Sentenza n. 69/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 228 del regio

decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del fallimento, del

concordato preventivo, dell'amministrazione controllata e della

liquidazione coatta amministrativa), e dell'art. 1 del d.-l. 30

gennaio 1979, n. 26 (Provvedimenti urgenti per l'amministrazione

straordinaria delle grandi imprese in crisi), convertito nella legge

3 aprile 1979, n. 95 promossi con ordinanze emesse il 2 dicembre 1997

dalla Corte d'appello di Napoli nel procedimento penale a carico di

Carnevale Corrado, iscritta al n. 70 del registro ordinanze 1998 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima

serie speciale, dell'anno 1998, ed il 14 novembre 1997 dal Tribunale

di Napoli nel procedimento penale a carico di Marsiglia Valeria ed

altri, iscritta al n. 91 del registro ordinanze 1998 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima serie speciale,

dell'anno 1998.

Visto l'atto di costituzione di Carnevale Corrado nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 1999 il giudice relatore

Annibale Marini;

Udito l'Avvocato dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un processo penale per il reato di cui agli artt.

228 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina del

fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione

controllata e della liquidazione coatta amministrativa), e 1 del

d.-l. 30 gennaio 1979, n. 26 (Provvedimenti urgenti per

l'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi),

convertito nella legge 3 aprile 1979, n. 95, il Tribunale di Napoli,

con ordinanza del 14 novembre 1997, ha sollevato "questione di

legittimità costituzionale dell'art. 228 r.d. 16 marzo 1942 n. 267

e dell'art. 1 d.l. 30.1.1979 n. 26 conv. in l. 3.4.1979 n. 95 in

relazione all'art. 3 Cost.".

Il giudice rimettente - premesso di ben conoscere la sentenza n.

414 del 1994, con la quale la Corte costituzionale ha ritenuto

infondata la medesima questione, allora sollevata in relazione alla

intervenuta abrogazione dell'art. 324 cod. pen. (Interesse privato in

atti d'ufficio) ad opera della legge 26 aprile 1990, n. 86 - ritiene

di dover nuovamente sottoporre al vaglio di legittimità

costituzionale la norma di cui all'art. 228 della legge fallimentare

a seguito delle recenti vicende legislative che hanno portato ad una

nuova disciplina del reato di abuso di ufficio, escludendo dall'area

della rilevanza penale la gran parte delle condotte in passato

ricomprese nella fattispecie astratta di interesse privato in atti

d'ufficio.

Osserva infatti il giudice a quo che il nuovo testo dell'art. 323

del codice penale, come modificato dall'art. 1 della legge 16 luglio

1997, n. 234, presenta incisive novità rispetto a quello previgente,

atteso che, per la configurabilità del reato, è ora richiesto in

primo luogo un evento di danno (e cioè aver procurato a sé o ad

altri un ingiusto vantaggio patrimoniale ovvero aver arrecato ad

altri un danno ingiusto) ed in secondo luogo la violazione di norme

di legge o regolamento ovvero la violazione dell'obbligo di

astensione in presenza di un interesse proprio o di un prossimo

congiunto. Inoltre, sotto il profilo sanzionatorio, per l'abuso

patrimoniale sono stati considerevolmente diminuiti i limiti edittali

di pena. Ne conseguirebbe, ad avviso del rimettente, una

ingiustificata disparità di trattamento tra il curatore fallimentare

e gli altri pubblici ufficiali, atteso che il primo, in forza

dell'art. 228 della legge fallimentare, dovrebbe continuare a

rispondere di qualsiasi condotta che comporti una "presa di

interesse", vale a dire l'assunzione di un'interessenza in un affare

attinente all'ufficio esercitato, mentre gli altri pubblici ufficiali

rispondono ora di abuso, ex art. 323 cod. pen, nei soli casi in cui

detto abuso si consumi mediante la violazione di una norma di legge o

di regolamento ovvero l'inosservanza di un obbligo di astensione e

sempre che ne sia derivato un ingiusto vantaggio patrimoniale per sé

o per altri ovvero un danno altrui.

Non vi è dubbio d'altro canto, secondo il giudice rimettente, che

la ratio ispiratrice della legge n. 234 del 1997 sia stata quella di

soddisfare un'esigenza, ampiamente condivisa, di più puntuale

determinazione delle condotte punibili a titolo di abuso ex art. 323

cod. pen. e che tale esigenza non possa non ritenersi comune alla

fattispecie di cui all'art. 228 della legge fallimentare.

Quanto, infine, alla rilevanza della questione, osserva il giudice

a quo che agli imputati è contestata una generica "presa di

interesse", non ancorata alla violazione di norme di legge o di

regolamento ovvero alla violazione di un obbligo di astensione,

cosicché la condotta da essi posta in essere non potrebbe essere

ricompresa nella fattispecie di cui al nuovo testo dell'art. 323 cod.

pen.

1.1. - È intervenuto nel giudizio dinanzi a questa Corte il

Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, concludendo per la declaratoria

di infondatezza della questione.

Osserva nell'atto di intervento la difesa erariale che la Corte,

nella sentenza n. 414 del 1994, ricordata dallo stesso giudice

rimettente, ebbe ad escludere la violazione dell'art. 3 della

Costituzione sulla base di un duplice ordine di argomentazioni: la

originaria diversificazione ed autonomia quoad poenam delle

fattispecie criminose di interesse privato del curatore fallimentare

e del pubblico ufficiale "comune", a dimostrazione della

disomogeneità delle due situazioni, e la considerazione che la legge

n. 86 del 1990 non aveva prodotto una indiscriminata abolitio

criminis riguardo alle condotte già qualificabili come interesse

privato in atti di ufficio ma le aveva ricomprese in fattispecie

diverse (segnatamente in quelle di cui agli artt. 323 e 326 cod.

pen.). Il secondo di tali argomenti, a giudizio dell'Avvocatura, non

sarebbe più riproponibile a seguito delle modifiche apportate

all'art. 323 cod. pen. dalla legge n. 234 del 1997, mentre

resterebbero pienamente validi i rilievi relativi alla "specialità"

della posizione del curatore fallimentare rispetto agli altri

pubblici ufficiali, in quanto la finalità delle norme incriminatrici

in materia fallimentare si caratterizza per la peculiarità della

connessione con le funzioni e gli scopi propri della procedura

fallimentare, il cui normale conseguimento è assicurato da un

diverso e più appropriato sistema sanzionatorio voluto ad hoc dal

legislatore. Tale "specialità" sarebbe ad esempio confermata

dall'esistenza di una norma, quale l'art. 229 della legge

fallimentare, che punisce il curatore per una condotta

(l'accettazione di retribuzione non dovuta) che non trova riscontro

nel sistema (anche originario) dei delitti dei pubblici ufficiali

contro la pubblica amministrazione.

Rileva infine la difesa erariale che la Corte, nell'ipotesi di

accoglimento della questione, dovrebbe altresì valutare se estendere

la declaratoria di incostituzionalità anche all'art. 2637 del codice

civile, contenente analoga previsione sanzionatoria in riferimento a

fatti commessi da amministratori giudiziari e commissari governativi.

2. - Identica questione di legittimità costituzionale è stata

sollevata dalla Corte di appello di Napoli, con ordinanza del 2

dicembre 1997, nel corso di un processo per lo stesso reato di cui

agli artt. 228 della legge fallimentare e 1 del d.-l. 30 gennaio

1979, n. 26, convertito nella legge 3 aprile 1979, n. 95, in

relazione ad ipotesi di generico interesse privato, non ancorato alla

violazione di norme di legge o di regolamento ovvero alla violazione

di un obbligo di astensione.

2.1. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, con atto di contenuto identico a quello depositato nell'altro

giudizio.

2.2. - Si è altresì costituita in giudizio la parte privata

imputata nel processo a quo.

Ad avviso della stessa, lo scrutinio di costituzionalità dell'art.

228 della legge fallimentare in relazione all'art. 3 della

Costituzione dovrebbe condurre - stante l'impossibilità di ravvisare

alcuna ragione che renda giustificabile una più ampia previsione

delle condotte incriminabili del curatore fallimentare rispetto agli

altri pubblici ufficiali - non già ad una declaratoria di

illegittimità costituzionale ma piuttosto ad una sentenza

interpretativa di rigetto che comporti l'esclusione, dall'area della

rilevanza penale, di quelle condotte del curatore fallimentare che

risultino non più riconducibili alla fattispecie astratta delineata

dal nuovo art. 323 cod. pen.

Sotto un diverso aspetto, la parte privata deduce poi che il

trattamento sanzionatorio previsto dalla norma impugnata appare

manifestamente e irragionevolmente sproporzionato rispetto a quello

dettato dal nuovo art. 323 cod. pen., dovendo ritenersi venuta meno

qualsiasi ragione di disomogeneità tra il delitto di interesse

privato del curatore fallimentare e quello di abuso d'ufficio.

Secondo la parte, infatti, l'incriminazione in modo autonomo delle

condotte previste dalle norme incriminatrici speciali trovava la sua

giustificazione - all'epoca in cui fu emanata la legge fallimentare -

nel fatto che l'art. 324 cod. pen. prevedeva che la presa di

interesse da parte del pubblico ufficiale dovesse avvenire in un atto

della pubblica amministrazione, nella cui nozione evidentemente non

potevano ricomprendersi gli atti della procedura fallimentare. Una

volta venuto meno, nel vigente testo dell'art. 323 cod. pen. (ed in

realtà anche in quello risultante dalle modifiche precedentemente

apportatevi dalla legge n. 86 del 1990), ogni riferimento agli atti

della pubblica amministrazione, sarebbe dunque cessata ogni ragione

di disomogeneità tra le due fattispecie.

Osserva ancora la stessa parte che il trattamento sanzionatorio

diversificato nel segno della maggiore severità per le fattispecie

previste dalle norme incriminatrici speciali - nella vigenza

dell'art. 324 cod. pen. - poteva trovare la sua ragion d'essere

nella considerazione che, mentre l'interesse privato del curatore

deve essere preso in atti rientranti nella competenza funzionale

degli organi della procedura concorsuale, tale limitazione - secondo

la giurisprudenza e la dottrina prevalenti - non valeva, invece, per

la fattispecie di interesse privato in atti d'ufficio. Il nuovo testo

dell'art. 323 cod. pen. avrebbe tuttavia eliminato siffatta

diversità, in quanto prevede che la condotta di abuso debba essere

realizzata nello svolgimento delle funzioni o del servizio.

Alla luce di tali considerazioni la parte privata - richiamata la

costante giurisprudenza della Corte, secondo la quale la

discrezionalità del legislatore nella determinazione della quantità

e qualità della sanzione penale trova un limite invalicabile nel

canone della ragionevolezza, ancorato al principio di proporzione o

di proporzionalità - chiede che, nell'adottare, come da lui

auspicato, una lettura della norma incriminatrice denunciata del

tutto simile a quella del nuovo testo dell'art. 323 cod. pen., la

Corte ne dichiari tuttavia l'illegittimità costituzionale nella

parte in cui essa prevede una pena diversa, per qualità e quantità,

da quella comminata dallo stesso art. 323 cod. pen. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Napoli e la Corte di appello di Napoli, con le

ordinanze in epigrafe, sollevano, in riferimento agli artt. 3 e 25

della Costituzione (quest'ultimo non esplicitamente evocato, ma

sicuramente desumibile dalla motivazione), questione di legittimità

costituzionale degli artt. 228 del regio decreto 16 marzo 1942, n.

267 (Disciplina del fallimento, del concordato preventivo,

dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta

amministrativa), e 1 del d.-l. 30 gennaio 1979, n. 26 (Provvedimenti

urgenti per l'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in

crisi), convertito nella legge 3 aprile 1979, n. 95.

Ad avviso dei rimettenti le norme denunciate, assoggettando a

sanzione penale il commissario governativo nell'amministrazione

straordinaria delle grandi imprese in crisi (così come il curatore

fallimentare e gli altri soggetti ricompresi nell'ambito di

applicazione dell'art. 228 della legge fallimentare) con riferimento

alla fattispecie astratta di interesse privato, ormai priva di

rilevanza penale per tutti gli altri pubblici ufficiali, sarebbero

lesive sia del principio di eguaglianza sia del principio di

determinatezza della fattispecie penale.

2. - I due giudizi, avendo ad oggetto questioni identiche, possono

essere riuniti per essere definiti con unica sentenza.

3. - La questione non è fondata, nei sensi di seguito precisati.

4. - Ai fini di una corretta impostazione della questione di

costituzionalità che i rimettenti sollevano sotto il profilo della

violazione del principio di eguaglianza va ribadito che il reato di

cui alla norma denunciata è stato ab origine configurato in termini

di specialità, sia pure quoad poenam, rispetto alla figura generale

di reato riferibile ai pubblici ufficiali (v. in tal senso sentenza

n. 414 del 1994).

Ed è pacifico che siffatta specialità è stata accentuata dalle

recenti riforme legislative del 1990 (con cui è stato abrogato il

delitto di interesse privato in atti d'ufficio, trasferendo in parte

i suoi contenuti nel nuovo delitto di abuso d'ufficio che ha

sostituito l'originaria fattispecie disciplinata dall'art. 323 del

codice penale) e del 1997 (che ha nuovamente modificato l'art. 323

cod. pen.), sino a riguardare non solo la misura della pena, ma la

stessa struttura della fattispecie incriminatrice.

Mentre, infatti, i pubblici ufficiali sono assoggettati a sanzione

penale, a titolo di abuso di ufficio, solo per le condotte poste in

essere in violazione di norme di legge o di regolamento ovvero in

violazione di un obbligo di astensione, e sempre che ne sia derivato

un ingiusto vantaggio patrimoniale per sé o per altri o un ingiusto

danno altrui, il curatore fallimentare ed i soggetti ad esso

equiparati rispondono del diverso reato di interesse privato di cui

alla norma denunciata e risultano dunque, perciò stesso, destinatari

di una disciplina penale speciale.

La specialità, nel senso precisato, della fattispecie

incriminatrice di cui all'art. 228 della legge fallimentare non

rappresenta, tuttavia, diversamente da quanto ritengono i rimettenti,

un disvalore costituzionale, ma solo la premessa da cui muovere per

valutare il corretto esercizio dell'ampio margine di discrezionalità

che in materia penale deve essere riconosciuto al legislatore nel

rispetto del limite di ragionevolezza.

E, come subito si vedrà, l'originaria scelta del legislatore di

configurare nell'art. 228 della legge fallimentare per il curatore

fallimentare ed i soggetti equiparati una figura di reato autonoma

rispetto a quella, generale, di interesse privato, propria dei

pubblici ufficiali "comuni" e, poi, di mantenere tale specificità

anche nei confronti del nuovo delitto di abuso d'ufficio, rinvenendo

una ragionevole giustificazione nella disomogeneità sostanziale

delle figure soggettive poste a raffronto, rappresenta esercizio di

discrezionalità legislativa non censurabile in sede di scrutinio di

costituzionalità.

Del delitto sanzionato dall'art. 228 della legge fallimentare sono

chiamati a rispondere, oltre al curatore fallimentare, il coadiutore

del curatore (ex art. 231 della legge fallimentare), il commissario

del concordato preventivo o dell'amministrazione controllata (ex art.

236, numero 3, della legge fallimentare), il commissario liquidatore

della liquidazione coatta amministrativa (ex art. 237 della legge

fallimentare) nonché, appunto, il commissario governativo

nell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi (ex

art. 1 del d.-l. 30 gennaio 1979, n. 26, convertito nella legge 3

aprile 1979, n. 95, che rinvia all'art. 237 della legge

fallimentare).

Inoltre, l'amministratore giudiziario (di cui all'art. 2409 del

codice civile) ed il commissario governativo (di cui agli artt. 2543

e 2619 dello stesso codice) rispondono del reato di cui all'art.

2637 cod. civ., sostanzialmente identico, per condotta incriminata e

per previsione sanzionatoria, a quella di cui all'art. 228 della

legge fallimentare.

Caratteristica comune delle diverse figure di pubblico ufficiale

ricomprese nella sfera di applicazione dell'art. 228 della legge

fallimentare è sempre lo svolgimento, sia pure in forme e con

modalità diverse, di una attività di tipo gestorio di beni o

aziende di proprietà privata. Tale caratteristica è particolarmente

accentuata nel caso, al quale ha riguardo la questione sollevata, del

commissario governativo nell'amministrazione straordinaria delle

grandi imprese in crisi, la cui funzione - diversamente dal curatore

o dal commissario liquidatore - non è quella di liquidare puramente

e semplicemente l'impresa ma di continuarne la gestione in vista di

un possibile risanamento. Si tratta, pertanto, di una figura che si

sostituisce, in buona sostanza, all'imprenditore e la cui attività

si connota per gli ampi margini di scelta che caratterizzano

l'attività imprenditoriale.

Su tale base, s'intende agevolmente come l'autonoma fattispecie

incriminatrice di cui all'art. 228 della legge fallimentare rinvenga

una ragionevole giustificazione nella necessità di assoggettare alla

sanzione penale quelle condotte, per loro natura non suscettibili di

rigida schematizzazione formale, che, pur lesive (nel senso che sarà

più avanti chiarito) degli interessi tutelati dalle diverse

procedure, sfuggirebbero tuttavia alla previsione dell'art. 323 cod.

pen., non comportando - per l'ampia discrezionalità propria

dell'attività gestoria svolta dai pubblici ufficiali considerati -

la diretta violazione di una norma di legge o di regolamento.

Sicché, e conclusivamente, la ratio della fattispecie

incriminatrice di cui all'art. 228 della legge fallimentare,

individuata nella stessa relazione al r.d. 16 marzo 1942 n. 267 "nel

bisogno di prevenire il pericolo che attraverso le maglie della legge

il curatore trovi la via di scampo ad azioni delittuose", vale ad

escludere che la specialità della disciplina penale applicabile al

curatore fallimentare (ed ai soggetti ad esso equiparati) si traduca

nella violazione del principio di eguaglianza garantito dall'art. 3

della Costituzione.

5. - In relazione al parametro, non formalmente evocato, ma

risultante in modo inequivoco dalla motivazione delle ordinanze di

rimessione, dell'art. 25 Cost., la norma denunciata è fatta oggetto

di censura sotto il profilo della asserita indeterminatezza della

fattispecie penale.

A tale riguardo, entrambi i rimettenti rilevano, infatti, che la

ratio dell'intervento legislativo del 1997 sarebbe stata quella di

soddisfare un'esigenza, ampiamente condivisa, di più puntuale

determinazione delle condotte punibili a titolo di abuso e che tale

esigenza non potrebbe non ritenersi comune anche alla fattispecie di

cui all'art. 228 della legge fallimentare.

La prima delle due proposizioni è senza dubbio corretta: dai

lavori preparatori della legge 16 luglio 1997, n. 234 (e, prima

ancora, dal dibattito parlamentare che ha accompagnato l'abrogazione

dell'art. 324 cod. pen., disposta con la legge 26 aprile 1990, n.

86) emerge infatti con chiarezza la volontà del legislatore di porre

un argine al proliferare di procedimenti penali a carico di pubblici

amministratori per il reato di abuso d'ufficio (e, in precedenza, di

interesse privato in atti d'ufficio), intentati in relazione a scelte

e comportamenti rientranti nella sfera della discrezionalità

amministrativa.

Peraltro, tale esigenza poteva essere ricondotta più all'uso

patologico di tali fattispecie incriminatrici ad opera della

magistratura inquirente e di merito - uso ampiamente contrastato

dalla prevalente giurisprudenza di legittimità - che ad un reale

deficit di determinatezza della struttura astratta delle norme in

questione; non è pertanto corretto fare discendere automaticamente

dalle vicende interpretative e legislative degli artt. 323 e 324 cod.

pen. la conseguenza che analoghe esigenze di specificazione della

condotta punibile si pongano, in concreto, anche in relazione alla

fattispecie di interesse privato di cui all'art. 228 della legge

fallimentare.

L'esame della giurisprudenza sull'art. 228 della legge fallimentare

dimostra invece che, anche tra i giudici di merito, è prevalsa

un'interpretazione più restrittiva, in linea con la più rigorosa

interpretazione elaborata dalla prevalente giurisprudenza di

legittimità sul reato di interesse privato in atti d'ufficio

previsto dal codice penale.

In particolare, si è ritenuto che per la sussistenza del reato del

curatore fallimentare non sia sufficiente la mera coincidenza o

coesistenza di un interesse privato convergente o compatibile con

l'interesse pubblico, né, tantomeno, la mera violazione di un

obbligo di astensione, ma che, consistendo la presa di interesse in

una effettiva ingerenza profittatrice, sia necessaria la

strumentalizzazione dell'atto pubblico ad un fine privato, contrario

o confliggente con l'interesse della procedura concorsuale, traendosi

argomento a sostegno di tale conclusione anche dal confronto tra le

disposizioni di cui agli artt. 2631 e 2637 cod. civ. In assonanza

con questo orientamento di maggior rigore nell'individuazione degli

estremi dell'interesse privato del curatore fallimentare, si è anche

sostenuto in dottrina, rifacendosi all'interpretazione più

restrittiva riservata dalla giurisprudenza di legittimità all'art.

324 cod. pen., che, seppure i requisiti dell'abuso e del vantaggio

non siano menzionati tra gli elementi costitutivi della fattispecie

di cui all'art. 228 della legge fallimentare, essi sono tuttavia

impliciti nella struttura del reato di interesse privato del curatore

o del commissario governativo, che debbono perseguire un interesse

particolaristico, estraneo e contrastante con le finalità della

procedura concorsuale, cioè sfruttare l'ufficio in funzione di un

tornaconto personale.

È dunque compatibile con il dato testuale - ed in effetti risulta

già seguita dalla prevalente giurisprudenza - una lettura della

norma denunciata che, eliminando i possibili margini di

indeterminatezza della fattispecie, consente di superare il

prospettato dubbio di legittimità costituzionale. A tale lettura i

rimettenti devono pertanto attenersi, in aderenza al principio, più

volte enunciato da questa Corte, secondo cui il giudice, nell'operare

la ricognizione del contenuto normativo della disposizione da

applicare al caso portato al suo esame, deve costantemente essere

guidato dall'esigenza di rispettare i precetti costituzionali e,

quindi, ove un'interpretazione appaia confliggente con alcuno di

essi, è tenuto ad adottare quella diversa lettura che risulti

aderente ai principi costituzionali altrimenti vulnerati (ex

plurimis, sentenze nn. 452 e 197 del 1998, ordinanze nn. 147 e 55 del

1998).

In conclusione, dunque, l'art. 228 della legge fallimentare va

interpretato nel senso che la presa di interesse privato del curatore

fallimentare (e degli altri soggetti ad esso equiparati) è

sanzionata penalmente solamente in quanto sia contrastante con gli

interessi tutelati dalla procedura concorsuale. Diversamente da

quanto i rimettenti mostrano di ritenere, restano dunque estranee

all'area della rilevanza penale tutte quelle ipotesi in cui si

realizzi una mera coincidenza tra i vantaggi privati e gli interessi

dell'ufficio o in cui comunque l'interesse privato del pubblico

ufficiale non risulti, in concreto, rivolto a perseguire un vantaggio

personale che si ponga in contrasto con le finalità delle procedure

concorsuali o dell'amministrazione straordinaria.

La norma, così interpretata, si sottrae alla prospettata censura

di incostituzionalità, pur dovendosi ribadire la esigenza, già

sottolineata dalla sentenza n. 414 del 1994, di una più organica

sistemazione dell'intervento penale sull'intera materia.