Sentenza n. 86/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 23, primo

comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema

penale), promosso con ordinanza emessa il 12 febbraio 1997 dalla

Corte di cassazione sul ricorso proposto da Bosso Annibale ed altra

contro il comune di Buriasco iscritta al n. 438 del registro

ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1997;

Udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1997 il giudice

relatore Fernando Santosuosso.

Ritenuto in fatto

1. - In data 26 ottobre 1994 il sindaco del comune di Buriasco (TO)

emetteva ordinanza-ingiunzione con cui - ai sensi dell'art. 16 della

legge della regione Piemonte 3 aprile 1989, n. 20 (Norme in materia

di tutela dei beni culturali, ambientali e paesistici) - irrogava ai

coniugi Annibale Bosso e Luigia Romagnollo la sanzione amministrativa

pecuniaria di lire dieci milioni ed ordinava la rimessione in

pristino di un bosco insistente su un terreno di loro proprietà,

sulla base dell'assunto che gli ingiunti avessero, senza

autorizzazione, determinato una modificazione dello stato dei luoghi

provocando, con l'uso di prodotti diserbanti, il disseccamento dello

stesso bosco.

In calce al provvedimento, che veniva notificato il 26 ottobre, era

apposta l'esplicita avvertenza "che contro la presente

ordinanza-ingiunzione è ammessa opposizione avanti il pretore

competente per territorio, entro il termine di 60 giorni dalla

notifica della presente ordinanza".

I coniugi Bosso proponevano opposizione in data 21 dicembre 1994,

ma il pretore di Pinerolo la dichiarava inammissibile, ai sensi

dell'art. 23, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689

(Modifiche al sistema penale), in quanto presentata oltre il termine

di trenta giorni fissato, a pena di decadenza, dall'art. 22 della

medesima legge. Osservava il pretore "che nessun valore ha, a tal

fine, l'indicazione erronea dell'Autorità amministrativa ... alla

quale la legge non conferisce alcun potere di modificare il termine

fissato dalla legge 689/1981".

Contro l'ordinanza pretorile i coniugi Bosso presentavano ricorso

avanti la Corte di cassazione, invocando l'applicazione anche nel

giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione dell'istituto

dell'errore scusabile, previsto per il procedimento davanti al

giudice amministrativo dall'art. 36 del regio decreto 26 giugno 1924,

n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul Consiglio di

Stato) e dall'art. 34 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034

(Istituzione dei tribunali amministrativi regionali).

2. - La Corte di cassazione ha ritenuto che il pretore abbia fatto

corretta applicazione degli artt. 22, primo comma, e 23, primo comma,

della legge n. 689 del 1981 e che non sia invocabile l'istituto della

rimessione in termini per errore scusabile, in quanto estraneo al

giudizio di opposizione, "posto che quello della citata legge n.

689/1981 per l'irrogazione delle sanzioni amministrative costituisce

un sistema organico e compiuto, integrato da rinvii alle norme del

processo civile".

Tuttavia, ritenuto che - in base non alla citata legge n. 689 del

1981, bensì alla legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia

di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti)

- vi sia ormai il dovere di indicare in tutti i provvedimenti

amministrativi il termine e l'autorità alla quale è possibile

ricorrere, ha sollevato d'ufficio questione di legittimità

costituzionale dell'art. 23, primo comma, della legge n. 689, nella

parte in cui non prevede il potere del pretore di escludere la

tardività dell'opposizione, quando il ritardo sia stato determinato

dall'indicazione - ad opera dell'ordinanza stessa - di un termine

più lungo di quello previsto, a pena di decadenza, dall'art. 22

della stessa legge.

Secondo la Suprema Corte appaiono violati gli artt. 2, 3 e 24 della

Costituzione, dal momento che - accertata l'obbligatorietà delle

indicazioni sopra ricordate (che assumono particolare rilevanza alla

luce della facoltà, concessa dalla legge, di presentazione del

ricorso senza l'assistenza di un legale) - "risulta non solo

irrazionale, ma anche altamente lesivo del diritto di difesa il

permanere del dovere del pretore ... di rilevare la decadenza ... e

di rendere così definitivo l'illegittimo atto amministrativo

opposto, senza poter valutare se l'ingiunto sia incorso in errore

incolpevole per effetto diretto di tale illegittimità, ossia per

l'erroneo convincimento in lui ingenerato dalla indicazione di un

termine per l'opposizione maggiore di quello prescritto".

Ciò comporta - secondo la Cassazione - anche una ingiustificata

diversità di trattamento rispetto alla tutela degli interessi

legittimi avanti il giudice amministrativo, per la quale è

applicabile l'istituto dell'errore scusabile.

3. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale non si sono

costituite le parti private, né è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto

1. - La Corte di cassazione dubita della legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3 e 24 della

Costituzione, dell'art. 23, primo comma, della legge 24 novembre

1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella parte in cui non

prevede il potere del pretore di escludere la tardività

dell'opposizione proposta avverso una ordinanza-ingiunzione, quando

il ritardo sia stato determinato dall'indicazione - ad opera

dell'ordinanza stessa - di un termine più lungo di quello previsto,

a pena di decadenza, dall'art. 22 della medesima legge.

2. - La questione non è fondata.

Questa Corte costituzionale ha già avuto modo di affermare (nella

sentenza n. 311 del 1994) che l'art. 3, comma 4, della legge 7 agosto

1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e

di diritto di accesso ai documenti), disponendo che "in ogni atto

notificato al destinatario devono essere indicati il termine e

l'autorità cui è possibile ricorrere", contiene un principio di

carattere generale, che si applica anche ai procedimenti

amministrativi disciplinati da disposizioni anteriori. Tale principio

deve, quindi, ritenersi applicabile anche al procedimento di

irrogazione delle sanzioni amministrative, regolato dalla legge n.

689 del 1981, come è stato riconosciuto anche dalla Corte di

cassazione (si veda, da ultimo, Cass., n. 9080 del 1997).

Per conseguenza, è stato esattamente ritenuto nella medesima

sentenza della Corte di legittimità che la mancata indicazione

nell'ordinanza-ingiunzione del termine e dell'autorità cui è

possibile ricorrere impedisce il verificarsi di preclusioni a

proporre opposizione a seguito del mancato rispetto, da parte

dell'interessato, del termine di cui all'art. 22 della predetta

legge n. 689 del 1981. Tale conclusione è senz'altro da

condividersi: diversamente, si vanificherebbe, in sostanza, oltre

alla portata precettiva dell'art. 3, comma 4, della legge n. 241 del

1990, l'esigenza di effettiva tutela del cittadino nei confronti

degli atti della pubblica amministrazione.

3. - La salvaguardia di tale fondamentale esigenza ha condotto, in

precedenza, la Corte costituzionale ad intervenire sulla disciplina

del giudizio di opposizione ad ordinanza-ingiunzione, per impedire il

formarsi di simili preclusioni a proseguire il giudizio (sancite

dalla medesima legge n. 689 del 1981), quando l'illegittimità del

provvedimento amministrativo risulti ex actis ovvero qualora

l'Amministrazione irrogante abbia omesso il deposito dei documenti su

cui ha fondato la sua decisione (sentenze n. 534 del 1990 e n. 507

del 1995).

Analogo intervento non è, invece, necessario nel presente caso,

dovendosi evidentemente affermare che non possono verificarsi

preclusioni a proporre opposizione non solo quando manchi

nell'ordinanza-ingiunzione l'indicazione del termine entro cui è

possibile farlo, ma, a maggior ragione, nel caso in cui sia indicato

erroneamente un termine più lungo di quello fissato dalla legge.