Sentenza n. 82/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge

6 dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tribunali amministrativi

regionali) promosso con ordinanza emessa l'11 novembre 1994 dal

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso

proposto dall'Istituto Bancario San Paolo di Torino s.p.a. contro il

Comune di Santo Stefano Ticino ed altro, iscritta al n. 244 del

registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 7 febbraio 1996 il giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha

sollevato - in riferimento agli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione

- questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge 6

dicembre 1971, n. 1034 (Istituzione dei Tribunali amministrativi

regionali), "nella parte in cui, per effetto del rinvio alle norme di

procedura dinanzi alle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato

(artt. 35 del regio decreto 26 giugno 1924, n. 1054 e 6 del regio

decreto 17 agosto 1907, n. 642), non consente alla parte di stare in

giudizio con l'assistenza di un difensore munito di procura generale

alle liti".

La questione si radica nel corso di un giudizio, promosso

dall'Istituto Bancario S. Paolo di Torino s.p.a. contro il comune di

Santo Stefano Ticino nonché contro la Banca Popolare di Milano,

avente per oggetto l'annullamento della deliberazione del Consiglio

comunale con cui è stata affidata alla Banca popolare di Milano la

gestione del servizio di Tesoreria e Cassa per il periodo 1994-1998.

Nella fase decisoria della causa il giudice a quo rileva che il

ricorso introduttivo del giudizio risulta sottoscritto dal solo

difensore, munito di procura generale alle liti. Senonché l'art. 35

del r.d. 26 giugno 1924, n. 1054 nonché l'art. 6 del r.d. 17 agosto

1907, n. 642, applicabili - per effetto del rinvio contenuto

nell'art. 19, primo comma, della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 -

anche al giudizio davanti al Tribunale amministrativo regionale,

dispongono che il ricorso, sia giurisdizionale sia amministrativo,

deve essere sottoscritto dalla parte ricorrente e firmato da un

avvocato; in alternativa il ricorso può essere sottoscritto dal solo

avvocato purché munito di mandato speciale.

Il giudice a quo è ben consapevole del fatto che, in assenza di

sottoscrizione del ricorso da parte dell'interessato, la

giurisprudenza ha costantemente affermato la insufficienza della

procura generale ad lites, sia per i giudizi proposti al Consiglio di

Stato quale giudice unico, prima dell'avvento dei Tribunali

amministrativi regionali, sia per i giudizi promossi dinanzi al

Tribunale amministrativo regionale dopo la loro istituzione, ed ha

conseguentemente ritenuto la inammissibilità del ricorso e della

costituzione in giudizio, per difetto di valida rappresentanza

processuale, rilevabile in ogni stato e grado del giudizio. Il

remittente, tuttavia, dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 19 citato nella parte in cui - attraverso un "rinvio

globale ed indiscriminato" alle norme che regolano il procedimento

davanti al Consiglio di Stato (e quindi agli artt. 35 del regio

decreto n. 1054 del 1924 e 6 e 17 del regio decreto n. 642 del 1907)

- impone la necessità della procura speciale anche per il processo

amministrativo di primo grado.

In particolare - premessa la rilevanza della questione, ai fini

della definizione del giudizio, attesoché l'applicazione della norma

"sospettata" precluderebbe l'esame del merito e quindi della

fondatezza della pretesa sostanziale azionata - il Tribunale

amministrativo regionale remittente ritiene che l'art. 19 succitato

contrasti con gli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.

Al riguardo si rileva che l'introduzione del doppio grado di

giudizio, nell'ambito della giurisdizione amministrativa, ha

agevolato l'accesso alla giustizia amministrativa, accentuando il

controllo giurisdizionale sull'attività della pubblica

amministrazione e correlativamente moltiplicando "le occasioni di

contenzioso, cui si connettono ovvie esigenze di tutela giudiziale,

costituzionalmente garantite" (artt. 24 e 113 della Costituzione).

Ciò posto, il giudice a quo ritiene che i Tribunali

amministrativi regionali siano assimilabili ai giudici che

nell'ambito del processo civile svolgono funzioni di merito e dinanzi

ai quali - prescindendo dalle peculiarità del giudizio pretorile e

di conciliazione (art. 82 del codice di procedura civile) - sarebbe

"generalizzata" la regola che consente di stare in giudizio col

ministero di un difensore munito, indifferentemente, di procura

generale o speciale (art. 83 del codice di procedura civile).

Ad avviso del giudice a quo, la procura generale sarebbe uno

strumento atto a facilitare la difesa della parte affrancandola, per

così dire, dalla necessità di conferire volta per volta apposito

mandato. Il che assumerebbe particolare rilievo nell'ipotesi di enti

giuridici, strutturalmente complessi (ipotesi ricorrente nel giudizio

a quo), i quali, operando sistematicamente e quotidianamente nel

mondo giuridico, avrebbero particolare necessità di assistenza

legale e giudiziale continua, "senza l'intralcio derivante dalla

reiterazione di un mandato ad litem per ogni atto che lo richieda".

Queste esigenze, che si porrebbero come "manifeste" nel processo

civile, sarebbero, altresì, presenti nel processo amministrativo, in

ragione dello sviluppo del contenzioso amministrativo, come più

sopra evidenziato.

Il mandato speciale, invece, ovvero la necessità del mandato

speciale - rispondendo alla esigenza di richiamare l'attenzione

dell'agente sull'atto che compie e quindi attestando la volontà del

ricorrente di provocare l'esercizio della tutela giurisdizionale, in

relazione ad una specifica e determinata controversia - connoterebbe,

nell'ordinamento positivo, le controversie instaurate dinanzi alle

giurisdizioni superiori.

Ma, secondo il giudice a quo, sarebbe illogico applicare al

Tribunale amministrativo regionale le regole proprie delle

giurisdizioni superiori, quale quella che richiede il mandato

speciale e che sarebbe, peraltro, costantemente collegata alla

necessità di avvalersi di avvocato iscritto nell'albo speciale delle

giurisdizioni superiori. Regola, quest'ultima, non valevole per il

Tribunale amministrativo regionale dove la parte può stare in

giudizio anche con il ministero di un procuratore legale (art. 19,

secondo comma, della legge n. 1034 del 1971). Tutto ciò, secondo il

remittente violerebbe l'art. 3 della Costituzione sotto un duplice

profilo: innanzi tutto perché sarebbe irrazionale "accomunare" e

quindi disciplinare allo stesso modo situazioni obiettivamente

diverse. In secondo luogo si verificherebbe una disparità di

trattamento degli utenti, nelle condizioni di accesso alla

giurisdizione, a seconda che venga adito il giudice civile ovvero

quello amministrativo, con conseguente violazione del principio di

uguaglianza.

Secondo il giudice a quo detta disparità sarebbe, altresì,

apprezzabile anche con riferimento agli artt. 24 e 113 della

Costituzione. In particolare, la preclusione della procura generale

nei giudizi amministrativi concreterebbe un ostacolo alla difesa

giudiziale degli interessi legittimi la cui "diversità ontologica",

rispetto ai diritti soggettivi, non costituirebbe ragione sufficiente

per rendere più difficoltosa la difesa giudiziale. E ciò avuto,

altresì, riguardo alla pari sindacabilità degli atti della pubblica

amministrazione, dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o

amministrativa, quale che sia la natura della posizione soggettiva

incisa (art. 113 della Costituzione).

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità "almeno

in parte" e comunque per la non fondatezza della questione.

In ordine all'inammissibilità, l'Avvocatura ritiene che l'art. 6

del r.d. 17 agosto 1907, n. 642 cui rinvia l'art. 19 della legge n.

1034 del 1971, non può essere sottoposto al sindacato di questa

Corte perché atto regolamentare.

Sicché il giudizio di costituzionalità dovrebbe riguardare

soltanto l'art. 35, primo comma, del testo unico approvato con r.d.

26 giugno 1924, n. 1054.

Quanto ai parametri invocati, l'Avvocatura ritiene che non

sussiste, nella specie, la identità delle situazioni poste a

raffronto e che quindi non possa evocarsi l'art. 3 della

Costituzione.

Con riguardo agli artt. 24 e 113 della Costituzione, si rileva che

è compito del legislatore disciplinare le modalità di svolgimento

delle attività processuali e che, comunque, il fatto che nei

giudizi, davanti al Tribunale amministrativo regionale, non sia

prevista la procura generale non costituirebbe un ostacolo alla

tutela giudiziale degli interessi legittimi.

L'Avvocatura sottolinea, altresì, che l'art. 35 succitato è stato

interpretato (anche prima dell'istituzione dei Tribunali

amministrativi regionali) nel senso della inidoneità della procura

generale e della conseguente nullità o inammissibilità del ricorso.

Da ultimo, inoltre, si osserva che - attesa la struttura del processo

amministrativo, fondamentalmente connotabile come processo di

impugnazione di atti dell'autorità amministrativa - apparirebbe

razionale e giustificata una maggiore e più specifica

responsabilizzazione della parte ricorrente.

In ogni caso, comunque, la "intrinseca diversità" del processo

civile rispetto a quello amministrativo escluderebbe la

comparabilità e trasponibilità delle rispettive normative

processuali. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte costituzionale -

con l'ordinanza 11 novembre 1994 del Tribunale amministrativo

regionale per la Lombardia - riguarda l'art. 19 della legge 6

dicembre 1971, n. 1034, nella parte in cui - per effetto del rinvio

alle norme che regolano la procedura dinanzi alle sezioni

giurisdizionali del Consiglio di Stato (art. 35 del r.d. 26 giugno

1924, n. 1054 e art. 6 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642) - non

consente alla parte di stare in giudizio con l'assistenza di un

difensore munito di procura generale alle liti. Detta mancata

previsione violerebbe, secondo il giudice a quo, gli artt. 3, 24 e

113 della Costituzione ed in particolare:

a) l'art. 3 della Costituzione, attesa la sostanziale

assimilabilità del giudizio davanti al Tribunale amministrativo

regionale al giudizio civile di merito, per il quale ultimo vige la

regola che consente di stare in giudizio col ministero di un

difensore munito, indifferentemente, di procura generale o speciale,

ex art. 83 del codice di procedura civile;

b) l'art. 3 della Costituzione, sotto il profilo della

irrazionalità della disposizione censurata, attesoché,

nell'ordinamento positivo, la procura speciale connoterebbe le

controversie instaurate dinanzi alle giurisdizioni superiori;

c) l'art. 24 della Costituzione, in quanto la predetta

irrazionale disparità si risolverebbe in un ostacolo alla difesa

giudiziale degli interessi legittimi, vulnerando, altresì, l'art.

113 della Costituzione, ovvero la eguale sindacabilità degli atti

della pubblica amministrazione, dinanzi agli organi di giurisdizione

ordinaria o amministrativa, quale che sia la natura della posizione

soggettiva incisa.

2. - Preliminarmente deve essere disattesa l'eccezione di

inammissibilità dedotta dall'Avvocatura generale dello Stato in

ordine all'art. 6 del r.d. 17 agosto 1907, n. 642 cui rinvia l'art.

19 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, avuto riguardo al fatto che

il predetto art. 6 è comunque norma di dettaglio rispetto all'art.

35 del t.u. 26 giugno 1924, n. 1054 cui fa espresso rinvio la

disposizione censurata dal giudice a quo.

Nel merito la questione, come prospettata nei diversi profili dal

giudice a quo, è priva di fondamento, in quanto si basa su di un

erroneo presupposto, cioè che la rappresentanza processuale, quale

prevista nel sistema di diritto processuale amministrativo (nella

specie per i giudizi avanti ai Tribunali amministrativi regionali),

si concreti in un ostacolo alla difesa giudiziale degli interessi

legittimi e dei diritti soggettivi, ostacolo non sussistente nel

processo civile (in particolare nei gradi di merito).

Innanzitutto, il sistema proprio del processo amministrativo

assicura, per il profilo della rappresentanza processuale, che qui

interessa, una serie di alternative più ampie rispetto al processo

civile, in quanto non vi è una previsione generale di necessità di

conferimento di rappresentanza al difensore (avvocato o procuratore

nel processo amministrativo di primo grado), con obbligo di

rilasciare procura al difensore, essendo la parte libera di firmare

il ricorso (e la firma secondo una giurisprudenza costante può

valere se apposta in qualsiasi parte del ricorso, anche nella sola

procura a margine o in calce al ricorso), purché vi sia

contestualmente la firma dello stesso ricorso da parte di un avvocato

(o procuratore per i giudizi avanti ai Tribunali amministrativi

regionali). In questo ultimo caso il difensore esercita solo funzione

di assistenza, cioè coadiuva e non sostituisce la parte e ciò a

garanzia tecnico-giuridica del ricorso stesso. La procura (e questa

nel giudizio amministrativo deve essere speciale, con una

interpretazione di collegamento molto ampia) è, invece necessaria

qualora la parte non intervenga personalmente con la firma del

ricorso (sottoscrizione del ricorso).

Peraltro, deve essere sottolineato che l'esigenza di procura

speciale non è una previsione esclusiva né delle giurisdizioni

superiori, né del processo amministrativo, a parte alcuni casi

eccezionali del processo civile, riscontrandosi anche in non isolate

ipotesi di impugnazioni, opposizioni e istanze in campo processuale

penale.

In secondo luogo non esiste affatto un principio

(costituzionalmente rilevante) di necessaria uniformità di regole

processuali tra i diversi tipi di processo, rispettivamente davanti

alla giurisdizione civile e alla giurisdizione amministrativa o alle

giurisdizioni speciali sopravvissute, potendo i rispettivi

ordinamenti processuali differenziarsi sulla base di una scelta

razionale del legislatore, derivante dal tipo di configurazione del

processo e dalle situazioni sostanziali dedotte in giudizio (sentenza

n. 191 del 1985), anche in relazione all'epoca della disciplina e

alle tradizioni storiche di ciascun procedimento, avuto riguardo,

nella specie, al fatto che il processo amministrativo è strutturato

come processo prevalentemente di impugnazione.

In altri termini il legislatore può regolare in modo non

rigorosamente uniforme i modi della tutela giurisdizionale a

condizione che non siano vulnerati i principi fondamentali di

garanzia ed effettività della tutela medesima (sentenze n. 251 del

1989; n. 38 del 1988; n. 49 del 1979).

Neppure esiste la necessità (sotto il profilo dell'art. 3 della

Costituzione) di differenziare, in ordine al conferimento della

procura, la disciplina dei procedimenti di primo grado rispetto a

quelli di grado superiore, come avviene nell'ambito del processo

civile. In realtà, come già sopra osservato, l'esistenza di una

differente tipologia di processi, legata alla obiettiva diversità

delle situazioni e alle peculiari caratteristiche dei singoli

procedimenti, non contrasta con l'art. 24 della Costituzione, non

essendovi una necessità di coincidenza con la norma del processo

civile.

Infine, nella realtà vivente del processo amministrativo non è

esclusa la considerazione di situazioni che esigono, specie per le

persone giuridiche, la presenza anche decentrata di soggetti, muniti

di rappresentanza sostanziale, secondo gli ordinamenti dei singoli

soggetti pubblici o privati; così, è ammessa la rappresentanza

negoziale in base a mandato o a conferimento di funzioni institorie

di preposizione a un determinato settore di attività o a sede, con

poteri sostanziali anche in ordine alla promozione di liti e con

conseguente facoltà di firmare il ricorso con la contestuale

assistenza di legale o di rilasciare la relativa procura speciale.

3. - L'ordinanza del giudice a quo sottolinea un aspetto, non

rilevante tuttavia in questa sede in quanto rientra nella mera

discrezionalità legislativa, e cioè quello di facilitare

ulteriormente l'accesso alla giustizia agevolando e semplificando le

forme di rappresentanza processuale delle parti.

Infatti è compito esclusivo del legislatore quello di aggiornare

taluni aspetti processuali del mandato al difensore, nel campo non

solo della giurisdizione amministrativa (ma anche di quella civile),

eliminando discrasie dissonanti con una società, quale quella

attuale, improntata ad esigenze di dinamismo e speditezza.