Sentenza n. 89/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 299, comma 3,

del codice di procedura penale, promosso con ordinanza emessa il 30

gennaio 1997 dal giudice per le indagini preliminari della Pretura di

Enna, nel procedimento penale a carico di M. C. ed altri, iscritta al

n. 512 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno

1997;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'11 febbraio 1998 il giudice

relatore Guido Neppi Modona.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento penale a carico di tre imputati

per il reato di furto aggravato ai sensi degli artt. 624 e 625,

numeri 1 e 5, del codice penale, il giudice per le indagini

preliminari della Pretura di Enna con ordinanza del 30 gennaio 1997

(R.O. n. 512 del 1997) ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,

24, secondo comma, e 77 (rectius: 76) della Costituzione, questione

di legittimità costituzionale dell'art. 299, comma 3, del codice di

procedura penale, nella parte in cui limita il potere del giudice di

provvedere di ufficio nel corso delle indagini preliminari alla

revoca o alla sostituzione delle misure cautelari quando "assume

l'interrogatorio della persona in stato di custodia cautelare o

quando è richiesto della proroga del termine per le indagini

preliminari o dell'assunzione dell'incidente probatorio ovvero quando

procede all'udienza preliminare o al giudizio".

Il rimettente - premesso di essere stato investito di una istanza

con la quale uno degli indagati aveva chiesto di essere autorizzato

ad allontanarsi dal luogo in cui era ristretto agli arresti

domiciliari per esigenze lavorative e di avere accertato, sulla base

dell'istanza e della documentazione allegata, che sono venute meno le

esigenze cautelari poste a base della misura - rileva che ai sensi

dell'art. 299, comma 3, cod. proc. pen. non gli è però consentito

disporre la revoca della misura cautelare. La disposizione richiamata

attribuisce infatti al giudice per le indagini preliminari un potere

d'intervento d'ufficio in ipotesi determinate (interrogatorio

dell'indagato, decisione in ordine alla proroga delle indagini,

incidente probatorio), che non ricorrono nel caso di specie in cui la

richiesta attiene ad una diversa modalità di esecuzione della

misura. Di qui il ritenuto contrasto della norma impugnata con gli

artt. 3, 24, secondo comma, e 76 della Costituzione.

Da un lato, infatti, l'art. 299 cod. proc. pen. dispone che le

misure coercitive ed interdittive sono immediatamente revocate quando

risultano mancanti, anche per fatti sopravvenuti, i presupposti

previsti dall'art. 274 cod. proc. pen., dall'altro il terzo comma

dell'art. 299 cod. proc. pen., circoscrivendo il potere di ufficio

del giudice alle sole ipotesi ivi previste, sottrarrebbe

"all'intervento diretto della giurisdizione il potere-dovere di

valutare la permanenza delle condizioni di applicabilità della

misura cautelare e delle esigenze cautelari e quindi il potere di

mantenere lo stato di custodia cautelare, attribuendolo al p.m.", con

la conseguenza che "il controllo di legalità sulla permanenza delle

predette condizioni ed esigenze cautelari viene così ad essere

sostanzialmente subordinato alla richiesta di quest'ultimo in quanto

la particolare natura della fase delle indagini preliminari consente

alla difesa solo un intervento "alla cieca" , non avendo questa

cognizione - o comunque piena cognizione - dello sviluppo delle

indagini e quindi di eventuali fatti sopravvenuti sulla cui base

argomentare il venir meno delle condizioni di applicabilità di cui

all'art. 274 c.p.p.".

L'esigenza di una piena garanzia del contraddittorio in una fase

come quella delle indagini preliminari, che "implica per sua natura

spazi preclusi alla difesa", imporrebbe invece, a parere del

rimettente, che la tutela dell'imputato sia affidata anche al potere

d'ufficio del giudice; né a ciò sarebbe di ostacolo il fatto che la

titolarità del procedimento nella fase delle indagini preliminari è

attribuita al pubblico ministero, poiché è al giudice che spetta

disporre l'applicazione delle misure cautelari nei limiti e alle

condizioni previste dall'art. 2 della legge-delega 16 febbraio 1987,

n. 81, che pone da un lato il divieto di "disporre - e quindi di

mantenere - la custodia in carcere" se, con l'applicazione di altre

misure di coercizione personale, possono essere adeguatamente

soddisfatte le esigenze cautelari e prevede dall'altro l'obbligo di

disporre la revoca delle misure applicate se vengono a cessare le

esigenze cautelari (il richiamo, così genericamente effettuato

nell'ordinanza, deve intendersi riferito alla direttiva n. 59).

Con riferimento all'art. 3 della Costituzione, il giudice a quo

lamenta la disparità di trattamento che viene a determinarsi fra

cittadini indagati in diversi procedimenti per il solo fatto che sia

stato o non sia stato richiesto, per esempio, l'incidente probatorio,

circostanza questa dalla quale deriva solo in caso affermativo la

possibilità per il giudice di provvedere d'ufficio alla revoca delle

misure.

2. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, per chiedere che la questione sia dichiarata non fondata.

Osserva in via preliminare l'Avvocatura che in tema di applicazione

delle misure cautelari vige il principio della "domanda cautelare",

da intendersi riferito secondo la costante giurisprudenza di

legittimità (Cass., Sez. VI, 21 marzo 1992, n. 456; Cass., Sez. VI,

1 settembre 1994, n. 1352) alle ipotesi in cui debba procedersi non

solo all'adozione della misura, ma anche alla modifica delle

modalità esecutive della stessa. Di qui l'eccezionalità dei casi di

iniziativa ufficiosa del giudice per le indagini preliminari in

ordine alla revoca e alla sostituzione di una misura già adottata,

in quanto derogatori rispetto al principio generale.

Del resto, osserva ancora l'Avvocatura, tali deroghe hanno una loro

ragion d'essere nella particolare circostanza che nelle ipotesi

previste "il processo si trova in una fase nella quale il giudice per

le indagini preliminari ha a disposizione gli atti del processo e

può, quindi, valutare a pieno se sussistono ancora le condizioni che

giustificano la misura cautelare".

Secondo la difesa erariale, dunque, la disciplina censurata non

viola né l'art. 24, secondo comma, né l'art. 3 della Costituzione:

in particolare, non è dato rilevare alcuna lesione del principio del

contraddittorio, posto che l'indagato ha comunque la possibilità di

chiedere la modifica della misura, sia pure con espressa istanza;

quanto poi all'asserita disparità di trattamento fra indagati,

l'Avvocatura fa rilevare che all'indagato competono ampie facoltà di

iniziativa e che il pubblico ministero è tenuto, quale organo dotato

di potestà pubblicistiche, al rispetto dell'art. 299, comma 1, cod.

proc. pen. e dunque al controllo della sussistenza dei presupposti

per il mantenimento delle misure cautelari. Generico, infine, a

giudizio dell'Avvocatura, è il denunciato contrasto con l'art. 2

della legge-delega 16 febbraio 1987, n. 81. Considerato in diritto

1. - Investito di una richiesta di modifica della misura cautelare

degli arresti domiciliari, con la quale l'indagato chiedeva di essere

autorizzato ad assentarsi dal domicilio per esigenze di lavoro, il

giudice per le indagini preliminari della Pretura di Enna, avendo

accertato che dall'istanza e dalla documentazione ad essa allegata

era emersa una situazione che avrebbe imposto la revoca della misura

per essere venute meno le esigenze cautelari, ha sollevato, in

riferimento agli articoli 3, 24 secondo comma, e 76 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 299,

comma 3, del codice di procedura penale, nella parte in cui limita il

potere del giudice di provvedere d'ufficio nel corso delle indagini

preliminari alla revoca o alla sostituzione delle misure cautelari

quando assume l'interrogatorio della persona in stato di custodia

cautelare, o quando è richiesto della proroga del termine per le

indagini preliminari o dell'assunzione di incidente probatorio.

In base alla premessa che la richiesta di modifica delle modalità

di applicazione della misura cautelare non investirebbe il giudice

del potere di revocare o sostituire la misura stessa, il rimettente

ritiene che la limitazione del potere di intervenire d'ufficio alle

sole ipotesi previste dall'art. 299, comma 3, cod. proc. pen. si pone

in contrasto:

con l'art. 3 della Costituzione, perché determinerebbe una

ingiustificata disparità di trattamento tra persone indagate in

diversi procedimenti a seconda che - ad esempio - sia stato o non sia

stato richiesto incidente probatorio, in quanto solo in caso

affermativo il giudice sarebbe abilitato a provvedere d'ufficio alla

revoca della misura;

con l'art. 24 della Costituzione, in quanto nella fase delle

indagini preliminari le minori garanzie di difesa rispetto a quelle

previste per la fase del giudizio dovrebbero essere compensate da

maggiori poteri di intervento d'ufficio del giudice;

con l'art. 76 della Costituzione, in relazione all'art. 2 della

legge-delega 16 febbraio 1987, n. 81, ove nella direttiva n. 59 è

previsto tra l'altro l'obbligo di disporre la revoca delle misure se

vengono a mancare le esigenze cautelari.

2. - La questione è infondata. Alla luce dei principi generali che

ispirano la disciplina della libertà personale, la lettura

logico-sistematica delle regole dettate dall'art. 299 cod. proc. pen.

in tema di revoca, sostituzione e modifica delle misure cautelari

conduce necessariamente ad una interpretazione della norma impugnata

diversa da quella seguita dal rimettente.

3. - L'art. 299, comma 3, cod. proc. pen., nel primo periodo

stabilisce che il giudice provvede con ordinanza sulla richiesta di

revoca o di sostituzione delle misure formulata dal pubblico

ministero o dall'imputato. La norma, subordinando l'investitura del

giudice (si intende, del giudice per le indagini preliminari) alla

proposizione di una domanda, si inscrive nel principio generale per

il quale il giudice per le indagini preliminari esercita le sue

funzioni su impulso di parte (art. 328, comma 1, cod. proc. pen.).

Tale principio, più che una opzione discrezionalmente seguita dal

legislatore, rappresenta una conseguenza necessitata del collegamento

strutturale del giudice per le indagini preliminari con il

procedimento: trattandosi di un giudice "senza processo", a

funzione intermittente, tale organo, nella fase precedente

l'esercizio dell'azione penale, non dispone degli atti di indagine e

non è a conoscenza dello sviluppo del procedimento. La sua

esistenza come organo esercitante la giurisdizione in tanto viene

concretamente in campo in quanto egli sia evocato dalle parti.

Diversamente è a dirsi per la fase successiva all'esercizio

dell'azione penale: investito della richiesta di rinvio a giudizio,

il giudice per le indagini preliminari dispone del processo, e

nell'ambito di questa sua cognizione, in sede di udienza preliminare

può provvedere d'ufficio alla revoca o sostituzione delle misure

cautelari (art. 299, comma 3, secondo periodo, cod. proc. pen.).

Analogamente (e, potrebbe dirsi, a maggior ragione) provvede

d'ufficio, in base alla disposizione da ultimo citata, il giudice del

dibattimento o il giudice investito comunque di una funzione di

giudizio. Non irragionevolmente, poi, il legislatore ha ritenuto di

attribuire anche al giudice per le indagini preliminari poteri

d'ufficio, in connessione con l'esercizio di funzioni particolarmente

significative dallo stesso svolte (naturalmente, sempre su domanda)

nella fase precedente l'esercizio dell'azione penale (art. 299, comma

3, cod. proc. pen.: decisione sulla richiesta di proroga del termine

per le indagini; incidente probatorio).

4. - Una volta che il giudice, su domanda o d'ufficio, debba

decidere in materia cautelare (in particolare, in tema di revoca o di

sostituzione di una misura cautelare personale), l'ambito dei suoi

poteri-doveri e il contenuto delle sue decisioni, complessivamente

ispirati dal principio del favor libertatis, trovano la loro

definizione normativa nei commi 1 e 2 dell'art. 299 cod. proc. pen.

Il comma 1 contempla il dovere di procedere alla revoca immediata

delle misure "quando risultano mancanti, anche per fatti

sopravvenuti, le condizioni di applicabilità" o "le esigenze

cautelari", dettando una disciplina speculare a quella che subordina

l'applicazione delle misure all'esistenza dei presupposti indicati

dagli articoli 273 e 274 cod. proc. pen. A loro volta i principi di

proporzionalità e di adeguatezza (art. 275 cod. proc. pen.), che

sorreggono i criteri di scelta delle misure, trovano riscontro nel

comma 2, che impone al giudice, "quando le esigenze cautelari

risultano attenuate ovvero la misura applicata non appare più

proporzionata all'entità del fatto o alla sanzione che si ritiene

possa essere irrogata", di sostituire la misura con altra meno grave,

ovvero di disporne l'applicazione con modalità meno gravose.

Il legislatore ha dunque concepito una disciplina idonea a

garantire che nel corso del procedimento si realizzi sempre la

necessaria corrispondenza tra la misura applicata e le esigenze

cautelari, al fine di evitare sia ingiustificate restrizioni della

libertà personale, sia l'applicazione di una misura inutile, in

quanto non più adeguata alla tutela delle esigenze cautelari.

Essendo vincolato al rispetto di tali disposizioni, costituenti

puntuale applicazione del fondamentale principio del favor

libertatis, il giudice non è in alcun modo legato allo specifico

petitum contenuto nella richiesta: un limite in tal senso non

potrebbe essere desunto dal comma 3, che si limita a stabilire che il

giudice "provvede" sulle richieste di revoca o sostituzione delle

misure.

Se così non fosse, non si comprenderebbe la ragione dei poteri

d'ufficio del giudice. Se egli può revocare le misure personali in

via di occasione, nel momento cioè in cui è chiamato a esercitare

poteri estranei alla materia cautelare, a maggior ragione si deve

ritenere che sia abilitato ad intervenire in bonam partem senza

limiti derivanti dallo specifico petitum quando sia investito in via

diretta della competenza funzionale in materia cautelare da una

richiesta di parte.

5. - La disciplina circa la investitura del giudice e circa

l'ambito dei suoi poteri è invece diversa per ciò che attiene agli

interventi in pejus non essendo per essi previsto un potere di

iniziativa d'ufficio: in base al comma 4 dell'art. 299 cod. proc.

pen., ove le esigenze cautelari risultino aggravate, la sostituzione

della misura applicata con altra più grave, ovvero la sua

applicazione con modalità più gravose, può essere disposta dal

giudice solo a seguito di richiesta del pubblico ministero.

Le differenti modalità procedurali rispettivamente previste per

gli interventi in melius o in peius riflettono la scansione generale

dei rapporti tra pubblico ministero e giudice in tema di misure

cautelari: mentre l'applicazione di una misura cautelare (art. 291,

comma 1, cod. proc. pen.), così come il suo aggravamento (art. 299,

comma 4, cod. proc. pen.), sono necessariamente condizionati dalla

previa richiesta del pubblico ministero, la revoca e la sostituzione

in melius pur necessitando di regola della richiesta di parte, non

sono parse incompatibili, in quanto provvedimenti sorretti dal

principio del favor libertatis, con un potere di iniziativa d'ufficio

del giudice (art. 299, comma 3, cod. proc. pen.), sentito comunque il

pubblico ministero (art. 299, comma 3-bis cod. proc. pen.).

Al riguardo, è opportuno rilevare che la compatibilità tra poteri

di intervento d'ufficio del giudice in bonam partem in materia di

misure cautelari ed il principio generale della netta ripartizione

dei ruoli tra pubblico ministero "richiedente" e giudice "decidente"

ha trovato conferma in una significativa modifica dell'art. 291 cod.

proc. pen. Il decreto legislativo 14 gennaio 1991, n. 12

(Disposizioni integrative e correttive della disciplina processuale

penale e delle norme ad essa collegate), aveva introdotto in tale

norma il comma 1-bis ove si stabiliva che nel corso delle indagini

preliminari "il giudice può disporre misure meno gravi solo se il

pubblico ministero non ha espressamente richiesto di provvedere

esclusivamente in ordine alle misure indicate". Tale disciplina,

limitativa del potere del giudice di intervenire in melius in favore

dell'indagato, pur non essendo stata ritenuta incostituzionale dalla

sentenza n. 4 del 1992 di questa Corte, è stata abrogata dall'art. 8

della legge 8 agosto 1995, n. 332 (Modifiche al codice di procedura

penale in tema di semplificazione dei procedimenti, di norme

cautelari e di diritto di difesa), che ha così ampliato i poteri

decisori in bonam partem del giudice in materia de libertate.

6. - Così delineato il sistema disciplinato dall'art. 299 cod.

proc. pen. in tema di revoca e sostituzione delle misure cautelari,

la specifica situazione denunciata dal giudice rimettente, che

lamenta di non essere abilitato a disporre la revoca della misura

quando la richiesta dell'imputato abbia per oggetto la mera modifica

in melius delle modalità di applicazione, può essere agevolmente

inquadrata nell'ambito dei principi generali che sorreggono la

materia in esame.

Se il potere di intervento d'ufficio è riconosciuto nelle

situazioni, tassativamente previste dall'art. 299, comma 3, cod.

proc. pen. (v. ordinanze nn. 340 del 1995 e 435 del 1993), in cui il

giudice per le indagini preliminari risulti investito del

procedimento per l'esercizio di poteri attinenti alla sua competenza

funzionale, ma estranei alla materia de libertate (e cioè: proroga

del termine per le indagini preliminari e assunzione dell'incidente

probatorio), a maggior ragione si deve ritenere che il giudice sia

abilitato ad intervenire in bonam partem senza limiti derivanti dallo

specifico petitum quando sia comunque investito della competenza

funzionale in materia cautelare da una richiesta dell'imputato.

In definitiva il giudice, investito del procedimento dalla

richiesta dell'imputato di applicazione con modalità meno gravose

della misura cautelare, può adottare un provvedimento di revoca

della misura ove ritenga cessate le esigenze cautelari.

Tale interpretazione non estende le ipotesi, tassativamente

previste dalla legge, in cui il giudice è abilitato a provvedere

d'ufficio de libertate ma si limita a riconoscere un potere di

intervento pro libertate quando il giudice è già investito di una

domanda cautelare.