Sentenza n. 82/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 5, della legge

11 maggio 1990, n. 108 (Disciplina dei licenziamenti individuali),

promosso con ordinanza emessa il 16 gennaio 1991 dal Pretore di

Milano nel procedimento civile vertente tra De Zordo Matteo e la

s.r.l. Cenacolo professionale, iscritta al n. 605 del registro

ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 40, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 gennaio 1992 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 13 luglio 1990 Matteo De Zordo,

cameriere, esponeva di essere stato licenziato, dopo soli quattro

giorni di lavoro, dal suo datore di lavoro (una società con nove

dipendenti) e senza che ricorresse un'ipotesi di giusta causa o di

giustificato motivo.

La società resistente (Cenacolo professionale s.r.l.) si

costituiva con memoria depositata il 28 dicembre 1990 eccependo

preliminarmente l'improcedibilità della domanda per mancato

esperimento del tentativo obbligatorio di conciliazione ai sensi

dell'art. 5 della legge 11 maggio 1990, n. 108.

Con ordinanza del 16 gennaio 1991, il Pretore di Milano, rilevato

che la procedura conciliativa non era stata esperita, sollevava, per

violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione, eccezione di

incostituzionalità dell'art. 5 della legge 11 maggio 1990, n. 108,

nella parte in cui prevede il tentativo obbligatorio di conciliazione

(secondo le procedure stabilite dai contratti e accordi collettivi

ovvero dagli artt. 410 e 411 codice di procedura civile) come

condizione di procedibilità dell'azione.

2. - Osserva il giudice remittente che il rito del lavoro già

prevede, all'art. 420 codice di procedura civile, il tentativo

obbligatorio di conciliazione ad opera del giudice del lavoro

(conciliazione obbligatoria giudiziaria).

Con l'art. 5 della legge 11 maggio 1990, n. 108, invece, si è

reso obbligatorio anche il tentativo di conciliazione davanti

all'ufficio provinciale del lavoro e della massima occupazione (ma

non solo) già facoltativo secondo la previsione degli artt. 410 e

411 codice di procedura civile (conciliazione obbligatoria

extragiudiziaria).

Secondo il Pretore di Milano tale procedimento conciliativo

sarebbe un "inutile doppione" del tentativo giudiziale ex art. 420

codice di procedura civile. Come tale il meccanismo introdotto, lungi

dallo snellire il contenzioso, lo ritarderebbe e lo aggraverebbe. Ne

risulterebbe una "violazione del diritto di difesa ex art. 24 (sotto

il profilo del ritardo)" della Costituzione che non potrebbe trovare

la giustificazione della pretesa di riduzione del contenzioso.

La fattispecie sarebbe diversa da quella prevista dall'art. 443

codice di procedura civile, dettato in tema di controversie in

materia di previdenza ed assistenza obbligatoria, che pure, nel

preventivo esaurimento della procedura amministrativa, individuerebbe

una condizione di procedibilità della domanda, perché "nel caso di

specie l'interlocutore del ricorrente è sempre lo stesso ..e quindi

la fase amministrativa non può offrire alcuna eventualità in più

rispetto a quelle che possono emergere in fase conciliativa davanti

al pretore del lavoro".

La norma inoltre violerebbe anche il principio di uguaglianza,

poiché non potrebbe trovarsi alcuna giustificazione alla disparità

di trattamento tra il ricorrente in una causa di lavoro (che sarebbe

penalizzato dalla detta condizione di procedibilità) e l'attore in

una causa ordinaria (che così risulterebbe avvantaggiato

dall'assenza di simili ostacoli procedurali).

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri a

mezzo dell'Avvocatura dello Stato ed ha chiesto la declaratoria di

non fondatezza della questione con ordinanza.

L'Avvocatura ha sostanzialmente argomentato soltanto in

riferimento al profilo relativo all'art. 24 della Costituzione. E ha

sostenuto che la legge n. 108 del 1990, mentre pone le premesse per

un aumento delle controversie, ha, di contro, costruito anche un

filtro volto ad evitare un eccessivo sovraccarico della giustizia

civile, in crisi di efficienza, con il pregiudizio delle stesse

posizioni tutelate. In questa direzione il tentativo di conciliazione

giudiziale ex art. 420 codice di procedura civile non è idoneo a

soddisfare le esigenze di celerità processuale, presupponendo

l'incardinamento del processo e, quindi, lo svolgimento di una

faticosa attività a cura del giudice.

L'Avvocatura ha così ricordato la giurisprudenza della Corte che

ha più volte affermato la legittimità di quella legge che subordina

"l'esercizio dei diritti a controlli o condizioni, purché non

vengano imposti oneri o modalità tali da rendere impossibile o

estremamente difficile l'esercizio del diritto di difesa o lo

svolgimento dell'attività processuale". E in particolare ha

richiamato l'ordinanza n. 73 del 1988 con la quale la Corte ha

stabilito che il tentativo di conciliazione riguardo alle cause

agrarie non costituisce "adempimento vessatorio di difficile

osservanza né un'insidiosa complicazione processuale tale da ledere

il diritto di difesa dell'attore". Considerato in diritto

1. - È stata sollevata, in relazione agli artt. 3 e 24 della

Costituzione, la questione di legittimità costituzionale dell'art. 5

della legge 11 maggio 1990, n. 108, nella parte in cui prevede il

tentativo obbligatorio di conciliazione (secondo le procedure

stabilite dai contratti e accordi collettivi ovvero dagli artt. 410 e

411 codice di procedura civile) come condizione di procedibilità

dell'azione.

2. - La questione non è fondata.

La giurisprudenza di questa Corte è costante nell'affermare che

il rigore con cui è tutelato il diritto di azione, secondo la

previsione dell'art. 24 della Costituzione, non comporta l'assoluta

immediatezza del suo esperimento (si vedano le sentenze n. 47 del

1964, nn. 56, 83 e 113 del 1963, n. 40 del 1962).

Se alcune limitazioni tendono, infatti, ad evitare l'abuso del

diritto alla tutela giurisdizionale, nondimeno l'adempimento di un

onere, lungi dal costituire uno svantaggio per il titolare della

pretesa sostanziale, rappresenta il modo di soddisfazione della

posizione sostanziale più pronto e meno dispendioso (sentenza n. 46

del 1974). Evitare l'abuso, o ancor meglio l'eccesso della

giurisdizione, in vista di un interesse della stessa funzione

giurisdizionale, è stato sovente la ratio espressa della

"giurisdizione condizionata". Il principio di economia processuale,

inteso come più efficace e pronta soluzione dei conflitti, ha

solitamente fondato la rispondenza dei condizionamenti censurati alla

previsione costituzionale del diritto di azione.

In altri casi, e particolarmente nell'esame degli oneri imposti ai

lavoratori nell'esperimento dei rimedi giurisdizionali nei confronti

di enti pubblici, questa Corte ha più volte giustificato gli oneri

previsti dalle norme impugnate ove posti a salvaguardia di "interessi

generali" non contrastanti con i diritti costituzionali di azione e

di difesa ( cfr. le sentenze n. 57 del 1972, n. 47 del 1964, n. 113

del 1963, n. 83 del 1963).

3. - In dottrina si è negato, per vero, che mere tecniche endo-processuali, ispirate a principi d'economia, possano fornire adeguato

fondamento alle limitazioni ed ai condizionamenti del diritto

d'azione. L'amministrazione della giustizia, infatti, non avrebbe

carattere costituzionale o, comunque, ai suoi interessi non

potrebbero essere sacrificate altre esigenze di pari o superiore

rilevanza. In tal modo si ridurrebbero fortemente ed

ingiustificatamente le garanzie del cittadino, specie dove il ricorso

a forme rudimentali di procedimenti contenziosi, simulanti il

processo "giustiziale", renderebbe il ruolo del giudice del tutto

subordinato o sussidiario. Ma così si rischia di svilire la

soluzione tecnica da tempo proposta da questa Corte in ordine al

concreto punto di equilibrio tra l'effettiva garanzia dell'azione e

il limite al suo condizionamento. E non si tiene nel dovuto conto

l'inversione di tendenza operata dal legislatore, che con la riforma

del processo del lavoro ha abrogato il vecchio art. 460 codice di

procedura civile, e ha sostituito l'improcedibilità all'originaria

improponibilità della domanda, conciliando "l'inviolabilità

dell'accesso alle Corti" con le finalità della "giurisdizione

condizionata".

4. - Già la sentenza n. 57 del 23 marzo 1972 aveva dichiarato

l'illegittimità costituzionale della norma impugnata (nella specie

l'art. 10 del regio decreto 8 gennaio 1931, n. 148) nella parte in

cui sanciva l'improponibilità dell'azione giudiziaria in caso di

mancata o tardiva presentazione del reclamo gerarchico per le

controversie di lavoro aventi per oggetto diritti patrimoniali. E

nella stessa linea si era iscritta la pronuncia n. 93 del 12 luglio

1979 (dichiarando l'illegittimità costituzionale dello stesso art.

10 del regio decreto 8 gennaio 1931, n. 148, come modificato dalla

legge n. 633 del 1957, "nella parte in cui dispone l'improponibilità

e non la improcedibilità dell'azione giudiziaria in caso di mancata

o tardiva presentazione del reclamo gerarchico nelle controversie

aventi ad oggetto il riconoscimento della qualifica" e "nelle

controversie aventi ad oggetto l'accertamento di ogni altro diritto

"non esclusivamente patrimoniale" diverso da" quelli sopra indicati).

Ciò che caratterizza queste pronuncie è il fatto che gli oneri e

le modalità che condizionano l'esercizio dell'azione non debbono

tradursi in una secca subordinazione dell'azione al previo

esperimento di una diversa tutela non giurisdizionale, costringendo

il singolo, in un primo tempo, a rivolgersi ad un organo non

giudiziale.

5. - La strada seguita dal legislatore con la legge n. 108 dell'

11 maggio 1990 ha fatto tesoro di queste indicazioni (come si evince

dalla relazione ad una delle proposte di legge e da alcuni interventi

nel corso dei lavori parlamentari). Infatti, la mancata richiesta di

conciliazione, avanzata secondo le procedure previste dai contratti e

accordi collettivi di lavoro o dagli artt. 410 e 411 del codice di

procedura civile, non impedisce la proposizione dell'azione che così

rischia soltanto la sanzione dell'improcedibilità, praticamente

equivalente alla sospensione del giudizio ed alla fissazione di un

termine perentorio (non superiore a 60 giorni) per la proposizione

della richiesta del tentativo di conciliazione e di un altro termine

(del pari perentorio) per la riassunzione entro 180 giorni dalla

cessazione della causa di sospensione.

Né appare suscettibile di censure la mancata previsione d'un

termine entro il quale deve esaurirsi il procedimento conciliativo.

Perché la domanda sia procedibile è infatti sufficiente che la

richiesta sia stata inoltrata, qualunque sia il suo destino. E non

v'è dubbio che la mera richiesta di conciliazione non comporta un

tempo seriamente apprezzabile.

La mancanza d'un riferimento temporale (esaurimento del tentativo

di conciliazione, inutile decorso d'un termine massimo di legge

prefissato, ecc.) può ben essere risolto in via interpretativa

ritenendo l'evento integrato dalla semplice richiesta del tentativo

di conciliazione. Spetterà poi al giudice definire la controversia

tenendo conto di un accordo intervenuto medio tempore (sia esso

munito o meno del decreto di esecutività) oppure senza di esso.

In questo senso appare del tutto priva di fondamento la

preoccupazione espressa nell'ordinanza di remissione circa una

duplicazione di tempi fra il tentativo di conciliazione

stragiudiziale e quello giudiziale, fra loro pur diversissimi per

funzione e significato.

6. - La ragione giustificatrice del condizionamento dell'azione

negli indicati termini, secondo l'orientamento consolidato della

Corte, può ben essere ravvisata nell'esigenza di " evitare abusi od

eccessi, o salvaguardare interessi generali" (sentenza n. 57 del

1972). Ma non può, tale motivo, essere disgiunto dalla

considerazione di specifiche ragioni giustificatrici della

limitazione del diritto di azione nell'alternativa che, in armonia

con altro principio costituzionale, la legge n. 108 dà

all'imprenditore consentendogli la scelta fra riassunzione e

monetizzazione.