Sentenza n. 75/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del capo I del titolo

VII, ivi compreso l'art. 270, del regio decreto 23 maggio 1924 n. 827

(Regolamento per l'esecuzione della legge sulla contabilità generale

dello Stato); degli articoli 204 e seguenti del regio decreto 12

febbraio 1911 n. 297 (Regolamento per l'esecuzione della legge

comunale e provinciale); del capo IV del titolo II del regio decreto

18 novembre 1923 n. 2440 e successive modificazioni (Amministrazione

del patrimonio e contabilità generale dello Stato); e degli articoli

87, 295, 296, 324, 325 del regio decreto 3 marzo 1934 n. 383 e

successive modificazioni (Testo unico della legge comunale e

provinciale) in riferimento agli articoli 3, 28 e 97, 23 e 53 Cost.,

promosso con l'ordinanza emessa il 7 giugno 1977 dal Tribunale di

Torino nel procedimento civile vertente tra la S.p.a. Alessio Tubi e

il Comune di Giulianova, iscritta al n. 654 del registro ordinanze

1979 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 325

dell'anno 1979.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1986 il Giudice

relatore Giuseppe Borzellino;

Udito l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 7 giugno 1977 (pervenuta alla Corte

costituzionale il 4 settembre 1979) il Tribunale di Torino nel

procedimento civile vertente tra la S.p.a. Alessio Tubi e il Comune

di Giulianova ha sollevato d'ufficio "questione di legittimità

costituzionale della norma di legge, in motivazione meglio

identificata, secondo la quale i debiti pecuniari della pubblica

Amministrazione e specificamente dei Comuni diventano liquidi ed

esigibili e quindi produttivi di interessi solo alla data di

emissione, da parte della stessa P.A., del relativo mandato di

pagamento o atto equipollente, anziché alla data che risulterebbe

dall'applicazione dell'ordinaria disciplina civilistica in materia e

dalle eventuali pattuizioni stipulate fra le parti interessate, per

contrasto con gli articoli 3, 28 e 97, 53 e 23 della Costituzione".

Nella parte motiva dell'ordinanza viene richiamata "la disciplina

della contabilità dello Stato (e specie la

normativa di cui al Capo IV del Titolo II regio decreto 18 novembre

1923 n. 2440 e succ. modif. - articoli 49 a 72 - e

quella di cui al Capo I del Titolo VII del relativo Regolamento regio

decreto 23 maggio 1924 n. 827 - specie

all'articolo 270 -)" dalla quale si evincerebbe "l'esistenza di una

norma imperativa di legge in senso formale" secondo la quale i debiti

pecuniari della P.A. divengono liquidi ed esigibili e, quindi,

produttivi di interessi, soltanto dalla data di emissione dell'ordine

o mandato di pagamento o atto equipollente.

Viene altresì rilevata l'applicabilità di detta norma di legge

"anche ai debiti degli enti pubblici territoriali, e segnatamente dei

Comuni, in forza della normativa riguardante la loro contabilità,

richiamante o sostanzialmente riproducente quella relativa alla

contabilità dello Stato (cfr.T.U. della legge comunale e

provinciale, regio decreto 3 marzo 1934 n. 383 e succ. modif., specie

agli articoli 87, 295, 296, 324 e 325; e il relativo Regolamento

regio decreto 12 febbraio 1911 n. 297 agli articoli 204 seguenti)".

2. - Oggetto del giudizio a quo è la domanda di condanna del

Comune convenuto al pagamento degli interessi legali in favore della

società attrice Alessio Tubi; interessi chiesti sulla somma capitale

(accertata con sentenza non definitiva) di Lit.136.091.046 - quale

prezzo per fornitura di tubi - secondo le decorrenze previste in un

documento allegato (doc. 23) e cioè dalla data di ciascuna fattura.

3. - Il Tribunale rileva che la domanda potrebbe trovare sicuro

accoglimento qualora la parte convenuta fosse un soggetto di diritto

privato (o ente pubblico economico), secondo l'ordinaria disciplina

civilistica relativa alla decorrenza degli interessi legali

considerati "vuoi come interessi moratori ex art. 1224, primo comma,

in rapporto all'art. 1219, secondo comma, n. 3 c.c.; vuoi e più

appropriatamente, come interessi corrispettivi ai sensi dell'art.

1282 in rapporto all'art. 1498 c.c. e alla particolare disciplina

contrattuale stipulata tra le parti".

Da ciò il contrasto con l'art. 4 Cost. della "norma di diritto

amministrativo sopra precisata" ostativa nella fattispecie

(trattandosi di un Comune, quale parte convenuta) all'accoglimento

della domanda.

4. - La norma impugnata renderebbe "praticamente inoperante la

responsabilità dei pubblici funzionari che ingiustificatamente

omettano o ritardino l'emissione del mandato di pagamento o atto

equipollente" in danno del creditore della P.A., in contrasto con

l'art. 28 Cost.

5. - Viene altresì invocato l'art. 97, primo comma, Cost. la cui

lesione deriverebbe dal "fatto notorio che, proprio a causa del

potere discrezionale praticamente illimitato che la norma

amministrativa in esame conferisce ai pubblici funzionari, i medesimi

sono agevolati e addirittura psicologicamente incentivati a consumare

i più disparati delitti contro la P.A.", (dall'abuso d'ufficio, alla

corruzione, alla concussione). Inoltre, gli ingiustificati ritardi

nell'emissione dei mandati di pagamento, che la norma consente senza

alcuna conseguenza civilistica per la P.A. e per i suoi funzionari,

sarebbero fonte di disorganizzazione della P.A.

6. - Infine viene rilevato che in forza della norma impugnata si

attuerebbe un vero e proprio finanziamento da parte dei creditori

della P.A. (ai quali non spettano gli interessi) nei confronti della

medesima, in contrasto con i principi di proporzionalità e

progressività di cui all'art. 53 Cost. e con il principio di

legalità delle prestazioni di cui all'art. 23 Cost. non essendo la

norma "sufficientemente articolata per soddisfare alle esigenze

minime irrinunciabili derivanti dall'art. ult. cit".

7. - L'Avvocatura generale dello Stato, per il Presidente del

Consiglio dei ministri, ha depositato una memoria nella quale

preliminarmente si considera come il Tribunale non definisca

chiaramente il thema decidendum, astenendosi dal qualificare i

presupposti e la natura degli interessi in contestazione (moratori

ovvero corrispettivi) con la conseguente inammissibilità della

questione "perché proposta in astratto".

Inammissibile sarebbe pure l'impugnazione del regio decreto 23

maggio 1924 n. 827 stante la natura regolamentare dello stesso,

nonché del regio decreto 12 febbraio 1911 n. 297, ugualmente privo

di forza di legge.

"Assolutamente irriducibili al pur ambiguo tema della questione

proposta" risulterebbero, poi, le disposizioni degli articoli 87,

295, 296, e 325 regio decreto 3 marzo 1934 n. 383.

Viene infine osservato che "la procedimentalizzazione della spesa

pubblica" (capo IV, titolo II, regio decreto 18 novembre 1923 n. 2440

modif.dalla legge 5 agosto 1978 n. 468), "al di là di eventuali

disfunzioni in sede applicativa, che non toccano la legittimità dei

precetti normativi", risponderebbe funzionalmente alle esigenze di

buon andamento della P.A. di cui all'art. 97 Cost.

8. - Il giudizio fissato per la camera di consiglio del 2 luglio

1981 veniva rinviato con ordinanza n. 17 del 1981 alla pubblica

udienza, che si è tenuta il 10 dicembre 1986. Considerato in diritto

1. - L'ordinanza in esame osserva testualmente che i debiti

pecuniari della Pubblica Amministrazione "diventano liquidi ed

esigibili e quindi produttivi di interessi solo alla data di

emissione del relativo mandato di pagamento o atto equipollente,

anziché alla data che risulterebbe dall'applicazione dell'ordinaria

disciplina civilistica in materia e dalle eventuali pattuizioni

stipulate fra le parti interessate".

La relativa norma impugnata sarebbe stata secondo il Collegio

remittente "in motivazione meglio identificata" e contrasterebbe con

gli articoli 3, 23, 28, 53 e 97 Cost.

In realtà, il giudice a quo si è limitato ad elencare una serie

indistinta di disposizioni, senza argomentazioni di sorta attinenti

al loro contenuto in relazione al principio che se ne sarebbe inteso

ricavare. In particolare, è stata impugnata l'intera "normativa di

cui al capo IV del titolo II", tutto il procedimento di spesa cioè

(dall'art.49 al 72 e successive modificazioni) contenuto nel regio

decreto 18 novembre 1923, n. 2440 (Amministrazione del patrimonio e

contabilità dello Stato); nonché gli articoli 87, 295, 296, 324,

325 del regio decreto 3 marzo 1934, n. 383 e successive modificazioni

(testo unico della legge comunale e provinciale) relativi alle

procedure contrattuali e di gestione delle spese negli enti locali.

Inoltre, viene contestualmente riportata la normazione

regolamentare rispettiva e cioè il "capo I del titolo VII del regio

decreto 23 maggio 1924, n. 827, specie all'art. 270" nonché "gli

articoli 204 e seguenti" del regio decreto 12 febbraio 1911, n. 297.

2. - È evidente l'intento del Tribunale di ritenere enucleabile

sic et sempliciter dal complesso delle disposizioni di cui innanzi

una norma-principio su di cui potersi esercitare, indi, il sindacato

di questa Corte.

Così posta la questione è inammissibile.

Sono senz'altro insuscettibili d'esame, infatti, le disposizioni

regolamentari (in punto specifico, la sentenza n. 83 del 1967 per il

regolamento della legge comunale e provinciale e la sentenza n. 71

del 1981 per quello di contabilità dello Stato).

Quanto ai contenuti delle disposizioni con forza di legge, la mera

e genericamente diffusa impugnazione cui si è fatto or ora cenno non

consente di desumere, in alcun modo, il convincimento del remittente

e men che meno - in base a questo - il principio normativo su cui

appuntare esame ed eventualmente censura.

Invero, come chiaramente risulta, siffatti contenuti altro non

costituiscono che il compendio normativo dei procedimenti (di spesa)

della Pubblica Amministrazione; talché neppure può rilevare, in

alcun senso, che - in tempi successivi all'ordinanza - siano

intervenute talune riforme strutturali per l'ammodernamento di questi

procedimenti (legge 5 agosto 1978, n. 468), con l'abrogazione

espressa - tra l'altro - dell'art.49 regio decreto n. 2440/1923, con

cui si dà inizio alla seriazione sospettata di illegittimità

costituzionale.

Tutto ciò prescindendo dalla ulteriore considerazione che il

Collegio remittente - come rileva l'Avvocatura dello Stato nei

confronti dell'astratta, palmare genericità dell'ordinanza - non

fornisce il benché minimo elemento circa la specie di interessi in

contestazione, onde poterne in apice radicare la rilevanza concreta.