Sentenza n. 75/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, secondo

comma, 3, 6, 7, 10, 12, primo comma, lettere c, d, e e g, e 15 della

legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato),

promossi con ricorsi delle Province autonome di Bolzano e di Trento,

notificati il 21 settembre 1991, depositati in cancelleria,

rispettivamente, il 26 e il 30 successivi ed iscritti ai nn. 36 e 37

del registro ricorsi 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Roland Riz e Salvatore Romano per la Provincia

di Bolzano, Valerio Onida per la Provincia di Trento e l'Avvocato

dello Stato Carlo Bafile per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con un ricorso regolarmente depositato e notificato, la

Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato questioni di legittimità

costituzionale nei confronti degli artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7,

10, 12, primo comma, lettere d), e) e g), e 15 della legge 11 agosto

1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), per violazione

dell'art. 8, nn. 1, 4, 25 e 29, dell'art. 9, n. 10, e dell'art. 16

dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione.

Premesso che il volontariato costituisce una sorta di "materia

mista" che riguarda vari settori, alcuni assegnati alla competenza

esclusiva (ordinamento degli uffici, assistenza e beneficenza

pubblica, attività artistiche e culturali locali, addestramento e

formazione professionale) e altri a quella concorrente (sanità e

assistenza sanitaria), e premesso che la stessa Provincia, oltre a

leggi settoriali, ha adottato una legge generale sul volontariato che

tocca i predetti settori, assegnati alla sua competenza, la

ricorrente osserva in via preliminare che, se la clausola di salvezza

delle attribuzioni delle regioni a statuto speciale e delle province

autonome, contenuta nell'art. 16 della legge n. 266 del 1991,

comportasse l'inapplicabilità alla ricorrente delle disposizioni

impugnate, la controversia non avrebbe motivo di essere. Questa

ipotesi, tuttavia, sembra contraddetta dall'art. 1, secondo comma, il

quale contiene, in contrasto con lo Statuto, la seguente

disposizione: "La presente legge stabilisce i principi cui le regioni

e le province autonome devono attenersi nel disciplinare i rapporti

fra le istituzioni pubbliche e le organizzazioni di volontariato (

..)". Se, dunque, tutta la disciplina contenuta nella legge n. 266

del 1991 si risolve, secondo l'espresso volere del legislatore

statale, in principi cui anche la ricorrente deve integralmente

conformarsi, le disposizioni impugnate appaiono lesive delle

attribuzioni, prima menzionate, assegnate alla competenza esclusiva

della Provincia di Bolzano, non essendo queste ultime soggette ai

"principi fondamentali" ex art. 117 della Costituzione e non

contenendo quelle disposizioni alcuna norma fondamentale di riforma

economico-sociale. Né, continua la ricorrente, potrebbe ritenersi

salva la competenza concorrente in materia di assistenza sanitaria e

ospedaliera, poiché le statuizioni impugnate non contengono norme di

principio, ma consistono essenzialmente in prescrizioni analitiche e

dettagliate.

Per gli stessi motivi, a meno che la disciplina statale non possa

essere considerata suppletiva rispetto a quella provinciale, la

ricorrente ipotizza la contrarietà ai parametri costituzionali

indicati all'inizio degli artt. 3 (requisiti delle organizzazioni di

volontariato), 6 (registri regionali e provinciali delle medesime

organizzazioni), 10 (contenuti delle norme regionali e provinciali

sul volontariato), 12, primo comma, lettere d), e) e g) (compiti

dell'Osservatorio nazionale per il volontariato).

Una censura più particolare è, invece, sollevata dalla

ricorrente nei confronti dell'art. 15 della legge n. 266 del 1991, il

quale prevede l'istituzione anche presso la Provincia di Bolzano di

un fondo speciale, diretto al fine di formare centri di servizio a

disposizione delle organizzazioni di volontariato e costituito da una

quota dei proventi degli istituti di credito di diritto pubblico e

delle casse di risparmio, fondo la cui disciplina è del tutto

sottratta alla Provincia e demandata a un regolamento ministeriale.

Secondo la ricorrente, i primi due commi di tale articolo, i quali

prevedono il suddetto fondo, violano le norme statutarie attributive

delle competenze provinciali indicate all'inizio, poiché lo stesso

fondo, oltre a concernere attività rientranti nelle predette

competenze, è sottoposto all'organizzazione e alla gestione della

Provincia, senza, tuttavia, che quest'ultima possa disciplinarne con

proprie leggi gli impieghi. Il terzo comma del medesimo art. 15

sarebbe, poi, incostituzionale, poiché, in contrasto con l'art. 17,

primo comma, lettera b), della legge n. 400 del 1988, prevede che

materie di competenza provinciale siano disciplinate da un

regolamento ministeriale.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri per chiedere che il ricorso della Provincia autonoma di

Bolzano sia dichiarato infondato.

L'Avvocatura dello Stato osserva, innanzitutto, che la ricorrente

presuppone erroneamente che il volontariato possa essere regolato

solo in modo frammentato, in corrispondenza con le singole competenze

provinciali. In tal modo essa sembra ignorare che il volontariato è

"una attività autonoma che, se pure può entrare a contatto nel

momento fattuale con talune funzioni amministrative, non le

condiziona e non è da esse condizionato". Sulla base di tale

concezione, per la quale le materie provinciali sono soltanto il

recipiente nel quale opera autonomamente tale attività, la legge

impugnata tende a garantire l'autonomia del volontariato dalle

singole materie, stabilendo una disciplina omogenea, la quale non

può non riguardare l'intero territorio nazionale, tanto più che non

è data alla ricorrente alcuna competenza sul volontariato come tale

e inconsistente appare lo sforzo della Provincia stessa di

configurare quest'ultimo come materia "mista".

Riguardo alle singole censure l'Avvocatura dello Stato rileva che

la legge n. 266 del 1991, lungi dal porre norme specifiche e

dettagliate, contiene, invece, principi molto generali, di natura

essenzialmente organizzativa, che non incidono sulle materie

assegnate alle competenze della Provincia di Bolzano. L'art. 7, ad

esempio, prevede la semplice facoltà che le regioni o le province

autonome stipulino convenzioni con le organizzazioni di volontariato.

Gli artt. 3 e 10, poi, stabiliscono alcuni principi di validità

generale per la disciplina futura delle stesse attività, ma non

predeterminano le materie sulle quali quella disciplina è chiamata

ad operare. Del pari, l'art. 12, in relazione all'"Osservatorio

nazionale per il volontariato", stabilisce iniziative di

organizzazione e di potenziamento di carattere generale, che non

incidono in alcun modo sulle competenze provinciali. E, infine, anche

l'art. 15 non può ritenersi incostituzionale, poiché nulla

impedisce che lo Stato detti, con leggi e decreti ministeriali,

disposizioni in materia di credito e di risparmio, considerato che le

province autonome, non avendo competenze in materia di credito, non

possono certo vantare poteri sull'erogazione di fondi da parte di

istituti di credito e di casse di risparmio per qualsivoglia

finalità di utilità sociale.

Da ultimo, l'Avvocatura dello Stato osserva che la priorità

temporale della legge provinciale sul volontariato (legge che ha,

peraltro, un raggio di azione alquanto limitato) non legittima la

ricorrente a conservare nel proprio territorio una disciplina

differenziata. Poiché la Provincia non possiede tra le proprie

competenze la materia del volontariato in quanto tale, spetta allo

Stato, secondo l'Avvocatura, disciplinare quest'ultima con un potere

prevalente. Sicché sarà necessaria un'armonizzazione della

legislazione provinciale con quella statale, che solo in tal senso

può esser considerata come "suppletiva".

3. - Anche la Provincia autonoma di Trento ha regolarmente

depositato e notificato un ricorso, con il quale ha sollevato

questioni di legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 10,

secondo comma, dell'art. 12, primo comma, lettere c), d), e) e g),

dell'art. 15 e, in quanto occorra, dell'art. 6 della legge n. 266 del

1991, per violazione degli stessi parametri costituzionali indicati

nel ricorso precedentemente illustrato e, in aggiunta, dell'autonomia

finanziaria garantita alla Provincia dal titolo VI dello Statuto

speciale e dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, in

connessione con l'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e

dell'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158.

Secondo la ricorrente, pur se la legge impugnata si autoqualifica

come legge-quadro, il volontariato non costituisce, in effetti, una

"materia" oggetto di disciplina legislativa, della quale si possa

affermare la competenza statale ovvero quella regionale o

provinciale, ma è, piuttosto, un fenomeno che si presenta (ed è

suscettibile di disciplina) nell'ambito di una pluralità di materie

e che costituisce un "aspetto" delle materie di spettanza provinciale

nella misura in cui si riferisce ad oggetti attribuiti alle

competenze delle province autonome. Riguardo a tali ultimi "aspetti"

la legge impugnata, per non essere incostituzionale, deve restare nei

limiti propri dei poteri dello Stato quando questi incidono in

materie di competenza delle regioni o delle province autonome. E,

poiché la maggior parte delle materie toccate sono attribuite alla

competenza esclusiva della Provincia ricorrente (v. art. 8, nn. 1, 4,

25 e 29 dello Statuto speciale), l'essere la legge impugnata, secondo

la propria autoqualificazione, una legge di principi non basta a

salvarla dalle censure d'incostituzionalità, non potendosi

considerare quei principi come norme fondamentali di riforme

economico-sociali o come principi generali dell'ordinamento.

In particolare, ad avviso della Provincia di Trento, appare

costituzionalmente illegittimo l'art. 10, il quale fissa alcuni

contenuti necessari della disciplina regionale o provinciale che

incidono, con norme penetranti e dettagliate, sugli ambiti materiali

di competenza della ricorrente. Così, quando prevede la

determinazione delle modalità attraverso cui le organizzazioni di

volontariato dovranno svolgere le loro prestazioni all'interno delle

strutture pubbliche e di quelle "convenzionate" (lettera a), sembra

trasformare in obbligo quella che l'art. 7, primo comma, ha previsto

come facoltà. Allo stesso modo, quando impone la partecipazione

consultiva delle predette organizzazioni nella programmazione degli

interventi di settore (lettera b), incide illegittimamente sulla

autonomia organizzatoria relativa ai procedimenti di programmazione

provinciale. Analoga incisione, insieme alla supposta configurazione

come obbligo della facoltà di stipulare convenzioni, si ha nella

lettera c), dove si richiede che la Provincia stabilisca la

disciplina dei requisiti e dei criteri che danno titolo di priorità

nella scelta delle organizzazioni di volontariato con le quali

stipulare le convenzioni. Ancora, si ha lesione dell'autonomia

finanziaria della Provincia ricorrente, laddove, nell'imporre una

disciplina delle condizioni e delle forme di finanziamento e di

sostegno delle attività di volontariato (lettera e), si rendono

obbligatorie le erogazioni finanziarie e i relativi interventi in un

certo settore. Eguale obbligatorietà di intervento discende dalla

lettera f), che impone la partecipazione dei volontari a corsi di

formazione e di addestramento professionale.

Secondo la ricorrente, tali disposizioni, ove non dovessero essere

considerate non vincolanti nei confronti della Provincia grazie alla

clausola di salvaguardia delle proprie competenze contenuta nell'art.

16, sono lesive delle norme statutarie sulle attribuzioni provinciali

al pari delle disposizioni previste nell'art. 12. Queste ultime,

infatti, sotto la cauta denominazione di "Osservatorio nazionale per

il volontariato", prevedono una struttura, incardinata nel governo

centrale e senza alcun raccordo con le autonomie regionali o

provinciali, avente competenze operative, gestionali e di spesa, che

incidono in modo puntuale in ambiti di competenza provinciale

attraverso la previsione - specialmente alle lettere c), d), e) e g)

- di interventi e di micro-progetti localizzati, ancorché presentati

sotto l'etichetta della "sperimentalità" (ma, per la ricorrente,

tutto è sperimentale in questo campo) o delle metodologie

"particolarmente avanzate".

Infine, la Provincia di Trento ritiene che sia contrastante con

l'autonomia finanziaria e contabile costituzionalmente garantita alla

ricorrente l'art. 15, il quale prevede, ai suoi primi due commi, che

gli istituti di credito e le casse di risparmio ivi menzionati

debbano destinare determinate quote delle somme da loro utilizzabili

a fini di utilità sociale in direzione della costituzione di fondi

speciali presso le regioni, diretti a costituire, per il tramite

degli enti locali, centri di servizio e di sostegno per le

organizzazioni di volontariato, gestiti da queste ultime. Oltre a

stabilire una destinazione vincolata di fondi verso settori di

competenza provinciale, di per sé costituzionalmente illegittima, le

disposizioni impugnate prevedono in modo del tutto incongruente che

le regioni e le province autonome avrebbero l'obbligo di costituire

il fondo, nonché di istituire (tramite gli enti locali) e di

finanziare con quest'ultimo i centri di servizio, senza poter,

peraltro, intervenire in alcun modo sulla gestione e

sull'utilizzazione dei predetti centri: verrebbe, dunque, addossato

alla Provincia un obbligo contabile e organizzativo senza che vi

corrisponda, al livello delle competenze della stessa, alcun potere

di disciplina, di determinazione e di gestione. Un'ulteriore

illegittimità costituzionale è poi contenuta nel terzo comma

dell'art. 15, che esclude la Provincia dalla più specifica

disciplina dei fondi, poiché demanda interamente ed esclusivamente a

un decreto ministeriale la disciplina della formazione e dell'impiego

dei fondi stessi.

Per i medesimi motivi, l'art. 10, lettera e (che impone alle

regioni e alle province autonome di prevedere forme di finanziamento

e di sostegno delle attività di volontariato), lettera c (che

prevede la stipulazione di convenzioni con le organizzazioni di

volontari), e lettera d, in collegamento con l'art. 6 (che stabilisce

di istituire e tenere il registro generale delle predette

organizzazioni), lederebbe l'autonomia finanziaria garantita alla

Provincia dal Titolo VI dello Statuto speciale e il precetto di cui

all'art. 81, quarto comma, della Costituzione per il quale le leggi

statali che comportino nuove funzioni o ulteriori compiti per le

regioni o le province autonome devono indicare le risorse occorrenti

per la loro adeguata copertura. E a tal fine, conclude la ricorrente,

non serve certo l'art. 14, il quale non contiene affatto alcun

accenno ai suddetti nuovi oneri posti a carico delle regioni e delle

province autonome.

4. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri chiedendo che il ricorso della Provincia autonoma di Trento

sia rigettato.

L'Avvocatura dello Stato osserva, innanzitutto, che se il

volontariato, in quanto tale, non è una materia riservata alle

competenze provinciali, come riconosce la stessa ricorrente, è

necessario ammettere che esso non può che rientrare nelle potestà

dello Stato, pur dovendosi riconoscere che ha molteplici punti di

contatto con le competenze regionali o provinciali. La legge

impugnata è, dunque, espressione di un'autolimitazione del potere

statale ed è diretta semplicemente a porre principi su un'attività

svolgentesi ad ampissimo raggio, qual è il volontariato, al fine di

garantire un minimo di omogeneità alla disciplina sostanziale che è

affidata alle regioni e alle province autonome.

L'art. 10, secondo comma, riflette in modo particolare tale

carattere dell'intera legge, sicché nessuna delle sue disposizioni

può dirsi lesiva delle competenze provinciali. In particolare, non

fondata è la supposizione che la lettera a) converta in obbligo la

facoltà di stipulare convenzioni fra le regioni o le province

autonome e le organizzazioni di volontariato, prevista dall'art. 7,

poiché le "strutture convenzionate" contemplate nella disposizione

considerata sono organismi diversi dalla regione o dalla provincia,

ma convenzionati con queste ultime al fine di svolgere attività o

prestare servizi, ai quali si prevede che le organizzazioni di

volontariato diano il loro apporto. Allo stesso modo, nessuna

violazione delle norme statutarie sulle competenze provinciali può

derivare dalla lettera b) dello stesso art. 10, poiché non si può

individuare alcun vincolo al potere di programmazione provinciale

nella previsione, del tutto ragionevole, che le organizzazioni di

volontariato siano consultate nel procedimento di formazione dei

programmi di settore. Così pure non è incostituzionale la lettera

c), che non prevede alcuna direttiva verso le autonomie regionali o

provinciali, né la lettera e), che non impone oneri di sorta, né la

lettera f), che, nello stabilire che i volontari siano ammessi ai

corsi di formazione professionale, non sconvolge affatto le relative

competenze provinciali.

Ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, anche l'interpretazione

dell'art. 12 compiuta dalla ricorrente appare forzata, poiché

all'"Osservatorio" sono assegnati, non già compiti operativi,

gestionali e di spesa in conflitto con le competenze provinciali, ma

piuttosto attività promozionali (lettere c e d), l'approvazione di

progetti di interesse generale (lettera d), il sostegno a progetti di

informatizzazione di utilità per tutto il territorio nazionale

(lettera e) e generiche attività di formazione (lettera g), diverse

da quelle di competenza regionale o provinciale, regolate dal

ricordato art. 10, lettera f).

Sulle censure rivolte all'art. 15, l'Avvocatura dello Stato, oltre

a riprendere gli argomenti addotti in replica all'altro ricorso,

precisa che l'estraneità della materia alle competenze provinciali

fa sì che i poteri affidati a queste ultime dall'articolo impugnato,

come il fungere da centro di raccolta e di distribuzione delle

disponibilità del fondo (con il conseguenziale potere deliberativo),

sono frutto di scelte operate dalla legge impugnata al di là della

ripartizione costituzionale delle attribuzioni.

Da ultimo, con riferimento alla pretesa violazione dell'autonomia

finanziaria provinciale da parte dell'art. 10, lettere c), d) ed e) e

dell'art. 6, l'Avvocatura dello Stato rileva che tutte le

disposizioni ora citate, salvo quelle contenute nell'art. 6, non

ledono l'autonomia provinciale poiché prevedono nuovi oneri a carico

del bilancio provinciale soltanto a seguito di libere scelte della

Provincia stessa. Per quanto riguarda l'art. 6, l'Avvocatura osserva

che l'istituzione e la tenuta del registro e la relativa revisione

comportano oneri minimi, non quantificabili, che rientrano

sicuramente nel generale dovere di collaborazione fra Stato e regioni

(o province autonome) e corrispondono a un potere conferito alla

Provincia stessa a proposito delle iscrizioni e delle cancellazioni

nel registro medesimo.

5. - In prossimità dell'udienza hanno presentato memorie le due

ricorrenti. Quella della Provincia autonoma di Trento è stata

tuttavia depositata fuori termine.

La Provincia autonoma di Bolzano osserva che l'Avvocatura dello

Stato, nel definire il volontariato come materia di competenza

statale, si rifà al criterio letterale e storico (c.d.

pietrificazione) di definizione delle attribuzioni provinciali,

criterio che è stato respinto dalla giurisprudenza costituzionale.

Il fenomeno dell'assistenza volontaria si è manifestato nelle forme

e nelle dimensioni che oggi conosciamo soltanto in tempi recenti,

sicché esso può essere definito in relazione alle competenze

provinciali soltanto se di queste ultime si colgono le relazioni

organiche e funzionali che le legano reciprocamente, dando vita ad

aree, sconosciute all'atto dell'emanazione dello Statuto speciale,

riservate all'intervento regionale o provinciale. Del resto, continua

la ricorrente, ciò è implicitamente ammesso dalla stessa Avvocatura

dello Stato, quando afferma che "le materie di competenza provinciale

sono soltanto i recipienti nei quali il volontariato autonomamente

opera", dimenticando, peraltro, che quelle materie non sono scatole

vuote.

Dopo aver ricordato che la natura dettagliata della disciplina

contenuta nella legge impugnata e il carattere locale del fenomeno

del volontariato escludono che si possa parlare di funzione

d'indirizzo e coordinamento o di interesse nazionale, non

suscettibile di frazionamento territoriale, la Provincia di Bolzano

rileva, da ultimo, che le difese svolte dall'Avvocatura dello Stato

sono meramente assertive e, quando riconoscono il valore "suppletivo"

della legge n. 266 del 1991, sembrano dar ragione alle censure

proposte dalla provincia stessa. Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano, con il ricorso indicato in

epigrafe, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale nei

confronti degli artt. 1, secondo comma, 3, 6, 7, 10, 12, primo comma,

lettere d), e) e g), e 15 della legge 11 agosto 1991, n. 266 (Legge-quadro sul volontariato), per violazione dell'art. 8, nn. 1

(ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi

addetto), 4 (usi e costumi locali e istituzioni culturali aventi

carattere provinciale, attività educative locali), 25 (assistenza e

beneficenza pubblica) e 29 (addestramento e formazione

professionale), nonché dell'art. 9, n. 10 (assistenza sanitaria e

ospedaliera), e dell'art. 16 (potestà amministrative provinciali)

dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670) e delle relative norme di attuazione.

Con un distinto ricorso, indicato in epigrafe, la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato questioni di legittimità

costituzionale nei confronti degli artt. 10, secondo comma, lettere

a), b), e) ed f), 12, primo comma, e 15 per violazione degli stessi

parametri costituzionali invocati nel ricorso precedentemente

menzionato, nonché nei confronti dell'art. 10, secondo comma,

lettere c), d), e) e g) e dell'art. 6 per violazione dell'autonomia

finanziaria garantita alla Provincia dal titolo VI dello Statuto

speciale e dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, come

attuato dall'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e dall'art.

3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158.

Poiché i predetti ricorsi prospettano questioni di legittimità

costituzionale identiche o connesse, i relativi giudizi vanno decisi

con un'unica sentenza.

2. - La Provincia autonoma di Bolzano prospetta un dubbio di

legittimità costituzionale, di carattere generale e preliminare, nei

confronti dell'art. 1, secondo comma, della legge n. 266 del 1991, il

quale dispone che "la presente legge stabilisce i principi cui le

regioni e le province autonome devono attenersi nel disciplinare i

rapporti fra le istituzioni pubbliche e le organizzazioni di

volontariato nonché i criteri cui debbono uniformarsi le

amministrazioni statali e gli enti locali nei medesimi rapporti".

Secondo la ricorrente, questa disposizione, comportando

l'applicazione dei principi stabiliti dalla legge n. 266 del 1991

nelle varie materie in cui possono operare le organizzazioni di

volontariato, oltre ad essere incoerente con la clausola di salvezza

delle competenze provinciali contenuta nell'art. 16 della stessa

legge, si porrebbe in contrasto con le norme dello Statuto speciale

precedentemente indicate, che assicurano alle province autonome

competenze di tipo esclusivo in materia di ordinamento degli uffici,

assistenza e beneficenza pubblica, attività artistiche e culturali

locali, addestramento e formazione professionale. La medesima

disposizione, sempre ad avviso della Provincia di Bolzano, violerebbe

altresì le norme statutarie sulla competenza concorrente in materia

di assistenza sanitaria e ospedaliera, dal momento che i principi,

cui fa riferimento l'art. 1, secondo comma, sarebbero in realtà

prescrizioni analitiche e dettagliate.

La questione non è fondata.

La premessa interpretativa da cui muove la Provincia di Bolzano

nello svolgere la censura generale ora considerata - ripresa,

peraltro, nella illustrazione delle questioni più particolari e

presupposta, altresì, dalle censure prospettate dalla Provincia di

Trento - consiste nel ritenere che il volontariato costituisca una

materia, seppure formata dalla confluenza di segmenti o di profili

riconducibili a più settori di attività. Questa premessa non può

esser considerata corretta, poiché il volontariato costituisce un

modo di essere della persona nell'ambito dei rapporti sociali o,

detto altrimenti, un paradigma dell'azione sociale riferibile a

singoli individui o ad associazioni di più individui. In quanto

tale, esso sfugge a qualsiasi rigida classificazione di competenza,

nel senso che può trovare spazio e si può realizzare all'interno di

qualsiasi campo materiale della vita comunitaria, tanto se riservato

ai poteri di regolazione e di disposizione dello Stato, quanto se

assegnato alle attribuzioni delle regioni o delle province autonome

(o degli enti locali).

Quale modello fondamentale dell'azione positiva e responsabile

dell'individuo che effettua spontaneamente e gratuitamente

prestazioni personali a favore di altri individui ovvero di interessi

collettivi degni di tutela da parte della comunità, il volontariato

rappresenta l'espressione più immediata della primigenia vocazione

sociale dell'uomo, derivante dall'originaria identificazione del

singolo con le formazioni sociali in cui si svolge la sua

personalità e dal conseguente vincolo di appartenenza attiva che

lega l'individuo alla comunità degli uomini. Esso è, in altre

parole, la più diretta realizzazione del principio di solidarietà

sociale, per il quale la persona è chiamata ad agire non per calcolo

utilitaristico o per imposizione di un'autorità, ma per libera e

spontanea espressione della profonda socialità che caratterizza la

persona stessa. Si tratta di un principio che, comportando

l'originaria connotazione dell'uomo uti socius, è posto dalla

Costituzione tra i valori fondanti dell'ordinamento giuridico, tanto

da essere solennemente riconosciuto e garantito, insieme ai diritti

inviolabili dell'uomo, dall'art. 2 della Carta costituzionale come

base della convivenza sociale normativamente prefigurata dal

Costituente. Della natura di tali diritti fondamentali il

volontariato partecipa: e vi partecipa come istanza dialettica volta

al superamento del limite atomistico della libertà individuale, nel

senso che di tale libertà è una manifestazione che conduce il

singolo sulla via della costruzione dei rapporti sociali e dei legami

tra gli uomini, al di là di vincoli derivanti da doveri pubblici o

da comandi dell'autorità.

Come schema generale di azione nella vita di relazione, basato sui

valori costituzionali primari della libertà individuale e della

solidarietà sociale, il volontariato esige che siano stabilite, da

parte del legislatore statale, le condizioni necessarie affinché sia

garantito uno svolgimento dello stesso il più possibile uniforme su

tutto il territorio nazionale (v. spec. sentt. nn. 49 del 1987, 217

del 1988 e 49 del 1991). E ciò è richiesto - quantomeno in

relazione alla connotazione essenziale delle attività e delle

organizzazioni operanti in tal campo, nonché in ordine alla

definizione del tipo di rapporti che devono intercorrere tra le varie

istanze del potere pubblico e le organizzazioni dei volontari e in

ordine alla determinazione delle relative modalità dell'azione

amministrativa - al fine specifico di garantire l'essenziale e

irrinunciabile autonomia che deve caratterizzare le stesse

organizzazioni di volontariato e le loro attività istituzionali.

A tale scopo la legge n. 266 del 1991, accanto a disposizioni che

stabiliscono compiti o discipline d'interesse nazionale o che pongono

criteri di azione per le amministrazioni statali o per gli enti

locali, fissa principi cui le regioni e le province autonome dovranno

attenersi nel regolare i rapporti fra le istituzioni pubbliche e le

organizzazioni di volontariato. Questi ultimi, in base alla costante

giurisprudenza di questa Corte, vanno indubbiamente qualificati come

principi generali dell'ordinamento giuridico, in ragione della

concorrente circostanza che attengono strettamente a valori

costituzionali supremi (v. sentt. nn. 6 del 1956, 231 del 1984 e 1107

del 1988) e, soprattutto, che contengono criteri direttivi così

generali da abbracciare svariati e molteplici campi di attività

materiali (v. sentt. nn. 6 del 1956, 68 del 1961, 87 del 1963, 28 del

1964, 23 del 1978, 91 del 1982, 1107 del 1988, 465 del 1991).

Sulla base di tale qualificazione deve essere respinto il dubbio

di legittimità costituzionale che la Provincia autonoma di Bolzano

ha prospettato nei confronti dell'art. 1, secondo comma, della legge

n. 266 del 1991, dovendosi riconoscere che le disposizioni della

predetta legge che contengono principi generali dell'ordinamento non

possono non vincolare l'esercizio delle attribuzioni statutariamente

affidate alla ricorrente, tanto a titolo di competenza esclusiva,

quanto a quello di competenza concorrente.

3. - Per motivi in gran parte identici a quelli appena esposti

vanno respinti i dubbi di legittimità costituzionale che la

Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato nei confronti dell'art. 3.

Questo articolo fissa, in relazione all'intero territorio

nazionale, i principi generali concernenti i caratteri che devono

connotare le organizzazioni di volontariato come tali (natura e

requisiti delle attività volontarie, forma giuridica a salvaguardia

degli scopi solidaristici, struttura interna democratica,

determinazione dell'atto costitutivo e dello statuto, obbligo di

formazione del bilancio e struttura dello stesso) e i rapporti

intercorrenti tra le organizzazioni e i propri aderenti, nonché tra

quelle stesse e i soggetti terzi. Si tratta, più precisamente, della

previsione dei requisiti essenziali attinenti ai caratteri

strutturali, all'autonomia interna e alla trasparenza delle

organizzazioni di volontariato, la cui ricorrenza è configurata come

condizione necessaria perché tali organizzazioni possano beneficiare

delle agevolazioni e delle strutture di servizio o di sostegno

previste dalla legge medesima: requisiti che, comunque, concernono,

essenzialmente, rapporti di diritto privato, i quali, come questa

Corte ha di recente ribadito (v. sent. n. 35 del 1992), esigono che

in relazione ad essi sia assicurata dalla legge statale una

sostanziale uniformità di disciplina e di trattamento su tutto il

territorio nazionale.

Motivi diversi giustificano la dichiarazione di non fondatezza in

relazione all'ultima parte dell'art. 3, quinto comma, laddove si

prevede che le organizzazioni svolgono le attività di volontariato

anche nell'ambito di strutture pubbliche o di strutture convenzionate

con queste ultime "nelle forme e nei modi previsti dalla legge".

Siffatta disposizione, infatti, pur se non regola rapporti

intercorrenti tra soggetti privati, si limita a riconoscere che il

raggio di azione delle attività di volontariato può concernere

anche il settore pubblico o quello "convenzionato" e a ribadire il

principio costituzionale (art. 97 della Costituzione) che le

modalità e le forme del rapporto tra tale attività e l'azione

amministrativa dovranno esser regolate dalla "legge", intendendo

riferirsi a quest'ultima nella sua complessiva varietà di tipi

(legge statale, regionale o provinciale) in dipendenza del settore

pubblico interessato.

4. - Prive di qualsiasi fondamento sono altresì le censure che la

Provincia autonoma di Bolzano ha proposto nei confronti dell'art. 7,

primo e terzo comma.

In questo articolo è innanzitutto previsto che tutti gli enti

pubblici (Stato, regioni, province autonome, enti locali, etc.), i

quali si gioveranno delle attività dei volontari, hanno la facoltà

di stipulare convenzioni con le relative organizzazioni, purché

queste siano iscritte nei registri specificamente previsti dall'art.

6 e dimostrino attitudine e capacità operativa. Tale disposizione,

infatti, per un verso, contiene un'indicazione di massima, non certo

lesiva delle competenze provinciali, che è del resto conforme ai

comuni rapporti tra enti pubblici e organizzazioni private, e, per

altro verso, svolge un principio generale diretto a garantire il

rispetto del principio costituzionale di buon andamento della

pubblica amministrazione (art. 97 della Costituzione).

Per quanto, poi, riguarda il terzo comma, il quale prevede che

l'obbligo di assicurazione obbligatoria a favore dei volontari

costituisca un elemento essenziale della convenzione sopra indicata e

rappresenti un onere posto a carico dell'ente con il quale viene

stipulata la convenzione medesima, è sufficiente osservare che la

disciplina delle assicurazioni sociali è riservata allo Stato (v.

sent. n. 314 del 1990).

5. - Del pari non fondate sono le varie censure che tanto la

Provincia autonoma di Bolzano quanto quella di Trento hanno sollevato

nei confronti dell'art. 10.

Nei suoi due commi, quest'articolo non contiene alcuna violazione

delle norme costituzionali sulle competenze legislative delle

ricorrenti, poiché, dopo aver posto, al primo comma, il principio

generale in base al quale la legislazione regionale e provinciale

deve essere orientata nel senso di salvaguardare l'autonomia di

organizzazione e di iniziativa del volontariato e di favorirne lo

sviluppo, fissa, nel comma successivo, gli oggetti che le leggi

regionali e provinciali dovranno disciplinare. Nel determinare tali

oggetti, l'articolo impugnato non limita in alcun modo la

discrezionalità del legislatore regionale o provinciale, dal momento

che non stabilisce principi o criteri vòlti a restringere i

possibili contenuti della legislazione futura, ma richiede, più

semplicemente, che quest'ultima abbia cura di disciplinare, nel modo

che riterrà più opportuno, gli oggetti elencati nello stesso comma.

Pertanto, lungi dall'invadere campi riservati al legislatore

regionale o provinciale con norme di dettaglio, come pretende la

Provincia autonoma di Bolzano, le disposizioni ora considerate

contengono norme strettamente strumentali al principio generale

espresso nel primo comma del medesimo art. 10.

Delle varie disposizioni contenute nel secondo comma dell'art. 10,

le Province ricorrenti danno, peraltro, un'interpretazione che non

può essere condivisa. Quando la lettera a) stabilisce che le leggi

regionali e provinciali disciplineranno le modalità attinenti allo

svolgimento delle attività di volontariato all'interno delle

strutture pubbliche e all'interno delle strutture convenzionate con

le regioni e le province autonome, tale disposizione, contrariamente

a quanto suppone la Provincia autonoma di Trento, non trasforma in un

obbligo quella che il già ricordato art. 7 prevede come facoltà di

stipulare convenzioni. Nel riferirsi alle "strutture convenzionate"

la disposizione impugnata intende denotare, non certo presunti

apparati o strutture derivanti da accordi convenzionali stipulati fra

le province autonome (o le regioni) e le organizzazioni di

volontariato, ma piuttosto strutture private (ad esempio, le case di

cura private) operanti in aree di servizio pubblico sulla base di

convenzioni stipulate con le predette province (o regioni),

all'interno delle quali potranno svolgere la loro attività le

organizzazioni di volontariato.

Analogamente, con riferimento alla lettera c), impugnata dalla

Provincia autonoma di Trento, non v'è alcun elemento che possa

indurre a ritenere trasformato in obbligo la facoltà di stipulare

convenzioni, limitandosi la disposizione censurata a stabilire che la

legge provinciale (o regionale) determinerà i requisiti e i criteri

che danno titolo di priorità nella scelta delle organizzazioni di

volontariato con cui stipulare le predette convenzioni. Allo stesso

modo, la lettera b) si limita a prevedere che, ove la Provincia

autonoma (o la regione) predisponga un procedimento di programmazione

comportante la consultazione di soggetti sociali, sarà sua cura

considerare fra questi ultimi anche le organizzazioni di volontariato

interessate.

Infine, quanto alle lettere e) ed f) - che, ad avviso della

Provincia autonoma di Trento, renderebbero obbligatorie,

rispettivamente, le erogazioni finanziarie e gli interventi di

sostegno indicati (lett. e) e la partecipazione dei volontari,

iscritti alle organizzazioni registrate, ai corsi di formazione,

qualificazione e aggiornamento professionale svolti o promossi dalle

province autonome o dalle regioni (lett. f) -, occorre rilevare che

le disposizioni contestate si limitano a delineare, quali oggetti

della legislazione provinciale o regionale, alcuni aspetti

indefettibili e necessari di una qualsivoglia disciplina pubblica del

volontariato. Tali sono, senza dubbio alcuno, le forme di

finanziamento e gli interventi di sostegno da prevedere a favore

delle organizzazioni di volontariato, poiché, in loro mancanza,

risulterebbero frustrati, non soltanto le finalità giustificative

della legge stessa, ma anche quei valori costituzionali sottesi al

riconoscimento e allo sviluppo del volontariato, che sono stati

ricordati nel corso dell'esame delle censure mosse all'art. 1,

secondo comma, della legge n. 266 del 1991. Lo stesso carattere di

indefettibilità e di necessarietà deve, poi, riconoscersi anche

all'oggetto costituito dalla previsione e dalla disciplina da parte

delle leggi provinciali (o regionali) dei corsi di formazione, di

qualificazione e di aggiornamento dei volontari. Infatti, pur se non

consistono in attività di tipo professionale, le prestazioni di

volontariato devono essere svolte, nei vari settori di operatività,

con una preparazione particolare e con una perizia specifica, che

richiedono un'apposita didattica e un'accurata opera di affinamento

delle attitudini naturali del volontario e che, ove fossero carenti,

condannerebbero il volontariato all'inefficienza e, quindi, al

deperimento.

6. - Non fondate sono, inoltre, le questioni di legittimità

costituzionale che le Province autonome di Bolzano e di Trento hanno

sollevato nei confronti dell'art. 12, sul presupposto che tale

articolo, nell'istituire l'Osservatorio nazionale per il

volontariato, affida a quest'ultimo compiti che le ricorrenti

ritengono lesivi delle competenze ad esse costituzionalmente

assegnate.

Sulla base dell'art. 12, il predetto Osservatorio è chiamato ad

adempiere compiti di carattere generale a beneficio dello sviluppo

del volontariato in quanto tale. Più precisamente, i compiti di tale

istituto sono rivolti al perseguimento di un duplice ordine di

finalità: primo, provvedere al censimento, all'acquisizione e alla

diffusione delle informazioni e delle conoscenze relative alle

organizzazioni di volontariato, anche allo scopo di formulare

proposte; secondo, sostenere la promozione e lo sviluppo del

volontariato, soprattutto sotto il profilo della qualità tecnologica

e sperimentale degli interventi progettati e sotto quello della

formazione e dell'aggiornamento degli operatori volontari (che è

cosa diversa, ovviamente, dalle attività di formazione professionale

affidate alla competenza regionale e provinciale dall'art. 10,

secondo comma, lett. f). Le censure prospettate dalle ricorrenti

riguardano compiti ascrivibili al secondo ordine di finalità. Più

precisamente, ambedue le ricorrenti contestano: la lettera d), la

quale prevede l'approvazione di progetti sperimentali elaborati dalle

organizzazioni di volontariato registrate al fine di far fronte ad

emergenze sociali e di favorire l'applicazione di metodologie

d'intervento particolarmente avanzate; la lettera e), che prevede il

sostegno e la consulenza per progetti di informatizzazione e di

banche-dati nei settori nei quali operano le organizzazioni di

volontari; la lettera g), la quale prevede il sostegno, anche con la

collaborazione delle regioni, delle iniziative di formazione e di

aggiornamento per la prestazione dei servizi. La sola Provincia

autonoma di Trento impugna, infine, la lettera c), che assegna

all'Osservatorio il compito di "fornire ogni utile elemento per la

promozione e lo sviluppo del volontariato".

In particolare, le disposizioni contenute nelle lettere d) ed e)

si iscrivono in un quadro legislativo sulla ripartizione delle

competenze fra Stato e regioni (o province autonome), all'interno del

quale la sperimentazione delle tecniche di intervento e l'innovazione

delle metodologie e delle tecnologie concernenti le attività da

svolgere rientrano fra gli oggetti riservati alla competenza dello

Stato (v., ad esempio, gli artt. 71 e 102 del d.P.R. 24 luglio 1977,

n. 616; l'art. 6 della legge 23 dicembre 1978, n. 833; nonché l'art.

30 della legge 18 maggio 1989, n. 183). E ciò si spiega con il fatto

che il carattere avanzato dei compiti ora indicati colora di

un'indubbio interesse nazionale competenze il cui esercizio ricade

immediatamente a beneficio delle attività che ne sono oggetto, considerate nel loro complesso e, quindi, spazialmente, sull'intero pi-

ano nazionale.

Indubbia è anche l'attribuzione allo Stato delle competenze relative ai compiti affidati all'Osservatorio nazionale per il

volontariato dalle disposizioni contenute nelle lettere c) e g).

Poiché le disposizioni impugnate vanno interpretate in correlazione

con l'art. 1, che affida la promozione e lo sviluppo del volontariato

allo Stato, alle regioni, alle province autonome e agli enti locali

nel rispetto delle relative competenze costituzionali, nonché, per

quel che concerne i presenti giudizi, in correlazione con l'art. 16,

che fa salve le competenze delle province autonome, si deve supporre

che, nell'uno e nell'altro caso, le attività di promozione e di

informazione previste nelle disposizioni considerate si riferiscano

ad iniziative che, nel riparto di competenze prima accennato,

rientrano nella sfera di competenza dello Stato.

7. - Non fondate sono, altresì, le questioni di legittimità

costituzionale che le ricorrenti hanno sollevato nei confronti

dell'art. 15 della legge esaminata.

Secondo le Province autonome, i primi due commi dell'articolo

citato - nel prevedere che siano costituiti, mediante

l'accantonamento, da parte degli istituti di credito e delle casse di

risparmio, di quote dei proventi destinate a fini non istituzionali,

fondi speciali presso le regioni, allo scopo di istituire, per il

tramite degli enti locali, centri di servizio a disposizione delle

organizzazioni di volontariato, gestiti da queste stesse in vista del

sostegno e della qualificazione della propria attività -

violerebbero le norme statutarie sulle competenze provinciali e,

secondo la Provincia autonoma di Trento, anche le norme

costituzionali sull'autonomia finanziaria: le prime risulterebbero

lese, poiché le disposizioni impugnate precluderebbero ogni

possibilità di intervento delle ricorrenti sulla istituzione e sulla

gestione dei predetti centri di servizio pur trattandosi di materia

assegnata alle loro competenze; l'altra sarebbe violata, dal momento

che dalle disposizioni impugnate discenderebbe la sottrazione di

risorse a settori di competenza provinciale e l'imposizione ai fondi

stessi di un vincolo di destinazione.

I dubbi di legittimità costituzionale ora esaminati sono basati

sull'erronea premessa che le disposizioni impugnate attengano a una

materia di competenza regionale o provinciale, l'assistenza e la

beneficenza pubblica. In realtà, poiché loro oggetto è

l'accantonamento di quote degli utili realizzati da istituti di

credito e da casse di risparmio affinché queste siano destinate in

direzione della promozione e dello sviluppo del volontariato, le

disposizioni contenute nei primi due commi dell'art. 15 riguardano la

materia, di spettanza statale, concernente l'ordinamento degli

istituti di credito. Più precisamente, le disposizioni esaminate

addossano su detti istituti un onere destinato alla costituzione di

fondi speciali diretti a finanziare centri di servizio gestiti dalle

stesse organizzazioni di volontariato al fine di sostenere e di

qualificare l'attività degli operatori volontari. È evidente che

con tali previsioni il legislatore ha voluto prefigurare una

soluzione organizzativa che, tendendo a salvaguardare, per quanto

possibile, l'autonomia delle attività di volontariato e, quindi, a

porle al riparo anche da condizionamenti derivanti dalla gestione

pubblica dei servizi di sostegno a favore delle stesse attività,

individua nella costituzione dei fondi speciali presso le regioni o

le province autonome, non già una funzione conferita o demandata a

tali enti autonomi, ma, più semplicemente, la collocazione e la

operatività spaziale dei fondi medesimi: le regioni e le province

autonome, in altri termini, denotano nelle disposizioni impugnate

l'ambito territoriale in relazione al quale quei fondi vanno

costituiti e resi operanti.

Per le stesse ragioni ora illustrate va dichiarata l'infondatezza

della questione di legittimità costituzionale dell'art. 15, terzo

comma, della legge n. 266 del 1991, il quale dispone che il Ministro

del tesoro, con un proprio decreto adottato di concerto con il

Ministro degli affari sociali, determina le modalità di attuazione

delle disposizioni contenute nei primi due commi dello stesso

articolo. Dal complesso dell'art. 15 risulta chiaro, infatti, che,

poiché le modalità da adottare concernono essenzialmente la materia

dell'ordinamento degli istituti di credito, la relativa competenza è

necessariamente imputata al Ministro del tesoro, cui si aggiunge il

concerto con il Ministro degli affari sociali, essendo diretti i

contributi degli istituti di credito indicati nei commi precedenti

alla costituzione di fondi destinati a finanziare centri di servizio

a sostegno delle organizzazioni di volontariato.

8. - Non fondate sono, infine, le questioni di legittimità

costituzionale che la Provincia autonoma di Trento ha prospettato nei

confronti dell'art. 10, lettere c), d) ed e), in collegamento con

l'art. 6, per violazione dell'art. 81, quarto comma, della

Costituzione e del principio statutario sull'autonomia finanziaria

della Provincia stessa, sotto il profilo che le disposizioni

impugnate affiderebbero nuove funzioni alle regioni e alle province

autonome senza attribuire alle stesse le risorse occorrenti per il

loro esercizio.

Premesso che, come si è chiarito nel precedente punto n. 5 della

motivazione, i compiti previsti nelle lettere citate dell'art. 10 non

sono stati assegnati alle Province autonome (o alle regioni) e

premesso che a queste ultime è effettivamente demandata la

disciplina dell'istituzione e la tenuta dei registri generali di

tutte le organizzazioni di volontariato costituite nel proprio

territorio, si deve comunque escludere, anche per quest'ultima parte,

la lesione del ricordato principio costituzionale. L'art. 6, infatti,

nel disciplinare attività di competenza dello Stato, demanda alle

regioni e alle province autonome un compito (disciplina e tenuta dei

registri generali delle organizzazioni di volontariato) il cui onere

non è affatto quantificabile in via preventiva, tanto che non si

può nemmeno escludere che possano essere adottate, in sede regionale

o provinciale, soluzioni organizzative che non comportino oneri

aggiuntivi rispetto a quelli previsti per l'espletamento delle

competenze già possedute. In tale situazione, come questa Corte ha

già avuto modo di dire, se pure sotto altro profilo (v. sentt. nn.

478 del 1987, 320 del 1989 e 294 del 1991), non si può richiedere al

legislatore una copertura contestuale di oneri meramente eventuali e,

comunque, non quantificabili, né può configurarsi alcuna violazione

dell'autonomia finanziaria garantita alle Province autonome dal

titolo VI dello Statuto speciale.