindi approvato il disegno di legge a scrutinio

segreto, senza emendamenti. Sennonché, nel testo coordinato, le

disposizioni del settimo comma del testo originario erano state

suddivise in tre commi distinti - il settimo, l'ottavo e il nono -

mentre l'ottavo comma, divenuto decimo, non aveva subito alcuna

variazione. Inoltre, alle parole "Rimane immutata per il predetto

periodo la limitazione all'1% del diritto di rivalsa ecc.", contenuto

nel settimo comma del testo originario, erano state sostituite,

nell'ottavo comma del testo definitivo, le parole "Per il periodo sopra

indicato il diritto di rivalsa verso i compratori può essere

esercitato ecc.".

Le cartiere sostennero che, per effetto di queste modifiche erano

stati cambiati, innanzi tutto, il senso e la portata delle disposizioni

contenute nel suddetto ottavo comma, poi divenuto decimo. Questo comma

stabilisce che l'Ente "provvederà, entro il termine massimo di cinque

anni, a rimborsare ai contribuenti le somme da loro versate in

eccedenza alla misura indicata al comma precedente". Ma nel testo

originario - rilevarono le cartiere - quel comma ottavo, parlando di

somme versate in eccedenza alla misura indicata nel comma precedente,

si riferiva a tutti e due i contributi, sulla carta e sulla cellulosa;

mentre, spezzato il comma precedente in più commi, il richiamo vale

ora solo per il nono comma, dove si parla esclusivamente del contributo

sulla cellulosa. Inoltre il diritto di rivalsa delle cartiere verso i

compratori previsto come un "diritto-dovere" nel settimo comma del

testo originario era divenuto un "diritto libero" nell'ottavo comma del

testo definitivo.

Secondo la difesa della cartiera Pigna, il denunciato vizio di

legittimità costituzionale inficiava tutta la legge, data

l'interdipendenza dei vari commi fra loro.

Di fronte a questi rilievi l'Ente cellulosa negò innanzi tutto che

la Corte costituzionale potesse sindacare gli interna corporis di un

organo come la Camera, superiorem non recognoscens. La dichiarazione

con cui il Presidente della Camera, nel trasmetterlo al Senato,

attestava che il disegno di legge era stato votato dalla I e dalla X

Commissione in seduta comune, non poteva essere posta in discussione.

Subordinatamente, l'Ente cellulosa contestò l'interesse delle cartiere

a sollevare la questione di legittimità costituzionale, negando che la

difformità dei due testi incidesse sulla sostanza delle disposizioni:

la difficoltà di interpretare il richiamo contenuto nel decimo comma

dell'articolo unico della legge sarebbe stata soltanto apparente e si

sarebbe potuta superare con gli ordinari mezzi di interpretazione. Il

vizio di legittimità costituzionale - dedusse infine lo stesso Ente -

avrebbe colpito comunque solo il decimo comma, del tutto autonomo

rispetto agli altri, e non l'intero testo della legge.

L'Avvocatura dello Stato, nell'interesse del Presidente del

Consiglio dei Ministri, sostenne anche essa che l'attestazione del

Presidente della Camera circa l'identità fra il testo inviato al

Senato e quello approvato dalle Commissioni, precludeva ogni indagine

alla Corte costituzionale.

4) Questione di legittimità costituzionale della legge 28 marzo

1956, n. 168, sollevata in riferimento agli artt. 23, 25, 42, 53, 77 e

81 della Costituzione.

Le cartiere sostennero che esiste un principio costituzionale per

cui le leggi tributarie non possono essere retroattive. Questo

principio si dovrebbe desumere dalla stretta affinità esistente fra le

norme tributarie e le norme penali. Si dovrebbe desumere, inoltre,

dalle disposizioni contenute negli artt. 53 e 81 della Costituzione, in

base alle quali i tributi devono essere destinati a far fronte alle

spese pubbliche e, insieme con le spese, devono essere riportati nei

bilanci di previsione annuali dello Stato. Una legge tributaria

retroattiva non potrebbe essere mai giustificata dalla necessità di

far fronte a pubbliche spese, appunto perché ogni spesa e la

corrispondente entrata devono essere approvate anno per anno;

l'imposizione, priva di causa, si tradurrebbe in una espropriazione

senza indennizzo (violazione dell'art. 42 Cost.). Né, d'altra parte,

la retroattività potrebbe essere ammessa al solo scopo di rendere

irripetibili prestazioni tributarie che non erano state imposte con

legge, perché una norma retroattiva, anche se diretta a questo solo

scopo, violerebbe l'art. 32 della Costituzione non meno di quanto

l'avesse violato l'originaria norma incostituzionale. Nella specie,

poi, la legge impugnata, in quanto diretta a sanare una irregolare

delegazione legislativa, sarebbe stata in contrasto anche con gli artt.

76 e 77 della Costituzione.

Le cartiere fecero rilevare, infine, che lo della legge Agrimi era

stata spinta oltre i limiti dell'ordinaria prescrizione tributaria,

senza nemmeno tener conto del fatto che il loro obbligo di conservare

le scritture contabili cessa dopo cinque anni (art. 1 D.M. 3 luglio

1940).

La difesa dell'Ente cellulosa negò che il nostro ordinamento

costituzionale sancisca il principio della irretroattività delle leggi

tributarie. Fece rilevare, d'altra parte, che nella specie non erano

stati colpiti redditi prodotti quando non si supponeva che potessero

venir falcidiati da alcun tributo, ma si erano colpiti redditi che già

erano sottoposti a tributo, sia pure con un procedimento viziato, e che

sarebbe stato oltremodo ingiusto far rimanere l'Ente privo di mezzi,

sacrificando l'interesse pubblico a quello privato, e far gravare le

necessità dell'Ente sui produttori di redditi avvenire, mentre altri

produttori si sarebbero avvantaggiati dalla imperfezione del

procedimento riconosciuto illegittimo. Lo stesso fatto che trattavasi

di legge relativa a tributi già pagati - o quanto meno, già accertati

- escludeva, poi, secondo la difesa dell'Ente, ogni possibilità di

pratici inconvenienti in relazione al fatto che alcune cartiere

potevano aver distrutto le scritture contabili del periodo anteriore

all'ultimo quinquennio.

Contestata la fondatezza della questione, la difesa dell'Ente fece

altresì rilevare, in via del tutto subordinata, che il dedotto vizio

di legittimità costituzionale non poteva colpire, comunque, tutta la

legge, della quale sarebbero rimasti sempre validi i primi quattro

commi.

L'Avvocatura dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri, negò che la legge impugnata avesse carattere tributario e

che esistesse, comunque, un principio costituzionale sulla

irretroattività delle leggi tributarie.

5) Questione di legittimità costituzionale della legge 28 marzo

1956, n. 168, sollevata in riferimento agli artt. 41 e 97 della

Costituzione.

Secondo l'assunto della cartiera Pigna, la legge Agrimi era stata

emanata per consentire all'Ente cellulosa di devolvere alla stampa

periodica, sotto forma di sovvenzioni, il gettito dei contributi

riscossi. Ciò risultava dal titolo della legge ("Provvidenze per la

stampa"), dai lavori parlamentari e dal fatto stesso che, in pratica,

l'Ente aveva già cominciato a svolgere questa attività di erogazione

di fondi alla stampa. Lo scopo dell'imposizione tributaria, nella legge

del 1956, era stato perciò del tutto diverso dagli scopi

istituzionalmente attribuiti all'Ente con la legge 13 giugno 1935, n.

1453. Ma l'organizzazione dell'Ente, collegata agli scopi assegnatigli

dalla legge del 1935, era rimasta immutata: nessuna disposizione, nella

legge del 1956, era diretta ad evitare che le sovvenzioni della stampa

restassero affidate alla discrezionalità assoluta degli amministratori

dell'Ente e degli organi del potere esecutivo che hanno la vigilanza

sull'Ente. Di qui la violazione degli artt. 97 e 41 della Costituzione.

Dell'art. 97, che riferendosi anche agli enti pubblici, stabilisce una

regola di alto valore sociale, affinché risultino sempre chiari,

attraverso la parola della legge, sia la natura dell'attività degli

enti a cui lo Stato affida parte dell'amministrazione, sia le regole

fondamentali e necessarie per il buon andamento e l'imparzialità

dell'amministrazione stessa. Dell'art. 41, il quale dispone che, quando

si incide nell'attività economica privata per condizionarla ai fini

sociali, è la legge che deve determinate i programmi e disporre i

controlli opportuni.

L'Avvocatura dello Stato, per il Presidente del Consiglio dei

Ministri, eccepì l'inammissibilità della questione, sostenendo che,

in realtà, non era stato denunciato un vizio di legittimità

costituzionale, ma un preteso eccesso di potere legislativo,

insindacabile dalla Corte costituzionale.

Nel merito, poi, tanto la difesa dell'Ente cellulosa quanto

l'Avvocatura dello Stato eccepirono l'infondatezza della questione per

i seguenti motivi:

- L'art. 97 della Costituzione contiene una norma direttiva e non

precettiva, riguarda gli uffici statali e non riguarda gli enti

autonomi, che ancora oggi sono organizzati sulla base di norme

statutarie.

- Rientra comunque nella discrezionalità del Parlamento valutare

se l'assegnazione di uno scopo nuovo a un determinato ente richieda una

diversa organizzazione dell'ente medesimo.

- Nella specie, peraltro, non vi era stata attribuzione di scopo

nuovo, perché l'Ente cellulosa provvedeva da oltre un ventennio alla

erogazione di fondi alla stampa quotidiana e tale erogazione si era

sempre effettuata con la più assoluta obiettività ed imparzialità,

sotto il controllo dei competenti organi dello Stato.

- Quanto all'art. 41 della Costituzione, il richiamo era fuori

luogo, perché le norme di tale articolo regolano materia del tutto

estranea a quella in esame.

6. - Questa Corte, con ordinanza 27 giugno 1958, depositata in

cancelleria il 2 luglio successivo, riunì le tre cause. E poiché a

sostegno delle questioni sulla legittimità formale della legge 28

marzo 1956, n. 168, erano stati prodotti dalle cartiere i resoconti

stenografici delle sedute delle Commissioni riunite interni ed

industria della Camera dei Deputati, che avevano esaminato, in sede

legislativa, la proposta di legge di iniziativa dei deputati Agrimi ed

altri, e l'Avvocatura dello Stato e la difesa dell'Ente cellulosa

avevano contestato che tali resoconti avessero valore ufficiale,

ritenne opportuno acquisire al riguardo idonei elementi di fatto.

Perciò, dichiarando sospesa ed impregiudicata ogni questione, dispose,

con detta ordinanza, che il Giudice relatore Tomaso Perassi assumesse

le opportune informazioni presso la Camera dei Deputati.

In esecuzione di questa ordinanza, il Giudice relatore, recatosi il

giorno 3 luglio 1958 alla Camera dei Deputati, conferì con il

Presidente della Camera on. Giovanni Leone, al quale, presente anche il

Segretario generale dott. Coraldo Piermani, diede comunicazione di

quanto disposto dalla Corte circa le informazioni da assumere. Ai fini

di tali informazioni chiese in primo luogo al Presidente della Camera

di voler autorizzare il rilascio di copia conforme dei processi verbali

delle sedute 4 agosto 1954, 23 marzo 1955, 22 aprile 1955 e 2 dicembre

1955 delle Commissioni riunite interni e industria, che avevano

esaminato in sede legislativa la proposta di legge d'iniziativa dei

deputati Agrimi ed altri: "Provvidenze per la stampa" (doc. n. 743).

Il Presidente della Camera, per il tramite del Segretario generale

dott. Piermani, fece poi conoscere di non ritenere possibile rilasciare

copia dei processi verbali delle sedute delle Commissioni o della

Camera trattandosi di atti interni, precisando pure che i resoconti

stenografici delle sedute della Camera e delle Commissioni avevano

carattere informativo ma non ufficiale: il solo atto ufficiale relativo

al procedimento di formazione di una legge avanti alla Camera era il

messaggio col quale il Presidente trasmette al Presidente dell'altra

Camera od al Capo dello Stato il testo del disegno di legge approvato

dalla Camera.

Con riferimento alla questione circa la difformità fra il testo

della proposta di legge Agrimi approvato dalle Commissioni della Camera

e quello approvato dal Senato, il Giudice relatore assunse poi

informazioni presso la Presidenza della Camera sul seguente punto: se,

nel caso che la Camera o una Commissione in sede legislativa, come

avvenne nella seduta del 2 dicembre 1955 delle Commissioni riunite

interni e industria per la proposta di legge Agrimi, prima di aver

proceduto alla votazione finale a scrutinio segreto su di un disegno di

legge, abbia autorizzato la Presidenza a procedere al coordinamento, il

testo coordinato della Presidenza è sottoposto di nuovo alla Camera od

alla Commissione e si procede su di esso ad una nuova votazione finale.

A tale riguardo, il Giudice relatore venne informato che secondo la

prassi seguita dalla Camera dei Deputati, quando la Camera od una

Commissione in sede legislativa, prima della votazione finale su un

disegno di legge, ha autorizzato la Presidenza a procedere al

coordinamento, il testo del disegno di legge coordinato dalla

Presidenza non è ripresentato alla Camera od alle Commissioni

competenti per una nuova votazione finale.

Delle indagini compiute, il Giudice relatore riferì alla Corte con

relazione 23 luglio 1958, depositata in cancelleria il giorno 25

successivo.

Successivamente lo stesso Giudice ritenne di prospettare al

Presidente della Corte l'opportunità di chiedere al Presidente della

Camera dei Deputati un chiarimento circa il testo dei resoconti

stenografici delle sedute delle Commissioni riunite interni e

industria, che esaminarono in sede legislativa la proposta di legge

Agrimi: "Provvidenze per la stampa". Con nota 11 ottobre 1958 il

Presidente della Corte trasmise poi al Giudice relatore la lettera in

data 30 settembre 1958, n. 253, con la quale il Presidente della Camera

dei Deputati comunicava che "il testo dei resoconti stenografici delle

sedute del 4 aprile 1954, 23 marzo 1955, 22 aprile 1955 e 2 dicembre

1955 delle Commissioni riunite interni e industria che esaminarono in

sede legislativa la proposta di legge dei deputati Agrimi ed altri -

Provvidenze per la stampa (n. 743) - riproduce fedelmente lo

svolgimento dei lavori delle Commissioni stesse".

Di ciò il Giudice relatore riferì alla Corte con relazione

aggiuntiva in data 27 ottobre 1958, depositata lo stesso giorno in

cancelleria.

7. - Dopo il deposito delle indicate relazioni, di cui venne dato

avviso alle parti, i tre giudizi riuniti sono stati nuovamente fissati

per la pubblica udienza del 21 gennaio 1959.

Nelle nuove memorie, tempestivamente depositate, e nella

discussione orale svoltasi all'udienza del 21 gennaio 1959, le parti

hanno ulteriormente illustrato le precedenti deduzioni, anche con

riguardo ai risultati delle indagini compiute in esecuzione della

citata ordinanza di questa Corte del 27 giugno 1958. Considerato in diritto :

1. - I tre giudizi promossi dalle ordinanze della Corte di

Cassazione, Sezioni unite civili, e del Tribunale di Bergamo, indicate

in epigrafe, essendo stati congiuntamente discussi e già riuniti con

l'ordinanza della Corte del 27 giugno 1958, devono essere decisi con

unica sentenza.

2. - Fra le questioni sulla legittimità costituzionale della legge

28 marzo 1956, n. 168, che sono state sottoposte alla Corte, la prima

da prendere in esame è, in ordine logico, quella proposta

dall'ordinanza del Tribunale di Bergamo che, in riferimento agli artt.

64, 72 e 73 della Costituzione, prospetta l'illegiitimità

costituzionale di detta legge per essere stata approvata dalle

Commissioni della Camera dei Deputati in sede legislativa, mentre il

regolamento della Camera (art. 40) esclude che il procedimento di

approvazione per mezzo delle Commissioni sia applicabile ai progetti in

materia tributaria.

La censura di illegittimità costituzionale dell'intera legge 28

marzo 1956, n. 168, così proposta dall'ordinanza del Tribunale di

Bergamo, involge la questione della competenza della Corte

costituzionale a controllare la legittimità costituzionale di una

legge per quanto concerne il procedimento della sua formazione.

Nella competenza di giudicare sulle controversie relative alla

legittimità costituzionale delle leggi, attribuita alla Corte dallo

art. 134 della Costituzione, rientra senza dubbio ed anzi in primo

luogo quella di controllare l'osservanza delle norme della Costituzione

sul procedimento di formazione delle leggi: in tal senso si è già

affermato l'orientamento della Corte (sentenze n. 3 e 57 del 1957).

L'art. 72 della Costituzione, dopo aver descritto nel primo comma

il procedimento normale di approvazione di un disegno di legge,

dispone, nel terzo comma, che il regolamento "può altresì stabilire

in quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge

sono deferiti a commissioni anche permanenti, composte in modo da

rispecchiare la proporzione dei gruppi parlamentari", ma aggiunge,

nell'ultimo comma, che "la procedura normale di esame e di approvazione

diretta da parte della Camera è sempre adottata per i disegni di legge

in materia costituzionale ed elettorale e per quelli di delegazione

legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di

approvazione di bilanci e consuntivi".

L'art. 40 del regolamento della Camera dei Deputati, in relazione

all'art. 72 della Costituzione, stabilisce che la procedura di

approvazione di un disegno di legge per mezzo di Commissioni non si

applica ai disegni di legge per i quali tale procedura è esclusa

dall'ultimo comma dell'art. 72 della Costituzione, "nonché ai progetti

in materia tributaria".

Non sembra dubbio, ed anche l'Avvocatura generale dello Stato

esplicitamente lo ammette, che se la procedura c.d. decentrata fosse

applicata per l'approvazione di un disegno di legge rientrante fra

quelli elencati nell'ultimo comma dell'art. 72 della Costituzione, si

avrebbe un vizio del procedimento di formazione della legge che sarebbe

costituzionalmente rilevante perché consistente in una violazione

della norma della Costituzione (art. 72 u.c.) che esclude la procedura

decentrata per tale specie di disegni di legge.

Nel caso concreto si controverte sul punto se l'inosservanza della

norma dell'art. 40 del regolamento della Camera che esclude la

inapplicabilità della procedura decentrata ai "progetti in materia

tributaria", costituisca un vizio di formazione della legge che sia

costituzionalmente rilevante agli effetti del controllo della Corte

costituzionale.

L'esistenza nel regolamento di disposizioni che ammettono la

procedura decentrata per l'approvazione di un disegno di legge è

bensì la condizione dalla quale l'art. 72 della Costituzione fa

dipendere la possibilità dell'approvazione del disegno di legge con

detta procedura in deroga a quella qualificata come "normale" dallo

stesso art. 72, ma ciò non importa che sia fondata la tesi,

prospettata nell'ordinanza del Tribunale di Bergamo, secondo la quale

l'art. 72 della Costituzione, deferendo al regolamento della Camera di

stabilire in quali casi e forme un disegno può essere assegnato a

Commissioni in sede legislativa, abbia posto una norma in bianco con la

conseguenza che le disposizioni inserite a tale riguardo da una Camera

nel suo regolamento assumano il valore di norme costituzionali.

L'art. 72 della Costituzione attribuisce specificamente a ciascuna

Camera la facoltà di prevedere nel suo regolamento l'applicazione

della procedura decentrata per l'approvazione di disegni di legge,

salvo per quelli per i quali l'ultimo comma dell'art. 72 prescrive come

inderogabile la procedura normale. Ora anche la disposizione, con la

quale l'art. 40 del regolamento della Camera dei Deputati limita

l'applicabilità della procedura decentrata escludendola per i

"progetti in materia tributaria", sebbene questi non rientrino fra

quelli per i quali essa è esclusa dall'art. 72 della Costituzione, è

un modo nel quale si esplica la facoltà, attribuita dal terzo comma

dell'art. 72 della Costituzione a ciascuna Camera, di stabilire in

quali casi e forme si può derogare alla procedura normale di esame e

di approvazione di un disegno di legge.

Ciò importa che, fra l'ultimo comma dell'art. 72 della

Costituzione e la disposizione contenuta nell'ultima parte dell'art. 40

del regolamento della Camera, esiste una rilevante differenza per

quanto concerne, da un lato rispetto al primo, la qualificazione di un

disegno di legge agli effetti di valutare se esso rientra fra quelli

per i quali la procedura normale regolata dal primo comma dell'art. 72

della Costituzione debba essere inderogabilmente seguita e, dall'altro,

rispetto alla seconda, la qualificazione di un disegno di legge per

valutare se esso sia "un progetto in materia tributaria" agli effetti

di accertare se, secondo l'art. 40 del regolamento della Camera, non

sia ad esso applicabile la procedura decentrata.

Mentre il giudizio se un disegno di legge rientra fra quelli per i

quali l'ultimo comma dell'art. 72 della Costituzione esige la procedura

normale di approvazione, escludendo quella decentrata, involge una

questione di interpretazione di una norma della Costituzione che è di

competenza della Corte costituzionale agli effetti del controllo della

legittimità del procedimento di formazione di una legge, la

determinazione, invece, del senso e della portata della disposizione

dell'art. 40 del regolamento della Camera, che esclude la procedura

decentrata per l'approvazione di "progetti in materia tributaria"

riguarda una norma, sull'interpretazione della quale, essendo stata

posta dalla Camera nel suo regolamento esercitando la facoltà ad essa

attribuita dall'art. 72 della Costituzione, è da ritenersi decisivo

l'apprezzamento della Camera. L'osservanza di quella disposizione

eccettuativa è rimessa alla Camera stessa avuto anche riguardo alle

disposizioni dell'art. 72, terzo comma, della Costituzione e dell'art.

40 del regolamento della Camera, che prevedono sia la possibilità di

opposizioni al deferimento di un disegno di legge ad una Commissione in

sede legislativa, sia la possibilità, su richiesta a determinate

condizioni, che, fino al momento dell'approvazione definitiva, un

disegno di legge già deferito ad una Commissione in sede legislativa

sia obbligatoriamente rimesso alla Camera.

Ora, quale sia il senso che nell'art. 40 del regolamento della

Camera assume, l'espressione "progetti in materia tributaria" ha dato

luogo a qualche dubbio, come risulta dalla prassi parlamentare.

Sta di fatto, nel caso concreto, che non solo la decisione del

Presidente della Camera di assegnare alle Commissioni interni e

industria, in sede legislativa, la proposta di legge dei deputati

Agrimi ed altri non sollevò opposizione da parte della Camera all'atto

dell'annuncio, ma nella seduta del 4 agosto 1954 delle dette

Commissioni riunite la questione pregiudiziale della competenza di esse

ad esaminare quella proposta di legge in riferimento all'art. 40 del

regolamento, venne sollevata, e tale pregiudiziale, come risulta dal

resoconto stenografico di quella seduta, messa in votazione, non fu

approvata (Atti parlamentari, Leg. II, Commissioni riunite interni e

industria, p. 7).

In queste condizioni, fermi restando i criteri sopra affermati

sulla competenza della Corte a controllare la legittimità

costituzionale del procedimento di formazione delle leggi, la Corte

ritiene che non sia fondata la questione di legittimità costituzionale

della legge 28 marzo 1956, n. 168, proposta con l'ordinanza del

Tribunale di Bergamo in riferimento agli artt. 64, 72 e 73 della

Costituzione.

3. - Le ordinanze della Cassazione e quella del Tribunale di

Bergamo hanno rimesso al giudizio della Corte costituzionale la

questione sulla legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956,

n. 168, in riferimento all'art. 70 della Costituzione, per difformità

dei testi approvati rispettivamente dalle Commissioni della Camera e

dal Senato.

Le fasi del procedimento svoltosi nelle Commissioni riunite della

Camera dei Deputati per l'esame e l'approvazione della proposta di

legge, che è stata poi trasmessa al Senato, si può così riassumere

in base ai resoconti stenografici delle sedute delle Commissioni

riunite I e X del 4 aprile 1954, 23 marzo 1955, 22 aprile 1955 e 2

dicembre 1955, il cui testo, come risulta dagli atti, riproduce

fedelmente lo svolgimento dei lavori delle Commissioni.

La proposta di legge dei deputati Agrimi ed altri concernente

"Provvidenze per la stampa", annunciata alla Camera dei Deputati nella

seduta del 30 marzo 1954, era stata deferita dal Presidente della

Camera per l'esame e l'approvazione alle Commissioni riunite I

(Interni) e X (Industria). Nella seduta comune del 22 aprile 1955 le

due Commissioni, essendo stati presentati vari emendamenti nel corso

della discussione, deliberarono di deferire ad un Comitato ristretto il

compito di concordare un nuovo testo dell'articolo unico di quella

proposta di legge. Il testo concordato dal Comitato ristretto veniva

sottoposto alle Commissioni riunite nella seduta del 2 dicembre 1955. I

commi settimo ed ottavo del testo elaborato dal detto Comitato erano

così formulati:

"I contributi dovuti all'Ente per il periodo che va dal 16 gennaio

1951 al giorno dell'entrata in vigore della presente legge sono

limitati al 90 per cento (novanta per cento) della misura prevista

nell'art. 1 e nell'art. 2, primo e secondo comma, del decreto

ministeriale 15 gennaio 1951, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 24

del 30 gennaio 1951, e nel decreto ministeriale 30 dicembre 1952,

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 16 del 21 gennaio 1953. Rimane

immutata, per il predetto periodo, la limitazione all'1 per cento del

diritto di rivalsa stabilito dall'art. 2, terzo comma, del decreto

ministeriale 15 gennaio 1951.

"L'Ente provvederà, entro il termine massimo di cinque anni

dall'entrata in vigore della presente legge, a rimborsare ai

contribuenti le somme da essi versate in eccedenza alla misura indicata

nel comma precedente. Nei confronti dei contribuenti che non abbiano

versato i contributi o li abbiano versati in misura inferiore, l'Ente

provvederà alla riscossione dei contributi stessi coi mezzi indicati

nell'art. 16 del decreto ministeriale 3 luglio 1940, pubblicato nella

Gazzetta Ufficiale n. 175 del 17 luglio 1940".

L'on. Agrimi nella seduta del 2 dicembre 1955, dopo aver rilevato

l'opportunità che, nel testo dell'articolo unico proposto dal Comitato

ristretto, non si facesse riferimento a decreti ministeriali già

dichiarati dalla magistratura non conformi al disposto costituzionale,

osservò che a tale effetto, e tenendo conto della determinaiione del

Comitato ristretto di limitare al 90 per cento le misure

originariamente disposte per i contributi dovuti all'Ente, sarebbe

stato sufficiente sostituire, al settimo comma del testo sottoposto dal

Comitato ristretto alle Commissioni riunite, il testo dell'articolo

unico della sua proposta di legge, stabilendo, in luogo della misura

del 3 per cento, quella del 2,70%, in luogo del contributo di lire 6 al

chilogrammo il contributo di lire 5,40; in luogo del contributo di lire

3,50, quello di lire 3,15 al chilogrammo (Atti parl. cit., p. 36).

Dal resoconto stenografico della seduta del 2 dicembre 1955 delle

Commissioni riunite risulta che l'osservazione dell'on. Agrimi relativa

alla formulazione del comma settimo del testo proposto dal Comitato

ristretto venne considerata "una questione di carattere formale" e che,

avendo l'on. Alessandrini, relatore per la X Commissione, dichiarato

che "mantenendo la sostanza si potrebbe provvedere in sede di

coordinamento", il Presidente dichiarò che, non essendovi

osservazioni, "così rimane stabilito".

Posto dopo ciò in votazione ed approvato l'articolo unico nel

testo proposto dal Comitato ristretto, il Presidente chiese che "come

d'intesa" la Presidenza fosse "autorizzata al coordinamento del testo",

e, non essendovi osservazioni, "così rimase stabilito".

Immediatamente dopo, il Presidente indisse la votazione a scrutinio

segreto sul testo della proposta di legge che risultò approvato con 59

voti favorevoli e due contrari.

Dopo effettuato il coordinamento da parte della Presidenza delle

Commissioni riunite, il testo coordinato dell'articolo unico della

proposta di legge, venne trasmesso, con messaggio del Presidente della

Camera in data 11 dicembre 1955, alla Presidenza del Senato, come

disegno di legge approvato in riunione comune, in sede legislativa,

dalla I Commissione permanente e dalla X Commissione permanente della

Camera dei Deputati nella seduta del 2 dicembre 1955 (Atti

parlamentari, Senato della Repubblica, Leg. II, doc. n. 1277).

Il disegno di legge venne approvato dal Senato in assemblea

plenaria nella seduta del 21 marzo 1956. La relativa legge fu

promulgata il 28 marzo 1956.

4. - Nel testo della legge 28 marzo 1956, n. 168, i commi 7 e 8 del

testo che era stato votato dalle Commissioni della Camera dei Deputati

nella seduta del 2 dicembre 1955, sono sostituiti dai commi seguenti

(7, 8, 9, 10):

"Il contributo dovuto all'Ente ai sensi dell'art. 1, lett. b, della

legge 13 giugno 1940, n. 868, è stabilito, per il periodo che va dal

16 gennaio 1951 al giorno dell'entrata in vigore della presente legge,

nella misura del 2,70%. "Per il periodo sopra indicato il diritto di

rivalsa verso i compratori può essere esercitato dalle cartiere

nazionali o loro consorzi e dagli importatori solo sino alla

concorrenza dell'uno per cento dell'importo netto delle fatture.

"Il contributo dovuto all'Ente dagli importatori e dai produttori

di cellulosa destinata ad impieghi diversi dalla fabbricazione di fibre

tessili artificiali, previsto dall'art. 1, lett. d, della legge 13

giugno 1940, n. 868, è stabilito nelle seguenti misure:

a) dal 16 gennaio 1951 al 31 dicembre 1952 in lire 5,40 al

chilogrammo;

b) a decorrere dal 1 gennaio 1953 e fino al giorno dell'entrata in

vigore della presente legge, in lire 3,15 al chilogrammo.

"L'Ente provvederà, entro il termine massimo di cinque anni

dall'entrata in vigore della presente legge, a rimborsare ai

contribuenti le somme da essi versate in eccedenza alla misura indicata

nel comma precedente. Nei confronti dei contribuenti che non abbiano

versato i contributi o li abbiano versati in misura inferiore, l'Ente

provvederà alla riscossione dei contributi stessi coi mezzi indicati

nell'art. 16 decreto ministeriale 3 luglio 1940".

Mentre nel testo dell'articolo unico della legge i primi sei commi

sono identici ai corrispondenti commi del testo votato a scrutinio

segreto dalle Commissioni della Camera nella seduta del 2 dicembre

1955, i commi 7, 8, 9 non sono identici a disposizioni contenute nel

testo votato dalle Commissioni. Il testo del comma 10 della legge è

invece letteralmente identico al comma 8 del testo approvato dalle

Commissioni della Camera.

Non è contestato che le Commissioni riunite, dopo aver approvato

il testo elaborato dal Comitato ristretto e autorizzato la Presidenza

delle Commissioni a procedere al coordinamento mantenendo ferma la

sostanza, non hanno proceduto a nuova votazione sul testo coordinato

dalla Presidenza delle Commissioni e che è stato poi trasmesso al

Senato.

Nelle due ordinanze, con le quali la Corte di cassazione ha

sottoposto alla Corte la questione della legittimità della legge 28

marzo 1956 relativa ad una difformità dei testi approvati

rispettivamente dalle Commissioni della Camera e dal Senato, si rileva

che è fortemente da dubitare che l'attestazione del Presidente della

Camera che il testo trasmesso al Senato era stato approvato nella

riunione delle Commissioni permanenti importi una limitazione al potere

d'indagine della Corte costituzionale, giacché negandosi la

possibilità di un controllo del processo formativo della legge si

arriverebbe ad ammettere la possibilità di leggi irregolarmente

formate: il che sembra contrario alla volontà del Costituente.

5. - La prima questione, che si pone alla Corte è perciò quella

di stabilire se l'attestazione contenuta nel messaggio del Presidente

della Camera, come si assume dall'Ente nazionale per la cellulosa e per

la carta e dall'Avvocatura generale dello Stato, precluda il sindacato

della Corte sugli atti anteriori.

La competenza della Corte di controllare l'osservanza delle norme

costituzionali sul procedimento formativo delle leggi implica che

quando la controversia sulla legittimità costituzionale di una legge

sorge per la denunciata difformità fra i testi approvati dalle due

Camere, la Corte ha la potestà di accertare se il testo, che il

Presidente di una Camera nel suo messaggio di trasmissione attesta

essere stato approvato, è effettivamente conforme al testo approvato

dalla stessa Camera.

Il messaggio del Presidente di una Camera, che è una formalità

necessariamente inerente ad un procedimento di formazione della legge

al quale, come in quello vigente, partecipano organi costituzionali

diversi, ha la funzione di comunicare che un disegno di legge è stato

approvato dalla Camera. Esso, come appare dalla sua stessa

denominazione, non ha effetti che si esauriscono nell'interno della

Camera, essendone destinatario un altro organo costituzionale al quale

da notizia di un fatto (l'approvazione di un disegno di legge), che ha

una essenziale rilevanza giuridica per il processo di formazione di una

legge. E, pertanto, non preclude l'esercizio da parte della Corte

costituzionale della sua competenza di controllare se il processo

formativo di una legge si è compiuto in conformità alle norme con le

quali la Costituzione direttamente regola tale procedimento.

La posizione costituzionale di indipendenza delle Camere non

implica, come si sostiene dall'Ente, l'assoluta insindacabilità, da

parte di qualsiasi altro organo dello Stato, del procedimento con cui

gli atti delle Camere vengono deliberati, ed in particolare

l'insindacabilità da parte della Corte costituzionale del procedimento

di formazione di una legge.

Secondo l'art. 70 della Costituzione, il potere legislativo è

esercitato collettivamente dalle Camere. In base a questa norma

costituzionale, la legge risulta dalla concordanza delle volontà delle

due Camere su un identico testo. Ora il testo di un disegno di legge,

che è determinante ai fini di accertare l'identità dei testi votati

dalle due Camere, è quello che da ciascuna Camera è stato fissato

secondo le norme della Costituzione che regolano il procedimento di

approvazione di un disegno di legge e cioè quello sul quale la Camera

ha manifestato la sua volontà con la votazione finale richiesta dal

primo comma dell'art. 72 della Costituzione, che integra l'art. 70

della stessa.

6. - Da parte dell'Avvocatura dello Stato e della difesa del

l'Ente, si è sostenuta la tesi, che il primo comma dell'art. 72 della

Costituzione regola solo il procedimento di approvazione della legge da

parte delle Camere quale procedimento normale di approvazione diretta e

non sia applicabile alla procedura di approvazione delle Commissioni.

Questa tesi non può ritenersi fondata.

L'art. 72, nell'attribuire alla Camera la facoltà di stabilire in

quali casi e forme l'esame e l'approvazione dei disegni di legge sono

deferite alle Commissioni permanenti, non consente a ciascuna Camera di

disciplinare l'approvazione di un disegno di legge, deferito alle

Commissioni, in modo diverso da quello stabilito dal primo comma

dell'art. 72, secondo il quale è richiesta l'approvazione del disegno

di legge articolo per articolo e con votazione finale.

Non vale a sostenere la detta tesi il rilievo che nel terzo comma

dell'art. 72, nel quale si prevede la procedura decentrata, si parla di

"approvazione definitiva" da parte della Commissione competente per

dedurne che questa espressione non corrisponde alla "votazione finale"

prevista dal primo comma dell'art. 72 della Costituzione.

Quell'espressione è usata nel contesto della disposizione di detto

terzo comma dell'art. 72, secondo la quale un disegno di legge deferito

ad una Commissione in sede legislativa, fino all'approvazione

definitiva, è rimesso alla Camera se ne è fatta richiesta, alle

condizioni ivi previste: l'espressione "fino alla approvazione

definitiva" significa che la richiesta di rimessione della Camera può

essere fatta anche dopo che il disegno di legge sia stato discusso ed

approvato articolo per articolo dalle Commissioni, ma prima della

votazione finale, che è quella richiesta per l'approvazione

definitiva.

La tesi secondo la quale la disposizione del primo comma dell'art.

72 non si applica alla procedura di approvazione di un disegno di legge

nelle Commissioni, è, del resto, contraddetta dalla prassi del

funzionamento delle Commissioni in sede legislativa, nella quali si

procede all'approvazione articolo per articolo e poi alla votazione

finale, che nelle Commissioni della Camera dei Deputati, ha luogo a

scrutinio segreto, secondo l'art. 91 del regolamento.

Questa procedura è stata, in fatto, seguita dalle Commissioni per

l'approvazione della proposta di legge Agrimi. In esse la votazione

finale a scrutinio segreto si è avuta sul testo proposto dal Comitato

ristretto con la riserva del coordinamento che le Commissioni, prima

della votazione finale, avevano autorizzato la Presidenza ad eseguire

secondo i criteri esposti dal deputato Agrimi ed accolti dalle

Commissioni stesse.

7. - In occasione delle indagini eseguite presso la Camera dei

Deputati in esecuzione dell'ordinanza della Corte 27 giugno 1958 è

stato fatto conoscere che quando la Camera o una Commissione in sede

legislativa, prima della votazione finale su un disegno di legge, ha

autorizzato la Presidenza a procedere al coordinamento, il testo del

disegno di legge coordinato dalla Presidenza non è ripresentato alla

Camera o alla Commissione competente per una nuova votazione finale.

Questa prassi, in quanto risponde ad esigenze del funzionamento di

organi collegiali, non può ritenersi senz'altro contraria alla

Costituzione. Ma è evidente che il concetto stesso di coordinamento

implica che il testo coordinato, in tanto può non essere sottoposto ad

una nuova votazione finale, in quanto abbia una formulazione che non

alteri la sostanza del testo che aveva formato oggetto della votazione

finale della Camera o della Commissione competente. Tale prassi,

perciò, non preclude l'esercizio, da parte della Corte costituzionale,

del potere di controllare la legittimità costituzionale del

procedimento di formazione della legge nel senso di accertare, caso per

caso, se la formulazione data al testo legislativo coordinato si è

mantenuta nei limiti nei quali il coordinamento è stato autorizzato,

in modo che essa esprima l'effettiva volontà della Camera e sia idoneo

a concorrere con una identica volontà dell'altra Camera a produrre la

legge.

8. - Nel caso concreto, i limiti, entro i quali le Commissioni

riunite, prima della votazione finale sul testo elaborato dal Comitato

ristretto, avevano autorizzato la Presidenza a procedere al

coordinamento, risultano dai resoconti stenografici della seduta del 2

dicembre 1955, che hanno riprodotto fedelmente lo svolgimento dei

lavori delle Commissioni. Il coordinamento è stato autorizzato per

dare al testo una formulazione che rispondesse ai criteri suggeriti dal

deputato Agrimi, mantenendo ferma la sostanza del testo presentato dal

Comitato ristretto e che era stato approvato dalle Commissioni riunite

con la votazione finale a scrutinio segreto nella seduta del 2 dicembre

1955.

9. - Ai fini del controllo della Corte per accertare se il

coordinamento del testo si è mantenuto nei limiti coi quali era stato

autorizzato, è rilevante il raffronto fra il testo, votato dalle

Commissioni con riserva del coordinamento, ed il testo coordinato e poi

promulgato.

Da questo raffronto risulta:

1) che i primi 6 commi del testo coordiniato sono identici ai

corrispondenti commi del testo approvato dalle Commissioni;

2) che nel testo coordinato i commi settimo e nono sono formulati

in modo da attuare il criterio di coordinamento indicato dal deputato

Agrimi ed accolto dalle Commissioni, sostituendosi al riferimento ai

decreti ministeriali, richiamati nella prima parte del comma settimo

del testo approvato dalle Commissioni, l'indicazione diretta della

misura dei contributi dovuti all'Ente, con la limitazione di essi al

90% preveduta nel testo approvato dalle Commissioni riunite;

3) che nel testo coordinato non è riprodotta testualmente, nel

comma settimo, la disposizione relativa al diritto di rivalsa, che era

contenuta nella seconda parte del comma settimo del testo approvato

dalle Commissioni, ma è inserito il comma ottavo così formulato: "Per

il periodo sopra indicato (cioè dal 16 gennaio 1951 al giorno

dell'entrata in vigore della presente legge) il diritto di rivalsa

verso i compratori può essere esercitato dalle cartiere nazionali e

loro consorzi e dagli importatori solo fino alla concorrenza dell'1%

dell'importo netto delle fatture".

A questo riguardo, nelle ordinanze della Cassazione e del Tribunale

di Bergamo si è rilevato che mentre il testo approvato dalla Camera

rendeva obbligatoria la rivalsa, il testo coordinato (comma ottavo) ha

introdotto la formula "il diritto di rivalsa può essere esercitato",

che costituirebbe una variazione sostanziale rispetto alle norme

precedenti. Ora, la disposizione del comma ottavo del testo coordinato

ricalca sostanzialmente quella contenuta nell'ultima parte del comma

settimo del testo approvato dalle Commissioni e che faceva riferimento

alla limitazione all'1% del diritto di rivalsa stabilito nell'art. 2,

terzo comma, del decreto ministeriale 15 gennaio 1951. Infatti l'art.

2, terzo comma, di detto decreto ministeriale dispone che il diritto di

rivalsa, di cui all'art. 4 del decreto ministeriale 3 luglio 1940,

"può essere esercitato fino alla concorrenza dell'1% dell'importo

netto delle fatture". Il fatto che nel testo coordinato si sia

introdotta la formula "il diritto di rivalsa può essere esercitato"

non importa che sia stata sostanzialmente variata la disposizione del

testo approvato dalle Commissioni della Camera nel senso che si sia

resa facoltativa la rivalsa. La frase "il diritto di rivalsa può

essere esercitato" deve intendersi nel concetto del comma, in cui è

inserita, e cioè in connessione col testo del comma "Il diritto di

rivalsa può essere esercitato solo fino alla concorrenza dell'1 %". Il

comma, così formulato, ha solo lo scopo di limitare all'1 per cento

la rivalsa, come già era stabilito nell'art. 2 del decreto

ministeriale 15 gennaio 1951 senza per nulla modificare il carattere

della rivalsa risultante dalla disposizione contenuta nella seconda

parte del comma settimo del testo approvato dalle Commissioni. È da

notare che la formulazione del comma ottavo del testo coordinato

relativo al diritto di rivalsa è identica a quella del secondo comma

dell'articolo unico originario della proposta di legge Agrimi. La

formulazione del comma ottavo del testo coordinato è, pertanto,

sostanzialmente conforme alla disposizione dell'ultima parte del comma

settimo approvato dalle Commissioni della Camera, e, quindi, si è

mantenuta nei limiti entro i quali era stato autorizzato il

coordinamento;

4) che il comma decimo del testo coordinato è letteralmente

identico al comma ottavo del testo votato dalle Commissioni della

Camera.

Nei riguardi di detto comma, si è però rilevato, nelle ordinanze

della Cassazione e del Tribunale di Bergamo, che mentre nel comma

ottavo del testo votato della Camera la disposizione che regola il

rimborso ai contribuenti delle somme da essi versate in eccedenza della

misura indicata "nel comma precedente" si riferiva ai due contributi

indicati nel comma settimo del detto testo, la stessa espressione "in

eccedenza alla misura indicata nel comma precedente", riprodotta

letteralmente nel primo periodo del comma decimo del testo coordinato,

è riferibile al solo contributo sulla cellulosa stabilito nel comma

nono del medesimo testo e per conseguenza tale espressione è venuta ad

assumere una portata sostanzialmente diversa da quella primitiva.

Non è contestabile che nel primo periodo del comma decimo del

testo coordinato la frase "le somme da essi (contribuenti) versate in

eccedenza alla misura indicata nel comma precedente", se letteralmente

ed isolatamente presa, si riferisce solo al contributo sulla cellulosa

essendo questo contributo il solo che è menzionato nel precedente

comma nono dello stesso testo. È da rilevare, peraltro, che nel comma

decimo del testo coordinato, come nell'identico comma ottavo del testo

votato dalle Commissioni, al primo periodo segue un secondo, che è

identico nei due testi. Il secondo periodo, col quale il primo è

connesso, è così formulato: "Nei confronti dei contribuenti che non

abbiano versato i contributi o li abbiano versati in misura inferiore,

l'Ente provvederà alla riscossione dei contributi stessi coi mezzi

indicati nell'art. 16 del decreto ministeriale 3 luglio 1940". La

disposizione del secondo periodo del comma decimo, si riferisce,

pertanto, ai contributi, e cioè ad entrambi i contributi, sulla

fattura e sulla cellulosa. Si avrebbe una manifesta incongruenza fra il

primo ed il secondo periodo dello stesso comma, se mentre il secondo si

riferisce ad entrambi i contributi, il primo, invece, come

letteralmente sembrerebbe, si riferisse solo al contributo sulla

cellulosa, che è il solo preveduto nel comma che precede il comma

decimo.

Si aggiunga che non si hanno elementi per ritenere che, in sede di

coordinamento, si sia deliberatamente voluto modificare la portata

sostanziale della disposizione relativa al rimborso, contenuta nel

comma ottavo votato dalle Commissioni, nel senso che la norma relativa

al rimborso venisse limitata al solo contributo sulla cellulosa. Il

fatto stesso che l'intero comma decimo del testo coordinato sia

letteralmente identico al comma ottavo del testo approvato dalle

Commissioni, ed abbia mantenuto inalterata nella prima parte la frase

"nel comma precedente", lascia ritenere che non si può attribuire a

quella frase un significato diverso da quello che essa aveva nella

prima parte del comma ottavo del testo votato dalle Commissioni e che

si desume dalla seconda parte del comma decimo del testo coordinato, la

quale, come si è detto, è identica alla seconda parte del comma

ottavo del testo votato dalle Commissioni. Vi è pertanto fondato

motivo di ritenere che l'effettivo significato della frase "nel comma

precedente" si ottenga collegando il primo periodo del comma decimo col

secondo periodo dello stesso comma, nel quale si fa riferimento ai

contributi, cioè ai due contributi, e tenendo conto che il significato

di riferimento ai due contributi quella frase aveva certamente nel

testo approvato dalle Commissioni, la cui sostanza in sede di

coordinamento doveva rimanere inalterata.

In conclusione, non essendovi state modificazioni di sostanza, la

Corte ritiene che l'eccezione di illegittimità costituzionale della

legge 28 marzo 1956, n. 168, per assunta difformità dei testi votati

rispettivamente delle Commissioni della Camera e del Senato non sia

fondata.

10. - Le ordinanze della Cassazione e del Tribunale di Bergamo

hanno sottoposto alla decisione della Corte la questione se sia viziata

di illegittimità costituzionale la legge 28 marzo 1956, n. 168, per

violazione degli artt. 23, 25, 41, 53, 76, 77, 89, 97, 100 e 136 della

Costituzione in quanto legge tributaria retroattiva.

L'articolo unico della legge 28 marzo 1956, n. 168, contiene, nei

primi quattro commi, alcune disposizioni che, con effetto dal giorno

dell'entrata in vigore della stessa legge, stabiliscono nella misura

dell'1% il contributo dovuto all'Ente nazionale per la cellulosa e per

la carta previsto dall'art. 1, lett. b, della legge 13 giugno 1940, n.

868; dispongono che il diritto di rivalsa verso i compratori viene

esercitato dalle cartiere nazionali e loro consorzi e dagli importatori

nella misura del 2.50%; stabiliscono nella misura di lire 3,50 al

chilogrammo il contributo dovuto all'Ente dagli importatori e dai

produttori di cellulosa destinata ad impieghi diversi dalla

fabbricazione di fibre tessili artificiali; prevedono che le misure dei

detti contributi potranno essere modificate, purché entro i limiti

massimi stabiliti dalla stessa legge, con decreto del Presidente del

Consiglio dei Ministri, di concerto col Ministro per l'industria e per

il commercio.

Nel quinto comma dell'articolo unico della detta legge si dispone

che restano ferme relativamente al periodo dal 1 marzo 1945 al 31

dicembre 1945 e dal 1 gennaio 1946 al 15 gennaio 1951 le aliquote che

sia per i contributi che per il diritto di rivalsa erano state

stabilite, riducendole, dai decreti ministeriali 12 giugno 1945 e 29

dicembre 1945, e nel comma sesto che per gli stessi periodi

sopraindicati resta ugualmente ferma la misura del contributo previsto

dalla lett. d dell'art. 1 della legge 13 giugno 1940, n. 868.

Rispetto a questi primi sei commi della legge non è stata proposta

alcuna specifica questione di legittimità costituzionale.

Le disposizioni dei commi settimo, ottavo e nono dell'articolo

unico della legge 28 marzo 1956, n. 168, per determinati periodi

anteriori all'entrata in vigore della legge, e cioè retroattivamente,

stabiliscono i contributi dovuti all'Ente ai sensi dell'art. 1, lett. b

e d, della legge 13 giugno 1940, n. 868, in misure che corripondono,

con la riduzione del dieci per cento, a quelle che per tali contributi,

aumentando quelle previste dall'art. 1 della legge 13 giugno 1940, n.

868, erano state stabilite con decreti ministeriali emanati in base

alla facoltà di modificare i contributi dovuti all'Ente, attribuita al

Ministro per le corporazioni dall'ultimo comma dell'art. 1 della legge

13 giugno 1940, n. 868.

Si assume dalle cartiere che le disposizioni retroattive in materia

tributaria siano costituzionalmente illegittime in riferimento a

diversi articoli della Costituzione (23, 25, 41, 42, 53, 76, 77, 89,

97, 100 e 136). La Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi sulla

questione della legittimità costituzionale della retroattività delle

leggi in generale. Essa ha affermato che il principio generale della

irretroattività delle leggi non è mai assurto nell'ordinamento

giuridico italiano al valore di norma costituzionale, né vi è stato

elevato dalla vigente Costituzione se non per la materia penale, senza

con ciò escludere che in singole materie, anche fuori di quelle

penali, l'emanazione di una legge retroattiva possa rivelarsi in

contrasto con qualche specifico principio o precetto costituzionale

(sent. 118 del 1957).

Per quanto concerne le leggi tributarie la Corte ha ritenuto che

non sia ricavabile dall'art. 23 della Costituzione un precetto

costituzionale che precluda la possibilità di leggi retroattive (sent.

81 del 1958). Né una legge tributaria retroattiva può dirsi in

contrasto con l'art. 25 della Costituzione, il quale riguarda soltanto

la materia penale.

A sostegno della eccezione di illegittimità costituzionale delle

disposizioni retroattive contenute nella legge 28 marzo 1956 si è

fatto riferimento a vari altri articoli della Costituzione.

L'art. 41 della Costituzione non contiene norme dalle quali si

possa fondatamente desumere l'illegittimità costituzionale di una

legge tributaria retroattiva.

Lo stesso è a dirsi per quanto concerne l'art. 42 della

Costituzione. Non si vede come una legge tributaria retroattiva

contrasti coi principi costituzionali enunciati nell'art. 42 Cost. ed

in particolare col principio che limita l'espropriazione della

proprietà privata. Una legge tributaria, anche retroattiva, non dà

luogo ad un'espropriazione di proprietà privata, ma solo ad

un'obbligazione pecuniaria verso lo Stato o altro ente pubblico.

Quanto all'art. 53 della Costituzione, che afferma il dovere di

tutti di concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro

capacità contributiva, a prescindere dalla sua portata generale, si

rileva che non è esatto che una legge tributaria quando è retroattiva

violi per se stessa il principio della capacità contributiva.

Non si vede poi quale rilevanza rispetto alla questione della

legittimità costituzionale delle disposizioni retroattive contenute

nella legge 28 marzo 1956, n. 168, abbiano gli artt. 76, 77, 89, 97,

100 e 136 della Costituzione, di cui si denuncia la violazione nel

l'ordinanza della Corte di cassazione ed in quella del Tribunale di

Bergamo.

Si è anche assunto che una legge tributaria, in particolare una

legge che, come quella in esame, abbia lo scopo di sanare una

precedente situazione illegittima, sarebbe incostituzionale. A

prescindere dal rilevare che non è indicata la norma costituzionale

che sotto tale profilo sarebbe violata dalla legge in esame, si osserva

che, pur essendo ammesso che la legge impugnata ha avuto il carattere

di sanatoria, questo motivo della legge non può costituire un vizio di

legittimità costituzionale di essa; esso anzi può spiegare il

carattere retroattivo di talune sue disposizioni, suggerite, nel caso

concreto, in particolare dalla considerazione delle difficoltà di

procedere al rimborso dei contributi che almeno in gran parte erano

stati trasferiti sui compratori.

Non è esatto, poi, che la legge in questione abbia superato i

limiti della prescrizione e della cosa giudicata. La legge si è

limitata a stabilire la misura di contributi in quanto fossero tuttora

dovuti, senza pregiudizio della prescrizione eventualmente verificatasi

secondo le leggi applicabili a tale riguardo e di eventuali decisioni

aventi l'autorità della cosa giudicata.

È pertanto da ritenersi non fondata la questione sulla

legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n. 168, in

quanto contiene norme tributarie retroattive.

11. - L'ordinanza del Tribunale di Bergamo ha rimesso alla

decisione della Corte, non ritenendola manifestamente infondata, la

questione della legittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956,

n. 168, per contrasto con gli artt. 97 e 41 della Costituzione.

Si è rilevato nella detta ordinanza che la legge 28 marzo 1956,

intitolata "Provvidenze per la stampa", comporta la percezione di

contributi in favore dell'Ente nazionale per la cellulosa e per la

carta ai fini del finanziamento di una attività dell'Ente, quella di

erogare fondi a favore della stampa, che non rientra negli scopi

fissati all'Ente dall'art. 2 della legge 13 giugno 1935, n. 1453,

essendo sostanzialmente diversa l'attività di disciplina della

produzione e della vendita della carta, prevista dalla legge del 1935,

dall'attività di finanziamento della stampa secondo criteri

determinati. La legge, come risulta dallo stesso suo titolo

"Provvidenze per la stampa", ha attribuito all'Ente uno scopo nuovo, in

rapporto ad un'attività, che, prima della legge, non era

legittimamente esercitata dall'ente medesimo. Poiché l'organizzazione

dell'Ente, stabilita dalla legge 13 giugno 1935, n. 1453, era tipica

degli scopi assegnati all'Ente da quella legge, la legge del 1956, per

non avere cercato di assicurare all'Ente un'organizzazione specifica

per l'esercizio dell'attività di erogazione di fondi alla stampa allo

scopo di assicurare l'imparzialità ed il buon funzionamento

dell'amministrazione, avrebbe violato l'art. 97 della Costituzione ed

anche l'art. 41, secondo il quale, quando si incide nell'attività

economica privata per condizionarla a fini sociali, ciò che è reso

evidente dallo stesso finanziamento dell'attività, è la legge che

deve determinare i programmi o disporre gli opportuni controlli.

Il titolo dato alla legge 28 marzo 1956, n. 168, "Provvidenze per

la stampa", non è per sé elemento sufficiente per dedurre che la

stessa legge ha portato innovazioni ai fini dell'Ente attribuendogli

uno scopo nuovo rispetto a quelli fissati dall'art. 2 della legge 13

giugno 1935, n. 1453, che ha istituito l'Ente con lo scopo di "curare

la disciplina della produzione e della vendita della carta con

particolare riguardo alla esigenza di determinati consumi". Per quanto

concerne il riferimento all'art. 97 della Costituzione, a prescindere

dalla questione se e in quale misura sia da ritenere applicabile anche

all'organizzazione di enti pubblici diversi dallo Stato, è da rilevare

che l'organizzazione dell'Ente nazionale per per la cellulosa e per la

carta è stata determinata con legge e che l'apprezzamento

sull'idoneità delle relative disposizioni ad assicurare il buon

andamento e l'imparzialità dell'amministrazione, in quanto non

contrastino con specifiche norme costituzionali, rientra nell'esercizio

del potere discrezionale del legislatore, nell'ambito delle norme della

Costituzione.

Né un'illegittimità costituzionale della legge 28 marzo 1956, n.

168, può dedursi dall'art. 41 della Costituzione, in quanto tale legge

non riguarda la disciplina di un'attività economica privata per

indirizzarla e coordinarla a fini sociali, ma esclusivamente la

disciplina del finanziamento di un ente pubblico per l'espletamento dei

fini attribuitigli dalla legge.

La questione di legittimità costituzionale della legge 28 marzo

1956, n. 168, proposta dall'ordinanza del Tribunale di Bergamo, in

riferimento agli artt. 97 e 41 della Costituzione è pertanto da

ritenersi non fondata.

12. - La Corte di cassazione con l'ordinanza n. 70 ha rimesso alla

Corte costituzionale la questione se l'ultimo comma dell'art. 1 della

legge 13 giugno 1940, n. 868, che attribuisce ai Ministri di stabilire

con decreto le modifiche alle misure dei contributi dovuti all'Ente,

previsti con lo stesso articolo, sia in contrasto con gli artt. 23, 70,

76, 81 e 87 della Costituzione.

Nei riguardi di tale questione, la Corte rileva che, avendo

ritenuto che non sono fondate le eccezioni di illegittimità della

legge del 1956 ed in particolare quella relativa alla retroattività

delle disposizioni con le quali la stessa legge ha stabilito la misura

dei contributi dovuti all'Ente con effetto dal 16 gennaio 1951, cioè

dalla stessa decorrenza del decreto ministeriale 15 gennaio 1951 che,

emanato in base all'ultimo comma dell'art. 1 della legge 13 giugno

1940, n. 868, aveva, fra l'altro, elevato a lire 6 per ciascun

chilogrammo il contributo sulla cellulosa, la questione relativa alla

legittimità costituzionale dell'ultimo comma dell'art. 1 della legge

13 giugno 1940, n. 868, è da considerarsi assorbita.