Sentenza n. 68/1964

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

27 dicembre 1956, n. 1423, contenente norme di prevenzione nei

confronti di persone pericolose per la sicurezza e la pubblica

moralità, promosso con ordinanza emessa il 31 gennaio 1963 dal Pretore

di Cortina d'Ampezzo nel procedimento penale a carico di Gollino Ada,

iscritta al n. 57 del Registro ordinanze 1963 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 87 del 30 marzo 1963.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 18 marzo 1964 la relazione del

Giudice Antonino Papaldo;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza del 31 gennaio 1963, emessa nel procedimento penale a

carico di Ada Gollino, notificata al Presidente del Consiglio dei

Ministri ed alla parte, rispettivamente, il 9 ed il 6 febbraio 1963,

comunicata ai Presidenti delle due Camere in data 7 febbraio dello

stesso anno, e pubblicata nella Gazzetta Ufficiate della Repubblica, n.

87 del 30 marzo 1963, il Pretore di Cortina d'Ampezzo ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 27

dicembre 1956, n. 1423, contenente norme di prevenzione nei confronti

di persone pericolose per la sicurezza e la pubblica moralità, in

riferimento agli artt. 16, 3, 25, terzo comma, e 102, primo comma,

della Costituzione.

Nell'ordinanza si osserva che ragioni di sicurezza e di sanità

possono, a norma dell'art. 16 della Costituzione, giustificare

l'allontanamento di una persona da un certo luogo, non invece l'ordine

di portarsi (pur senza l'obbligo di rimanervi) in altro luogo. I fini

di prevenzione perseguiti dall'art. 16 citato sarebbero soddisfatti da

una norma che consentisse l'allontanamento di una persona da un

determinato luogo; la norma, invece, che prevede l'obbligo di portarsi

(senza rimanervi) in altro luogo, sembrerebbe superare tali fini,

dimostrandosi, rispetto ad essi, incongrua per eccesso.

La norma sarebbe in contrasto anche con l'art. 3 della

Costituzione, perché autorizzerebbe limitazioni della libertà di

circolazione e di soggiorno non già in relazione a motivi di carattere

generale ed obiettivo, come richiede l'art. 16 della Costituzione, ma

in base a motivi ed a situazioni che implicano un giudizio sulla

personalità e sul comportamento dei singoli soggetti. Di conseguenza,

l'ordine di rimpatrio, comportando la qualifica di persona socialmente

pericolosa, inciderebbe sulla dignità del soggetto.

Vi sarebbe poi violazione del terzo comma dell'art. 25 della

Costituzione, in quanto il principio della assoluta riserva di legge

investe non soltanto le misure di sicurezza in senso stretto, ma anche

la più ampia categoria delle misure di prevenzione, fra le quali

rientra il rimpatrio con foglio di via obbligatorio.

Infine, l'art. 2 sarebbe in contrasto con l'art. 102 della

Costituzione, in quanto la misura di prevenzione in questione sarebbe

presa dall'autorità amministrativa e non da quella giudiziaria e senza

instaurare un contraddittorio nei confronti del cittadino.

Il Pretore, premesso che la questione di costituzionalità, così

formulata, non è stata presa in esame dalla Corte in precedenti

occasioni, ha sollevato la questione stessa, ritenendola non

manifestamente infondata e rilevante per la decisione della causa.

La parte privata non si è costituita nel giudizio davanti alla

Corte. È intervenuto, invece, il Presidente del Consiglio dei

Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura dello Stato, la quale nelle

proprie deduzioni, depositate in cancelleria il 28 febbraio 1963,

sostiene che la questione sollevata dal Pretore di Cortina d'Ampezzo

non è fondata. E ciò per i seguenti motivi.

Il concetto di limitazione della libertà di soggiorno e di

circolazione presuppone, ovviamente, il riferimento ad un luogo nel

quale sia consentito soggiornare e tale luogo non può non essere, in

astratto, che quello della dimora abituale e cioè della residenza

della persona.

Che da parte del Questore il rinvio avvenga al luogo di residenza

è logico, un luogo di soggiorno dovendo pur essere riconosciuto

all'individuo. Ed è altrettanto logico che la norma di legge si

richiami a quel luogo, e non ad un altro, per la funzione strumentale

che l'istituto ha, ai fini di un controllo sull'adempimento del

precetto di non soggiornare in un certo luogo, ove ostino motivi di

sicurezza o di sanità. Ma la norma costituzionale, accanto ai limiti

di soggiorno, prevede anche i limiti di circolazione. Ed è appunto in

questi limiti di circolazione che s'inquadra l'ordine di rientro nel

luogo di residenza, anche se l'obbligo non trovi poi compiuta

espressione nel divieto di allontanarvisi.

L'art. 2 della legge del 1956 non appare eccedere tali limiti.

È da negarsi poi che sussista violazione dell'art. 3 della

Costituzione.

Secondo la giurisprudenza della Corte, la violazione del principio

di eguaglianza sussiste quando la norma di legge sia dettata "in odio"

a certe categorie di persone: nella specie, ciò non sussiste, perché

i limiti di soggiorno e di circolazione sono posti nei confronti delle

persone indicate nella legge del 1956 e ritenute pericolose per la

sicurezza pubblica o per la pubblica moralità, che si trovino fuori

dei luoghi di residenza.

Nulla, quindi, "in odio" a categorie di persone, il cui status non

giustifichi le limitazioni in astratto previste dalla norma

costituzionale.

Per quanto attiene, infine, alla dedotta violazione degli artt. 25

e 102 della Costituzione, l'Avvocatura, mentre ammette che la riserva

di legge di cui all'ultimo comma dell'art. 25 investe non solo le

misure di sicurezza in senso stretto, ma anche la più ampia categoria

delle misure di prevenzione, fra le quali non v'è dubbio che rientri

il così detto rimpatrio con foglio di via obbligatorio, nega che alle

misure di prevenzione si estenda anche la riserva di giurisdizione,

fondata dal Pretore sullo stesso art. 25 e sull'art. 102 della

Costituzione. La riserva di giurisdizione concerne soltanto le misure

di sicurezza e, delle misure di prevenzione, solo quelle che si

risolvono in una restrizione della libertà personale, per la quale

valgono le disposizioni di cui all'art. 13 della Costituzione. Il

rimpatrio con foglio di via obbligatorio non comporta restrizione alla

libertà personale, e pertanto esso può essere opisdsto anche da

autorità diversa da quella giudiziaria, il cui intervento è

necessario per le misure di sicurezza in senso stretto. Del resto

l'ordinamento giuridico offre strumenti idonei per il controllo della

legittimità degli atti di prevenzione, e, pertanto, anche sotto tale

profilo, la questione prospettata dal Pretore di Cortina d'Ampezzo deve

ritenersi infondata. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza osserva che ragioni di sicurezza (o di sanità)

possono giustificare l'allontanamento di una persona da un luogo

determinato, ma non giustificano l'obbligo di portarsi, senza

rimanervi, in altro luogo.

Tale misura, non congrua rispetto alle esigenze da soddisfare,

costituirebbe una limitazione della libertà di circolazione e di

soggiorno più grave, e comunque ulteriore e diversa, in confronto a

quella consistente nel mero allontanamento da un certo luogo.

L'osservazione non è fondata. Potrebbe anche non contestarsi

l'esattezza dell'affermazione del Pretore, che, cioè , quando il

sacrificio di un diritto può essere disposto soltanto per salvaguardia

di un interesse pubblico determinato da una norma costituzionale, è

ammissibile il raffronto tra il mezzo prescelto dal legislatore

ordinario per quella salvaguardia e il fine impostogli, come limite,

dal legislatore costituzionale: di modo che, ove il mezzo risultasse

incongruo o addirittura eccessivo, la norma potrebbe essere

costituzionalmente illegittima. Ma, rispetto alla disposizione in

esame, non si ravvisa né incongruità né eccesso.

L'obbligo di portarsi, almeno inizialmente, nel Comune di residenza

risponde ad una esigenza logica, fondata sulla realtà: senza la

indicazione di una destinazione il foglio di via avrebbe l'aspetto di

un bando, non di un ordine di trasferimento da un Comune ad un altro.

D'altra parte, poiché tra Comuni e Comuni della Repubblica

italiana non ci sono barriere, non sarebbe materialmente possibile né

per l'autorità di pubblica sicurezza né per la stessa persona munita

di foglio di via obbligatorio accertare e fare accertare se tale

persona si sia effettivamente allontanata dal territorio di un Comune.

Ora, siffatto accertamento non è soltanto richiesto da esigenze di

buon funzionamento degli uffici di polizia ai fini di un efficace

controllo, che può essere unicamente effettuato presso gli uffici

esistenti in un determinato Comune; ma l'ordine di raggiungere il

Comune di residenza offre anche una garanzia per la stessa persona

munita del foglio di via, al cui interesse giova che la destinazione

sia fissata dalla legge. Difatti, più gravi limitazioni della libertà

di soggiorno e di circolazione e maggiori disagi si sarebbero avuti se

la scelta fosse stata devoluta all'autorità di pubblica sicurezza. Né

la scelta poteva essere lasciata allo stesso interessato, dovendosi

ragionevolmente presumere che egli nel luogo della sua dimora abituale

abbia le maggiori possibilità di reinserirsi in un ambiente più

confacente ad un sistema di vita meno esposto ai pericoli ed ai

turbamenti del luogo di non abituale dimora.

Se, poi, la persona non troverà adatto al suo soggiorno il Comune

di residenza, sarà libera di spostarsi dove vorrà, purché, fino a

quando perduri l'ordine di allontanamento, non torni al luogo di

provenienza.

Le esposte considerazioni mostrano come nella norma denunziata non

sussista incongruità né eccesso rispetto ai fini ed ai limiti segnati

dal precetto costituzionale.

2. - La seconda censura prospetta alcuni nuovi argomenti per

contrastare l'interpretazione data dalla Corte, con sentenza n. 2 del

1956, alla formula contenuta nell'art. 16 della Costituzione:

limitazioni stabilite in via generale dalla legge. In quella sentenza

fu detto che l'inciso "in via generale" deve intendersi nel senso che

la legge debba essere applicabile alla generalità dei cittadini, non a

singole categorie.

Secondo il Pretore, invece, quell'inciso, che non si trova né

nell'art. 13 né nell'art. 25, ultimo comma, della Costituzione,

significherebbe che le limitazioni consentite dall'art. 16 si

riferiscono a motivi di carattere generale, obiettivamente accertabili,

e non a motivi che implichino un giudizio sulla personalità e sui

comportamenti dei soggetti, tanto più che questo giudizio darebbe

luogo a discriminazioni inaccettabili.

Solo escludendo la possibilità di un giudizio rispetto ai

comportamenti individuali, si potrebbe ammettere che questi

provvedimenti siano adottati dall'autorità amministrativa.

L'interpretazione sostenuta nell'ordinanza non risponde alle

finalità chiaramente volute dalla norma costituzionale. I motivi di

sanità o di sicurezza possono nascere da situazioni generali o

particolari. Ci può essere la necessità di vietare l'accesso a

località infette o pericolanti o di ordinarne lo sgombero; e queste

sono ragioni - non le uniche - di carattere generale, obiettivamente

accertabili e valevoli per tutti. Ma i motivi di sanità e di sicurezza

possono anche derivare, e più frequentemente derivano, da esigenze che

si riferiscono a casi individuali, accertabili dietro valutazioni di

carattere personale. Si pensi alla necessità di isolare individui

affetti da malattie contagiose o alla necessità di prevenire i

pericoli che singoli individui possono produrre rispetto alla sicurezza

pubblica.

Il fatto che l'art. 16 accomuni, mettendole sullo stesso piano, le

ragioni di sanità e di sicurezza è indice che non può trattarsi solo

di ragioni di carattere generale, non essendo pensabile che motivi di

sanità attinenti alla pericolosità di singoli individui possano non

essere validi ai fini delle limitazioni consentite dalla norma

costituzionale. Ed anche il fatto che lo stesso art. 16 esclude le

restrizioni determinate da ragioni politiche conferma che le

limitazioni possono essere adottate per motivi di carattere

individuale, non essendo concepibile una misura ispirata da motivi

politici se non in vista dei personali convincimenti e comportamenti di

individui e di gruppi.

D'altra parte, se il costituente avesse avuto la volontà di

circoscrivere le limitazioni ai soli casi di carattere generale,

avrebbe certamente preveduto, magari imponendo particolari garanzie, la

possibilità di adottare provvedimenti di carattere individuale almeno

nei casi urgenti. E sarebbe strano il fatto che, mentre per le

restrizioni della libertà personale l'art. 13 prevede che la legge

indichi i casi urgenti in cui l'autorità di pubblica sicurezza può

intervenire, l'art. 16 avrebbe escluso in via assoluta che la legge

possa statuire limitazioni alla libertà di circolazione e di soggiorno

che non siano di carattere generale.

Che la volontà del costituente sia stata quella di venire incontro

alle pubbliche esigenze di sanità e di sicurezza anche rispetto alle

situazioni di carattere individuale, si evince in modo chiaro dai

lavori preparatori, dai quali risulta che si volle lasciare alle

autorità di pubblica sicurezza la possibilità di "rinviare al proprio

domicilio, con foglio di via obbligatorio, le persone che siano per un

modo o per un altro, indesiderabili, come nei casi di accattonaggio,

prostituzione, etc.", considerando "come forma essenziale di tutela

della libertà dei cittadini quella di permettere alla polizia di

restituire al loro domicilio e ivi fissare le persone pericolose alla

sicurezza pubblica". E proprio per prevenire qualsiasi abuso nel campo

politico si stabilì che nessuna restrizione può essere determinata da

ragioni politiche.

Nel quadro di questi presupposti, ed espressamente in vista di

essi, fu inserita nel testo definitivo dell'attuale art. 16 la formula

"in via generale", per chiarire che "le autorità non possono porre

limiti contro una determinata persona o contro determinate categorie":

non nel senso che non si potessero adottare provvedimenti contro

singoli o contro gruppi, ma nel senso che non si potessero stabilire

illegittime discriminazioni contro singoli o contro gruppi.

La conclusione è che la formula "stabilisce in via generale"altro

non è che una particolare e solenne riaffermazione del principio posto

nell'art. 3 della Costituzione, come lo è nell'art. 21, ultimo comma,

della stessa Costituzione.

In vista della particolare delicatezza di questi provvedimenti che

i costituenti non dubitarono che fossero di competenza della autorità

amministrativa, non fa meraviglia che si sia sentita la opportunità di

ribadire un canone che la Costituzione enuncia come uno dei suoi

principi fondamentali.

Con la recente sentenza n. 23 del 1964 la Corte ha dichiarato, in

relazione all'art. 1 della legge del 1956, che la disposizione

configura una categoria di persone identificabili in base ad elementi

da essa stessa determinati: che poi la sua attuazione implichi un

margine di discrezionalità nelle valutazioni dei singoli casi concreti

non è motivo perché possa ravvisarsi nella norma un contrasto con

l'art. 3 della Costituzione, essendo proprie, quelle valutazioni, di

ogni giudizio diretto all'applicazione di norme giuridiche.

Si può ulteriormente precisare che nell'accertamento da farsi ai

fini dell'applicazione della misura prevista dall'art. 2 della stessa

legge, non si emette un giudizio sulla moralità e sulla

rispettabilità della persona, ma si accerta il pericolo per la

sicurezza o per la sanità, come ebbe a rilevare la Corte con un'altra

sua sentenza (n. 126 del 1962). Quando, nel caso in cui questo

accertamento sia positivo, si dia luogo all'applicazione della diffida

o del rimpatrio, il provvedimento non può dirsi discriminatorio,

giustificato com'è dalla necessità da cui è stato determinato:

necessità che esclude ogni carattere di arbitrarietà e di ingiusta

discriminazione. È, quindi, da escludere, sotto questo aspetto, la

violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Sarà separatamente esaminata l'altra questione circa il denunziato

contrasto con lo stesso art. 3 per il fatto che il provvedimento

previsto dall'art. 2 della legge del 1956, risolvendosi in una misura

lesiva della dignità della persona, non è stato attribuito alla

competenza del giudice.

3. - Nelle precedenti pronuncie della Corte la questione relativa

alla competenza dell'organo chiamato ad applicare i provvedimenti in

questione era stata esaminata sotto l'aspetto della violazione

dell'art. 13 della Costituzione, e ciò in conformità e nei limiti

delle proposizioni contenute nelle ordinanze di rimessione.

Escluso che la limitazione dei diritti riconosciuti con l'art. 16

fosse da considerarsi restrizione della libertà personale ai sensi

dell'art. 13, la Corte ha più volte ripetuto che non è necessario

l'intervento del giudice.

Il Pretore di Cortina d'Ampezzo risolleva la questione

prospettandola da un angolo visuale che vorrebbe essere diverso:

la norma denunziata violerebbe una riserva di giurisdizione posta

dalla Costituzione. Tale riserva risulterebbe precipuamente dall'art.

102 della Costituzione. In questa norma, che vieta l'esercizio della

funzione giurisdizionale ad organi diversi da quelli investiti di

giurisdizione, il Pretore trova implicito il divieto di affidare ad

altri organi certi atti che per loro natura devono essere attribuiti ad

un giudice, "essendo compito della giurisdizione di giudicare gli

individui e correlativamente disporre delle loro libertà

fondamentali": nel che si concreterebbe la "riserva di giurisdizione".

Il provvedimento di rimpatrio sarebbe uno di codesti atti riservati al

giudice.

Poiché, ai fini di questa causa, ci si deve occupare soltanto

degli atti della pubblica Amministrazione, la Corte ritiene che sia

d'uopo ricordare che la vita amministrativa pubblica è intessuta di

atti, che l'Amministrazione adotta senza un previo accertamento da

parte dei giudici e che sono senz'altro imperativi. È questa, anzi,

una delle caratteristiche degli atti amministrativi. Ed anche in

relazione a questo generale potere degli organi amministrativi di

adottare provvedimenti senz'altro imperativi, è da considerare la

norma dell'art. 113 della Costituzione, secondo cui contro gli atti

della pubblica Amministrazione è ammessa, senza esclusioni o

limitazioni, la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi.

Si può dunque affermare che la tutela giurisdizionale rispetto

agli atti dell'Amministrazione è sempre assicurata senza limitazioni;

ma di regola è assicurata a posteriori.

Esistono indubbiamente delle sfere nell'ambito delle quali

l'Amministrazione non può provvedere, essendo la competenza riservata

agli organi giurisdizionali. Ma a tal fine occorre attenersi alle

singole disposizioni.

E poiché nel caso attuale si tratta di giudicare in ordine al

provvedimento di rimpatrio obbligatorio, l'esame consiste nel rilevare

se la disposizione denunziata, deferendo il provvedimento ad un organo

dell'Amministrazione, violi le norme od i principi della Costituzione

invocati nell'ordinanza di rinvio.

Si sostiene, nell'ordinanza, che la Costituzione tutela la pari

dignità sociale della persona (art. 3) e precisa, negli artt. 25, 27 e

101 e seguenti, a quali organi e con quali garanzie spetta di emanare

giudizi che intacchino quella parità, specialmente quando si risolvano

in una degradazione giuridica della persona: rilievo questo che

potrebbe dirsi confortato dalla sentenza n. 11 del 1956, emessa dalla

Corte sia pure nei confronti dell'art. 13 della Costituzione.

La Corte osserva che fra gli articoli seguenti al 101 bisogna

considerare il 102, sul quale l'ordinanza aveva posto l'accento per

fondarvi il principio della riserva di giurisdizione. L'argomento

addotto dall'ordinanza, secondo cui dal divieto di attribuire funzioni

giurisdizionali ad organi non investiti di giurisdizione si dovrebbe

dedurre la esistenza di detta riserva, operante anche in riferimento al

caso in esame, non appare esauriente, risolvendosi, quell'argomento, in

una petizione di principio.

Né a favore della tesi sostenuta nell'ordinanza si possono trarre

argomenti dalle altre norme costituzionali ora richiamate.

Non si può, infatti, fondatamente affermare che alla pubblica

Amministrazione sia sottratto qualunque provvedimento che intacchi la

dignità delle persone.

Nella vastissima sfera dei suoi compiti pubblici l'Amministrazione

è chiamata ad emettere una numerosa serie di atti le cui ripercussioni

sulla stimabilità delle persone possono essere rilevanti: si pensi

agli atti relativi a decadenze, dimissioni, divieti, sanzioni

amministrative, fra le quali, rilevantissime, quelle disciplinari, che

possono giungere alla destituzione di pubblici dipendenti ed alla

radiazione dagli albi professionali. Ben potrebbe il legislatore

attribuire al giudice la competenza di adottare qualcuno di questi

atti; ma non ha fondamento la tesi secondo cui tutti gli atti del

genere debbano essere affidati esclusivamente al giudice. Le leggi ed i

principi elaborati dalla giurisprudenza amministrativa stabiliscono le

garanzie formali e sostanziali che spettano al cittadino nei confronti

dell'Amministrazione quando trattisi di provvedimenti inerenti alle

persone; ma ciò non significa che, nell'ambito della legittimità

costituzionale, sia necessario che tali garanzie siano sempre poste

nelle mani del giudice. Questi ne conoscerà dopo; ed uno degli

elementi essenziali del suo esame consisterà nel rilevare se quelle

garanzie siano state o non rispettate dall'organo amministrativo.

Si può concludere che dall'insieme delle norme ora esaminate non

si può dedurre l'esistenza di un principio generale di ordine

costituzionale, che affermi la necessità dell'intervento del giudice

in tutti i casi in cui nell'interesse della pubblica Amministrazione si

debba procedere ad atti da cui derivi o possa derivare una menomazione

della dignità della persona. In sostanza, o tali atti sono ammissibili

in base all'art. 3 della Costituzione, e allora anche le autorità

amministrative possono emetterli, salvo che in virtù di altre norme o

principi costituzionali la competenza non debba essere affidata al

giudice, o non sono ammissibili e allora neppure una sentenza del

giudice potrebbe adottarli.

Una delle norme della Costituzione su cui è basato l'obbligatorio

intervento dell'organo giurisdizionale è l'art. 13. E sull'art. 13,

come esattamente nota l'ordinanza di rimessione, fu fondata la

pronuncia di illegittimità delle disposizioni relative

all'ammonizione. Con quella pronuncia, contenuta nella sentenza n. 11

del 19 giugno 1956, la Corte, dopo avere affermato che "in nessun caso

l'uomo potrà essere privato o limitato nella sua libertà se questa

privazione o restrizione non risulti astrattamente prevista dalla

legge, se un regolare giudizio non sia a tal fine instaurato, se non vi

sia provvedimento dell'autorità giudiziaria che ne dia le ragioni",

considerò che secondo le norme allora vigenti l'ammonizione si

concretava nella restrizione della libertà personale, risolvendosi in

una sorta di degradazione giuridica.

Con questa sentenza, che non rappresenta una manifestazione isolata

del pensiero della Corte, ma che è invece strettamente collegata con

la coeva decisione n. 2 del 14 di quello stesso mese di giugno del

1956, venne fissato un orientamento sul quale la Corte è rimasta ferma

nelle successive decisioni.

È stato escluso che il rimpatrio obbligatorio importi restrizione

della libertà personale, ponendo esso soltanto limiti alla

possibilità di movimento e di soggiorno. Ciò fu dichiarato con la

sentenza n. 45 del 1960, alla quale hanno fatto seguito non poche altre

conformi decisioni, rispetto alle quali la Corte non ritiene che

sussistano ragioni per cambiare indirizzo.

L'ordine di rimpatrio non è suscettibile di coercitiva esecuzione.

Gli organi di polizia possono procedere alla traduzione solo dopo che

il giudice penale, accertata la legittimità dell'atto, abbia

dichiarato che l'intimato si è sottratto all'obbligo di obbedienza.

Espletate le necessarie formalità per accertare che il soggetto abbia

raggiunto la nuova sede, l'intimato è libero di restarvi o di

trasferirsi altrove, purché non torni alla sede dalla quale è stato

allontanato. Non sussistono altri adempimenti, né altri vincoli o

limitazioni alla libertà del soggetto.

Se si confronta questa situazione con quella rilevata dalla

sentenza n. 11 del 1956 rispetto all'ammonizione, si vede come nel

rimpatrio obbligatorio non sussistano quegli elementi in vista dei

quali la Corte riscontrò nell'ammonizione una causa di "degradazione

giuridica".

In sostanza, le due decisioni del 1956 e le decisioni successive

hanno ritenuto che per aversi degradazione giuridica, come uno degli

aspetti di restrizione della libertà personale ai sensi dell'art. 13

della Costituzione, occorre che il provvedimento provochi una

menomazione o mortificazione della dignità o del prestigio della

persona, tale da potere essere equiparata a quell'assoggettamento

all'altrui potere, in cui si concreta la violazione del principio

dell'habeas corpus.

Per le ragioni esposte, l'ordine di rimpatrio non presenta tale

carattere.

Nell'ordinanza viene esposto un altro argomento per sostenere

l'obbligatorio intervento del giudice.

Il fine preventivo delle misure di polizia non toglierebbe che esse

possano avere il contenuto di una sanzione, tanto più che per il

rimpatrio obbligatorio non basta più il mero sospetto, e la

pericolosità del soggetto, che ne costituisce il presupposto, non può

essere soltanto desunta dalla sua personalità biopsichica, ma deve

sempre esprimersi attraverso liberi comportamenti. Comunque,

sussisterebbe una riserva di giurisdizione per l'applicazione delle

misure di polizia, al pari delle misure di sicurezza, per le quali

detta riserva risulterebbe dall'art. 25, terzo comma, della

Costituzione, come si desumerebbe dalla stessa collocazione della norma

che si apre con l'obbligatoria precostituzione del giudice e che a sua

volta fa parte di una serie di articoli (da 24 a 27) tutti riferentisi

alle attività dei giudici. Uguale sarebbe la situazione rispetto alle

misure di polizia, delle quali l'ordinanza si sforza di dimostrare

l'identità con le misure di sicurezza.

La Corte rileva che, anche se fosse esatto - e non è - che le

misure di polizia abbiano il contenuto di sanzione, non per questo

all'organo amministrativo dovrebbe essere inibito di provvedere, non

esistendo una norma o un principio costituzionale che, in linea

generale, imponga l'intervento del giudice per l'applicazione delle

sanzioni non penali. E lo stesso è da dirsi anche in rapporto al

carattere personale del rimpatrio obbligatorio: tale carattere non

impedisce che il provvedimento sia adottato dall'Amministrazione. Le

cose già dette in precedenza giustificano queste affermazioni della

Corte.

Qualche osservazione è d'uopo aggiungere circa l'argomento addotto

in ordine all'identificazione delle misure di sicurezza propriamente

dette con le misure di polizia di sicurezza.

Pure se si potesse aderire allo sforzo interpretativo

dell'Avvocatura dello Stato nel senso che la riserva di legge posta con

l'ultimo comma dell'art. 25 della Costituzione investa non solo le

misure di sicurezza intese in senso stretto, ma anche la più ampia

categoria delle misure di prevenzione, fra cui quella del rimpatrio

obbligatorio, non si potrebbe ugualmente ammettere la tesi

dell'ordinanza, secondo cui le une e le altre misure resterebbero

accomunate sotto una duplice riserva: di legge e di giurisdizione.

Se, infatti, si può comprendere che nessuna limitazione, quale che

essa sia, dei diritti di libertà può essere disposta fuori dei casi

previsti dalla legge, solo quelle limitazioni che si risolvano in una

restrizione della libertà personale cadono sotto il disposto dell'art.

13 della Costituzione. È vero che il fondamento comune e la comune

finalità delle misure di sicurezza e di quelle di polizia di sicurezza

si trovano nella esigenza di prevenzione di fronte alla pericolosità

sociale del soggetto, ma è anche certo che, per tutte le

considerazioni dianzi esposte che trovano puntuale riscontro nella

diversa disciplina prevista dagli artt. 13 e 16 della Costituzione,

resta sempre una netta differenziazione fra i due ordini di misure, per

diversità di struttura, settore di competenza, campo e modalità di

applicazione, specialmente per quanto si riferisce agli organi preposti

a tale applicazione.

I costituenti ebbero presente lo stato della legislazione, la quale

poneva, come pone, tanto una riserva di legge (art. 199 del Codice

penale) quanto una riserva di giurisdizione (art. 205 dello stesso

Codice) per le pene e per le misure di sicurezza propriamente dette; e

vollero mantenere ferma questa situazione. Ma, come risulta

espressamente dalle dichiarazioni di uno dei due proponenti del testo

che attualmente costituisce l'ultimo comma dell'art. 25 - dichiarazioni

rispetto alle quali non risulta che in quella sede fossero sorti

dissensi - fu tenuta ben presente, ai fini della tutela che si veniva a

stabilire, la particolare fisionomia delle misure di sicurezza, "che

entrano in considerazione nella legge penale, e quindi vengono

applicate nei confronti di persone socialmente pericolose, in occasione

della perpetrazione di un reato". E giova riportare queste altre parole

del dichiarante:

"Non sono misure di polizia: questo devo chiarire perché non

sorgano equivoci. Si tratta di misure preventive di sicurezza, che

devono essere applicate, a norme del Codice penale, nei confronti di

individui imputati o imputabili in occasione della perpetrazione di un

reato".

Ma anche indipendentemente da questi precedenti, bisogna

concludere, in base a tutte le considerazioni già esposte, che non si

può trarre dall'interpretazione degli articoli richiamati

dall'ordinanza un argomento in base al quale si possa stabilire che una

riserva di giurisdizione sia stata posta dagli articoli stessi nei

riguardi delle misure di polizia non contemplate dall'art. 13 della

Costituzione.