Sentenza n. 8/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 5,

penultimo e ultimo comma, della legge 3 gennaio 1978, n. 1

("Accelerazione delle procedure per la esecuzione di opere pubbliche e

di impianti e costruzioni industriali" - Inappellabilità delle

ordinanze di natura cautelare del giudice amministrativo di 1 grado)

promossi dal Consiglio di Stato con sette ordinanze della IV e con

quattro della V Sezione giurisdizionale rispettivamente emesse in data

7 febbraio 1978 (tre ordinanze), 26 luglio 1978, 5 giugno 1979, 20

ottobre 1978, 6 luglio 1979, 4 luglio 1980, 30 luglio 1980 (due

ordinanze) e 24 aprile 1981, iscritte ai nn. 224, 225 e 226 del

registro ordinanze 1978, ai nn. 244, 677 e 678 del registro ordinanze

1979, ai nn. 154 e 866 del registro ordinanze 1980 ed ai nn. 25, 210 e

470 del registro ordinanze 1981 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 186 del 1978, nn. 140 e 332 del 1979, n. 131 del

1980 e nn. 56, 77, 172 e 241 del 1981.

Visti gli atti di costituzione di Lucianetti Teresa ed altri, del

Comune di San Severo, di Nasi Enrico, di Savini Nicci Lavinia, di

Stoppani Antonio e del Comune di Chiaravalle, nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 7 ottobre 1981 il Giudice relatore

Guglielmo Roehrssen;

uditi gli avvocati Mario Troccoli, per il Comune di San Severo,

Cleto Boldrini, per il Comune di Chiaravalle, Antonio Stoppani, per

Nasi Enrico e per se medesimo e Adriano Pallottino per Savini Nicci

Lavinia e l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Il Consiglio di Stato (IV Sez.), con tre ordinanze identiche del 7

febbraio 1978 nel corso di giudizio d'appello proposto avverso

ordinanze del TAR per l'Abruzzo, con le quali veniva sospesa

l'esecuzione di provvedimenti amministrativi, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 24 e 103

della Costituzione, dell'art. 5, ultimo comma, della legge 3 gennaio

1978, n. 1. a norma del quale "le ordinanze emesse ai sensi dell'ultimo

comma dell'art. 21 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, non sono

appellabili al Consiglio di Stato".

Premesso che l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha

ritenuto, in generale, l'appellabilità delle pronuncie cautelari, si

osserva che la norma impugnata è inserita in una legge avente per

oggetto l'accelerazione stelle procedure per la esecuzione di opere

pubbliche e d'impianti e costruzioni industriali, cosicché

l'inappellabilità va ritenuta sancita unicamente in relazione ai

provvedimenti emessi in detta materia.

Ora, la restrizione apportata alla struttura ordinaria del processo

cautelare di sospensione, normalmente articolato nella duplice

valutazione degli organi di primo e secondo grado non sarebbe assistita

da valide ragioni giustificative, atteso che i particolari motivi di

urgenza che hanno indotto il legislatore ad accelerare le procedure

della legge n. 1 del 1978, non valgono nel processo amministrativo

cautelare, preordinato al sollecito accertamento della convenienza ed

utilità della sospensione ai fini di una tutela provvisoria delle

situazioni giuridiche dedotte in giudizio. Inoltre, la disparità di

trattamento tra i mezzi di tutela assicurati alle parti

dall'ordinamento processuale amministrativo, a seconda che i

provvedimenti impugnati ricadano o meno nell'ambito della legge n. 1

del 1978, non si rivelerebbe finalizzata ad assicurare una maggiore

resistenza ai provvedimenti emessi per la esecuzione di opere pubbliche

o di impianti e costruzioni industriali, giacché anche in queste

ipotesi i criteri di valutazione del giudice non differiscono da quelli

generali e sono diretti sempre ad accertare insieme alla non manifesta

infondatezza delle censure la ricorrenza degli effetti della

esecuzione.

Ancora, il meccanismo abbreviato per la pronuncia nel merito del

ricorso prevista dall'art. 5, quarto comma, della stessa legge n. 1 del

1978, non può essere considerato una alternativa alla limitazione

della impugnabilità delle ordinanze di sospensione, in quanto la

procedura d'urgenza non sarebbe idonea a tutelare l'interesse delle

parti, e la restrizione del potere di sospensione non sarebbe coerente

con la vigente struttura del giudizio amministrativo, anche sulla base

dei principi affermati nella sentenza n. 284 del 1974 della Corte

costituzionale.

Da tutto ciò deriverebbe il contrasto della norma impugnata col

principio di uguaglianza, con il diritto di difesa e con lo stesso

sistema di giustizia amministrativa, nel quale l'attribuzione del

potere di sospensione è connaturale all'attribuzione del potere di

annullamento degli atti amministrativi, attribuito in ultima istanza al

Consiglio di Stato.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte sono intervenute soltanto

talune parti private (Lucianetti ed altri) non costituite nel giudizio

a quo, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata ed il

Comune di San Severo, parte in uno dei giudizi a quibus, chiedendo

anch'esso che la questione sia dichiarata non fondata, in quanto la

norma impugnata non violerebbe l'art. 3 della Costituzione, giacché la

disparità di trattamento, per essere ingiustificata, deve riguardare

situazioni uguali mentre la materia dei provvedimenti ablatori per fini

di pubblico interesse particolarmente urgenti è suscettibile, per le

sue particolarità, di discipline differenziate rispetto ad altra

materia. Né la norma impugnata violerebbe gli artt. 24 e 113 della

Costituzione, perché il doppio grado di giurisdizione non ha rilevanza

costituzionale.

Questione identica è stata sollevata dal Consiglio di Stato (Sez.

IV) con ordinanza 6 luglio 1979.

In questo giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata in

quanto non sussisterebbe limitazione del diritto di difesa nei

confronti della pubblica Amministrazione, giacché se anche il potere

di sospensione è connaturale in un sistema di tutela giurisdizionale

che si realizzi con l'annullamento degli atti della P.A., la tutela

cautelare sarebbe ugualmente assicurata dalla norma impugnata, che si

limita ad escludere che il processo cautelare si articoli in due gradi

di giurisdizione. Infatti è principio affermato dalla Corte

costituzionale che il doppio grado di giurisdizione non ha rilevanza

costituzionale e non inerisce, per necessaria implicazione, alla

garanzia del diritto di difesa. Inoltre, il fine della legge impugnata,

escluderebbe ogni violazione del principio di uguaglianza, il quale non

impone l'uniforme disciplina di tutti i procedimenti giurisdizionali

che si svolgono davanti al medesimo giudice e quindi non preclude al

legislatore di dettare una disciplina speciale per una intera categoria

di simili procedimenti, determinata in relazione a particolari

situazioni o fini da perseguire e rapporti da regolare.

Questione analoga è stata sollevata dal Consiglio di Stato (Sez.

IV) con altra ordinanza 26 luglio 1978, in riferimento agli articoli 3,

24, 97 e 103 della Costituzione.

Si afferma che l'inappellabilità delle ordinanze cautelari limita

il diritto di difesa e di tutela nei confronti della P.A. per tutto il

periodo intercorrente fra la pronuncia dell'ordinanza del TAR che

accorda o nega la sospensione e la sentenza che definisce il processo

di primo grado, dopo la quale soltanto si possono chiedere al Consiglio

di Stato ulteriori misure cautelari attraverso la domanda di

sospensione dell'esecuzione della sentenza di primo grado. Tale

situazione, ove sia stata accordata la sospensione, sarebbe nociva pure

per la P.A., di scarso rilievo essendo il meccanismo previsto dall'art.

5 impugnato per accelerare la decisione di primo grado e la previsione

di un termine di sei mesi all'efficacia dell'ordinanza di sospensione.

Inoltre la limitazione - ove ritenuta sussistente -

dell'inappellabilità alla sola materia disciplinata dalla legge n. 1

del 1978 comporterebbe disparità di trattamento non giustificata.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito il Presidente

del Consiglio dei ministri chiedendo che la questione sia dichiarata

non fondata.

La norma impugnata, invero, garantirebbe al cittadino la tutela

giurisdizionale pure in sede cautelare, limitandosi ad escludere

l'appellabilità delle ordinanze, nella norma stessa previste.

L'Avvocatura generale dello Stato, ripetute le considerazioni già

vedute, osserva ancora che l'intera legge n. 1 del 1978 contiene norme

derogatorie a principi generali, tutte finalizzate e perciò stesso

giustificate, alla accelerazione delle procedure per l'esecuzione delle

opere pubbliche, cosicché il fine, che il legislatore si è proposto,

giustificherebbe la norma impugnata ed escluderebbe la violazione

dell'art. 3 della Costituzione.

Si è costituita pure una parte privata, chiedendo che la questione

sia dichiarata fondata, per le ragioni addotte nell'ordinanza di

rimessione e chiedendo altresì che sia dichiarato costituzionalmente

illegittimo anche il penultimo comma dello stesso art. 5 impugnato.

Questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, ultimo comma,

della legge n. 1 del 1978 è stata pure sollevata con altra ordinanza 5

giugno 1979 dal Consiglio di Stato (Sez. IV), in riferimento agli

artt. 24, 97, 100, 103 e 125 della Costituzione.

Secondo detta ordinanza l'istanza di sospensione introduce un

procedimento giurisdizionale distinto, seppure collegato, rispetto a

quello principale, a sé stante essendone sia la causa petendi sia il

petitum. Ne deriverebbe che alla pronuncia che conclude tale

procedimento, dovrebbe riconoscersi contenuto risolutivo di un autonomo

rapporto litigioso e, pertanto, vera natura decisoria e che la

esclusione della proponibilità di impugnativa in appello contemplata

dalla disposizione in esame, confligerebbe con il combinato disposto

degli artt. 100, primo comma, e 125, secondo comma, della Costituzione,

i quali, nel prevedere la istituzione di organi di giustizia

amministrativa di mero "primo grado" (art. 125, secondo comma) e nel

configurare il Consiglio di Stato come organo supremo di tutela della

giustizia nell'amministrazione (art. 100, primo comma) cui spetta

competenza decisoria necessaria finale nelle controversie in tema di

interessi legittimi, inibirebbero al legislatore ordinario la

fissazione di norme che invece, come nel caso, dei tribunali regionali

facciano organi decisori di unico grado.

La limitazione in questione confligerebbe inoltre anche con l'art.

24, comma primo, della Costituzione, nella parte in cui garantisce la

possibilità di agire in giudizio per la tutela degli interessi

legittimi. Infatti nel nostro ordinamento dette situazioni giuridiche

sono suscettive di ricevere riparazione alle ingiuste lesioni subite

non in forme generiche, come il risarcimento del danno, ma solo in

forma specifica attraverso il ripristino dello stato antecedente,

ovvero con la emanazione di un nuovo provvedimento che legittimamente

sostituisca quello invalido annullato. Consegue che la tutela di tali

posizioni è condizionata alla conservazione nel corso di un giudizio

di una situazione materiale la quale consenta poi, in ipotesi di

accoglimento del ricorso, il ripristino dello stato antecedente ovvero

la utile emanazione del nuovo provvedimento; la tutela del diritto di

difesa postulerebbe allora la necessità di dotare il titolare di esse

dei mezzi giudiziari onde ottenere la predetta conservazione della

situazione materiale esistente, tra i quali quello di richiedere la

sospensione del provvedimento impugnato, e quello di proporre appello

avverso le ordinanze di tale richiesta reiettive.

Analogo discorso va fatto - sempre secondo l'ordinanza con

riferimento alla posizione della Pubblica Amministrazione intimata nel

giudizio cautelare in relazione al principio di buon andamento della

sua attività emergente dall'art. 97, comma primo, della Costituzione,

giacché il rispetto di tale principio comporterebbe la necessità che

all'amministrazione sia riconosciuto ogni possibile mezzo giudiziario

atto a consentirle il perseguimento di indifferibili interessi pubblici

e, dunque, anche il potere di gravarsi avverso le ordinanze dei

tribunali regionali statuenti la sospensione del provvedimento

impugnato.

Né in contrario alle esposte osservazioni varrebbe la possibilità

per le parti di chiedere la revoca delle ordinanze cautelari allo

stesso giudice che le ha pronunciate, essendo siffatte istanze

legittimamente proponibili solo in ipotesi di sopravvenuti mutamenti

della situazione di fatto, e non anche allo scopo di lamentare

erroneità di giudizio inficianti l'ordinanza.

Qualora poi alla norma impugnata fosse da attribuire una sfera di

operatività circoscritta alle sole ordinanze emanate nella materia

interessata dalla legge 3 gennaio 1978, n. 1, si porrebbe un'ulteriore

questione di incostituzionalità in relazione all'art. 3 della

Costituzione, sotto il profilo che non sarebbe dato rinvenire razionale

giustificazione della differenziazione di regime che verrebbe in tal

guisa a verificarsi tra le ordinanze cautelari pronunciate nella

materia predetta e le ordinanze cautelari pronunciate in ogni diversa

materia.

Subordinatamente all'ipotesi di declaratoria di illegittimità

costituzionale dell'art. 5, ultimo comma, della su menzionata legge n.

1 del 1978, nella stessa ordinanza 5 giugno 1979 si solleva questione

di legittimità costituzionale del penultimo comma dello stesso art. 5,

nella parte in cui circoscrive l'efficacia delle ordinanze di

sospensione dei tribunali amministrativi regionali a non oltre sei mesi

dalla loro emanazione, questione ritenuta rilevante essendo alla sua

risoluzione direttamente legata la possibilità di accoglimento o meno

della domanda dedotta, diretta a sentire integrare la pronuncia di

sospensione del provvedimento impugnato emessa dal Tribunale regionale,

con l'ulteriore statuizione della sua operatività fino al termine del

giudizio di primo grado.

Il penultimo comma contrasterebbe con gli artt. 3, 24, 97, 103 e

113 della Costituzione in quanto:

a) la scadenza di efficacia della ordinanza di sospensione al

compimento del sesto mese ingiustificatamente priva il soggetto

istante, per la rimanente durata del giudizio di primo grado, di tutela

cautelare senza che il decorso dei sei mesi sia a lui imputabile;

b) una norma la quale legittima la ripresa dell'attuazione del

provvedimento impugnato, malgrado la presenza di una pronuncia

giurisdizionale che, sia pure soltanto in via meramente delibativa, si

è positivamente espressa nel senso della sussistenza di un concreto

fumus di invalidità e della suscettività della relativa esecuzione a

cagionare un danno grave e irreparabile sarebbe in contrasto col

principio del buon andamento dell'Amministrazione, tanto più che,

cessata l'efficacia della ordinanza di sospensione per scadenza di sei

mesi, l'autorità procedente può proseguire l'iter di realizzazione

dell'opera fino alla pubblicazione della sentenza di prime cure, per

poi vederselo nuovamente passibile di sospensione da parte del giudice

d'appello;

c) come già affermato dalla Corte costituzionale (sentenza 27

dicembre 1974, n. 284), una volta strutturato dal legislatore un

sistema di giustizia amministrativa avente il suo cardine nella

giurisdizione generale di annullamento degli atti illegittimi, è

naturale e conseguenziale l'attribuzione all'organo deputato

all'annullamento del concorrente potere di sospensione dell'atto

impugnato, consentendo esso di provvisoriamente anticipare l'effetto

finale della giurisdizione, sì che questo intervenga re adhuc integra:

principio questo, che sarebbe incompatibile con la fissazione di un

termine di durata dell'ordinanza di sospensione.

Davanti a questa Corte si è costituito il Presidente del Consiglio

dei ministri chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.

Ha sostenuto che l'ultimo comma dell'art. 5 della legge 3 gennaio

1978, n. 1, riguarda solo le ordinanze di sospensione di provvedimenti

riguardanti l'oggetto di detta legge e che una volta attribuito al TAR

il potere di sospensione del provvedimento amministrativo, non

contrasta con gli articoli 103 e 125 della Costituzione una normativa,

come quella in questione, che non prevede impugnativa dinanzi al

Consiglio di Stato del provvedimento del TAR tenuto conto della

fissazione di un termine di efficacia al provvedimento del TAR e della

successiva devoluzione, in sede d'appello, di tutta la controversia al

Consiglio di Stato. Né detta normativa contrasterebbe con l'art. 24

della Costituzione, non avendo esso costituzionalizzato, né per il

giudizio di merito né tanto meno per il giudizio cautelare, il

principio del doppio grado di giurisdizione. Neppure, infine, la norma

impugnata contrasterebbe con l'art. 3 della Costituzione, essendo essa

giustificata dalla materia alla quale si riferisce e dalla specialità

del procedimento giurisdizionale cautelare dettato dagli ultimi due

commi dell'art. 5 della legge n. 1 del 1978, rispetto alla disciplina

generale risultante dalla legge n. 1034 del 1971.

Si è costituita pure la parte privata chiedendo declaratoria

d'illegittimità costituzionale della norma impugnata.

Questioni analoghe alle precedenti sono state pure sollevate dal

Consiglio di Stato (Sez. V) con 4 ordinanze del 20 ottobre 1978, del 4

luglio 1980 e due del 30 luglio 1980, e nei relativi giudizi si sono

costituiti il Presidente del Consiglio dei ministri ed una parte

privata (Savini Nicci Lavinia), chiedendo, il primo, che le questioni

siano dichiarate non fondate e la seconda che siano ritenute fondate.

Infine questione di legittimità costituzionale dell'art. 5, ultimo

comma, della legge 3 gennaio 1978, n. 1, è stata sollevata anche con

ordinanza (Sez. V) 24 aprile 1981, in riferimento agli articoli 3, 24,

100, 103, 113 e 125 della Costituzione; in tale ordinanza si fa

riferimento, per la motivazione della non manifesta infondatezza della

questione, all'ordinanza del 4 luglio 1978 (rectius: 4 luglio 1980)

già citata.

Nel giudizio si sono costituite due parti private chiedendo che la

questione sia dichiarata fondata l'una, che sia dichiarata

inammissibile per difetto di rilevanza o, comunque, infondata l'altra.

A sostegno della non fondatezza, la parte privata che la sostiene

ha depositato una elaborata memoria, nella quale si cita ampiamente la

giurisprudenza e la dottrina che, anteriormente alla decisione

dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato del 1978, ritennero non

impugnabili le ordinanze di sospensione emesse da giudici

amministrativi di primo grado e si critica la decisione dell'Adunanza

plenaria. Si sostiene, altresì, che la norma impugnata avrebbe valore

interpretativo e portata generale. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze di cui in narrativa sollevano tutte questioni di

legittimità costituzionale identiche o connesse e pertanto i giudizi

con esse promossi vanno riuniti ai fini di un'unica pronuncia.

2. - Le questioni sollevate con le ordinanze predette sono le

seguenti:

a) illegittimità costituzionale dell'art. 5, ultimo comma, della

legge 3 gennaio 1978, n. 1 ("Accelerazione delle procedure per la

esecuzione di opere pubbliche e di impianti e costruzioni industriali")

- il quale esclude la appellabilità al Consiglio di Stato delle

ordinanze dei tribunali amministrativi regionali che si pronunciano

sulla domanda di sospensione della esecuzione dell'atto amministrativo

impugnato - in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 100, 103, 113 e 125

della Costituzione;

b) illegittimità costituzionale dell'art. 5, penultimo comma,

della stessa legge n. 1 del 1978, nella parte in cui limita la

efficacia della ordinanza con la quale il TAR sospende la esecuzione

dell'atto amministrativo impugnato a sei mesi, in riferimento agli

artt. 3, 24, 97, 103 e 113 della Costituzione (questione sollevata solo

con la ordinanza 5 giugno 1979 dalla Sez. IV del Consiglio di Stato, n.

677/1979).

3. - La prima delle accennate questioni è fondata, con riferimento

all'art. 125, secondo comma, della Costituzione.

È invero, giurisprudenza costante di questa Corte che l'istituto

del doppio grado di giurisdizione non ha rilevanza costituzionale (da

ultimo sentenza n. 62/1981), ma nei casi che formano oggetto delle

ordinanze di cui in epigrafe la giurisprudenza stessa non può essere

applicata, in quanto si tratta di questioni attinenti alla

giurisdizione amministrativa la quale trova nella stessa Carta

costituzionale una disciplina differenziata. Infatti l'art. 125,

secondo comma, esplicitamente stabilisce che i tribunali amministrativi

da istituire (e poi istituiti con la legge 6 dicembre 1971, n. 1034

"Istituzione dei tribunali amministrativi regionali") sono giudici di

primo grado, soggetti pertanto al giudizio di appello dinanzi al

Consiglio di Stato.

Il che trova spiegazione nei caratteri propri della giurisdizione

amministrativa ordinaria, che verte particolarmente nella sfera del

pubblico interesse e rende, quindi, opportuno il riesame delle pronunce

dei tribunali di primo grado da parte del Consiglio di Stato, che

trovasi al vertice del complesso degli organi costituenti la

giurisdizione stessa.

Non v'ha, quindi, dubbio che nel settore in parola il principio del

doppio grado di giurisdizione abbia rilevanza costituzionale.

Il problema da risolvere, pertanto, è quello di accertare se

questo principio copra il solo processo di merito ovvero anche il

processo incidentale cautelare, consistente nel decidere se sussistano

gravi ragioni per sospendere la esecuzione dell'atto amministrativo

impugnato dinanzi al TAR in attesa della pronuncia sul merito del

gravame che acclara definitivamente la legittimità o meno di tale

atto.

Ad avviso della Corte la risposta al quesito deve essere

affermativa.

La giurisprudenza di questa Corte medesima (sentenze numeri 284 del

1974 e 227 del 1975), infatti, ha posto in luce il carattere essenziale

del procedimento cautelare e la intima compenetrazione sua con il

processo di merito nell'ambito della giustizia amministrativa, nella

quale maggiormente si avverte la necessità di un istituto, quale

appunto il procedimento cautelare, che consenta di anticipare, sia pure

a titolo provvisorio, l'effetto tipico del provvedimento finale del

giudice, permettendo che questo intervenga re adhuc integra e possa

consentire in concreto la soddisfazione dell'interesse che risulti nel

processo meritevole di tutela.

È del resto noto che la pronuncia incidentale sulla domanda di

sospensione della esecuzione dell'atto amministrativo impugnato, quale

che ne sia il contenuto, è suscettibile di incidere in maniera

decisiva sulle conseguenze delle pronunce di merito del giudice e,

quindi, anche se indirettamente, sulla tutela sostanziale delle parti e

sugli interessi che entrano nel processo amministrativo, in modo

particolare sul pubblico interesse: la pronuncia incidentale, invero,

come può pregiudicare (se negativa) l'interesse del privato

ricorrente, così, in non pochi casi (se positiva), può pregiudicare

la soddisfazione del pubblico interesse, anche se di altissimo rilievo,

che l'atto amministrativo impugnato aveva ritenuto di realizzare in un

determinato modo.

Date queste premesse e considerando, quindi, la necessità che le

opposte posizioni del privato e della P.A. trovino la più piena e

completa valutazione da parte del giudice amministrativo, è da

ritenere che il principio del doppio grado di giurisdizione, e quindi

la possibilità di un riesame del provvedimento decisorio del giudice

di primo grado da parte del Consiglio di Stato, trovi applicazione

anche nei riguardi del processo cautelare.

L'art. 125 Cost., d'altro canto, non contiene limitazione alcuna

dalla quale possa dedursi che esso si riferisca esclusivamente alle

pronunce di merito.

È vero, poi, che l'art. 28 della legge n. 1034 del 1971, nel

trattare dell'appello menziona esplicitamente solo le sentenze dei

TT.AA.RR.: ma, a parte la considerazione che esso si porrebbe in

contrasto con la citata norma costituzionale ove fosse da interpretare

restrittivamente, sta di fatto che la giurisprudenza amministrativa

ravvisa tale disposizione come relativa a tutti i provvedimenti di

carattere decisorio del giudice di primo grado, fra i quali è

indubbiamente compresa la ordinanza che pone termine al procedimento

cautelare.

La accertata illegittimità costituzionale dell'art. 5, ultimo

comma, della legge n. 1 del 1978 esime dal prendere in considerazione

gli altri profili di illegittimità posti in luce dai giudici a quibus.

4. - Non è fondata, invece, la seconda delle riferite questioni.

Come risulta dai lavori preparatori, la legge n. 1 del 1978 ha

voluto adottare una serie di misure intese ad accelerare le procedure

ed i modi di attuazione delle opere pubbliche e di altre opere di

pubblica utilità che, come gli impianti industriali, hanno sempre

avuto ed hanno anche nel momento presente un particolare valore ai fini

della politica economica generale, provvedendo alla eliminazione degli

ostacoli di natura amministrativa che si frappongono alla puntuale

progressione degli investimenti pubblici.

Con il quarto comma dell'art. 5 il legislatore si è proposto anche

il problema delle conseguenze connesse al prolungarsi degli effetti di

una pronuncia positiva di sospensione quando tardi eccessivamente la

decisione sul merito del gravame, dato che in tal caso rimane

ostacolata la realizzazione delle opere alle quali la legge predetta si

riferisce.

A questo fine il legislatore ha adottato talune misure considerate

idonee anche a sveltire i giudizi dinanzi ai giudici amministrativi di

primo grado, quando venga chiesta la sospensione della esecuzione

dell'atto amministrativo impugnato.

E perciò da un lato si è stabilito che la istanza di sospensione

non può essere trattata se non sia stata presentata la domanda di

fissazione di udienza, che costituisce condicio sine qua non per la

discussione del gravame e la cui mancanza comporta la perenzione del

ricorso nel termine non certo breve di due anni dalla data del suo

deposito (art. 25 legge n. 1034 del 1971), evitando così che pronunce

sulla sospensione possano essere emesse e produrre effetti per lungo

tempo e senza collegamento con la possibilità di una sollecita

discussione del merito.

Dall'altro, per accelerare il giudizio di merito, è stato fissato

un termine, anche se meramente sollecitatorio, per la discussione del

merito, per il caso che la domanda di sospensione sia stata accolta, e

cioè quando possa risultare maggiormente compromesso il pubblico

interesse.

In questo quadro si colloca anche la ulteriore misura consistente

nella fissazione di un dies ad quem, decorso il quale la ordinanza che

ha paralizzato la efficacia dell'atto impugnato perde essa stessa

efficacia e l'atto impugnato può produrre i suoi normali effetti: si

tratta di una disposizione la quale ha inteso evitare la possibilità

di danni gravi alla soddisfazione del pubblico interesse ed insieme

maggiormente stimolare il giudice amministrativo di primo grado a

risolvere rapidamente nel merito le controversie sottopostegli e,

quindi, a consentire o negare in via definitiva la realizzazione

dell'opera.

D'altro canto il termine di sei mesi (che decorre dalla data della

ordinanza che dispone la sospensione) appare congruo e ragionevole in

relazione alla durata normale di un processo amministrativo, tenuto

anche conto delle particolari ragioni di pubblico interesse che sono

insite nelle materie che formano oggetto della disciplina di cui alla

legge n. 1 del 1978.

Se così stanno le cose, la Corte non ravvisa ragioni di contrasto

della norma in parola con la Carta costituzionale: non con l'art. 3

(punto sul quale la ordinanza non svolge alcuna considerazione),

perché la materia delle opere pubbliche e di pubblica utilità ha

sempre formato oggetto di attenzione particolare da parte del

legislatore soprattutto al fine di accelerarne le procedure e, quindi,

il soddisfacimento degli interessi pubblici ad essa connessi; non con

gli artt. 24, 103 e 113, cioè con il diritto di difesa, che non viene

soppresso né gravemente limitato (anzi con il riconoscimento della

appellabilità delle ordinanze trova una maggiore espansione); non,

infine, con l'art. 97, non potendosi ritenere che la limitazione

temporale della efficacia delle ordinanze in questione comprometta il

buon andamento della P.A., essendo, al contrario, rivolta a conseguire

una più rapida soddisfazione degli interessi pubblici.