Sentenza n. 62/1970

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 4 del

D.L.C.P.S. 17 dicembre 1947, n. 1599 (istituzione della scuola popolare

contro l'analfabetismo), ratificato e modificato dalla legge 16 aprile

1953, n. 326, promosso con ordinanza emessa il 22 gennaio 1969 dal

pretore di Nicosia nel procedimento penale a carico di Fussone Cesare,

iscritta al n. 43 del registro ordinanze 1969 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 66 del 12 marzo 1969.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'8 aprile 1970 il Giudice relatore

Angelo De Marco;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Casamassima

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

In seguito alla denunzia di alcuni insegnanti elementari Idi

Nicosia, i quali lamentavano la sussistenza di abusi è di

irregolarità nella ripartizione dei corsi della scuola popolare contro

l'analfabetismo, denunzia che aveva formato argomento ad un'accesa

polemica sui giornali locali, il pretore di Nicosia iniziava un

procedimento penale a carico del prof. Cesare Fussone. Più

precisamente, il prof. Fussone veniva imputato del reato di cui

all'art. 323 del codice penale, perché, "abusando dei poteri inerenti

alle sue funzioni di ispettore scolastico delegato provinciale per le

scuole popolari e per l'educazione degli adulti, di presidente del

consorzio provinciale dei patronati scolastici, di presidente del

patronato scolastico di Enna, di dirigente del Centro U.N.L.A. di

Pergusa, al fine di recare un danno (consistente nella mancata

percezione dello stipendio, nel mancato conseguimento del punteggio

utile per le varie graduatorie provinciali e per la partecipazione ai

concorsi magistrali) agli insegnanti di Nicosia, segnalati dagli enti

di questo ultimo comune ed al fine di procurare un contrapposto e

corrispondente vantaggio agli insegnanti degli altri comuni della

provincia di Enna, segnalati dagli enti di detti comuni, si adoperava

affinché non venisse assegnato alcun corso agli enti di Nicosia, che

ne avevano fatto richiesta".

Nel corso del procedimento, così iniziato, con ordinanza 22

gennaio 1969 il pretore di Nicosia sollevava questione di

illegittimità, in riferimento agli artt. 3, 4 e 33 della Costituzione,

dell'art. 4 del D.L.C.P.S. 17 dicembre 1947, n. 1599 (istitutivo della

scuola popolare), ratificato e modificato dall'articolo unico della

legge 16 aprile 1953, n. 326, nella parte in cui prevede che, nel caso

di scuole organizzate da enti o da associazioni, con oneri a loro

totale carico o a carico dello Stato, la nomina degli insegnanti ha

luogo su proposta e d'intesa con gli enti e le associazioni stessi è

che l'insegnamento in seguito a tali nomine è valutato ad ogni effetto

come servizio di incarico o supplenza.

La non manifesta infondatezza veniva così motivata:

a) contrasto con l'art. 3 per violazione del principio di

uguaglianza, derivante dalla parificazione del servizio prestato nelle

scuole gestite da enti o da privati a quello prestato nella scuola di

Stato, agli effetti di ulteriori incarichi o di concorsi;

b) contrasto con l'art. 4, in quanto ben lungi dal promuovere le

condizioni che rendono effettivo il diritto al lavoro, si viola il

diritto acquisito con la inclusione nella graduatoria provinciale per

gli incarichi, consentendo che si prescinda dall'ordine della

graduatoria stessa;

c) contrasto con l'art. 33 perché enti e privati hanno bensì

diritto di istituire scuole ed istituti di educazione, ma senza oneri

per lo Stato.

Quanto alla rilevanza, poi, veniva affermata sotto il profilo che

una pronunzia di accoglimento comporterebbe una diversa valutazione

penale del fatto per effetto della eliminazione dal capo di imputazione

del danno consistente nel mancato conseguimento di punteggio utile per

le varie graduatorie provinciali e per la partecipazione ai concorsi

magistrali.

Dopo l'adempimento delle formalità di legge, la questione viene

ora sottoposta al giudizio della Corte.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che, con

la memoria depositata il 31 marzo 1969, chiede che la questione venga

dichiarata non fondata, in base alle seguenti considerazioni:

a) non sussiste violazione dell'art. 33 della Costituzione, in

quanto l'intervento finanziario dello Stato, data la particolare

organizzazione delle scuole popolari, non può in nessun caso assumere

la natura di intervento a favore della scuola privata;

b) non sussiste violazione dell'art. 3, in quanto, per la

particolare organizzazione sopra richiamata, anche le scuole gestite da

enti ed associazioni assolvono compiti d'interesse' statale e, quindi,

è giusto che il servizio presso di esse prestato sia valutato come

servizio statale;

c) non sussiste, infine, violazione dell'art. 4 perché l'eventuale

abuso della potestà di designazione e di nomina "d'intesa" può

rendere illegittimo e come tale annullabile in sede amministrativa o di

giurisdizione amministrativa l'atto che ne sia viziato, ma non acquista

rilevanza costituzionale. Considerato in diritto :

1. - Per una migliore identificazione delle questioni sottoposte

all'esame della Corte è bene premettere alcuni richiami al sistema

normativo nel quale trova collocamento l'articolo di legge (art. 4 del

D.L.C.P.S. 17 dicembre 1947, n. 1599 e successive modificazioni), la

cui legittimità costituzionale è posta in dubbio con l'ordinanza di

rinvio.

Come risulta dal suo titolo e dall'art. 1, con tale decreto

legislativo venne istituita una scuola popolare per combattere

l'analfabetismo, per completare l'istruzione elementare e per orientare

all'istruzione media o professionale: scuola gratuita, diurna o serale,

per giovani e adulti, da istituire presso le scuole elementari, le

fabbriche, le aziende agricole, le istituzioni per emigranti, le

caserme, gli ospedali, le carceri ed in ogni ambiente popolare, specie

in zone rurali, in cui se ne avverta il bisogno.

Dal primo comma dell'art. 4 si desume, altresì, che fra gli scopi

della istituzione di questo nuovo tipo di scuola rientra anche quello

di combattere la disoccupazione intellettuale.

I corsi di tale scuola sono, poi, istituiti dal provveditore agli

studi o di sua iniziativa o su richiesta di enti, associazioni o

privati che dimostrino di possedere i mezzi per organizzare ed

assicurare il regolare funzionamento dei corsi stessi, con l'eventuale

concorso dello Stato, mentre la spesa per il personale insegnante

grava, in ogni caso, su apposito capitolo del bilancio del Ministero

della pubblica istruzione (artt. 3, quale risulta modificato dalla

legge 16 aprile 1953, n. 326, 11 e 12).

Infine, per il contestato art. 4, quale risulta modificato dalla

citata legge n. 326 del 1953:

a) l'insegnamento nei corsi della scuola popolare è affidato per

incarico provvisorio, con nomina del provveditore agli studi a persone

che siano fornite dei titoli richiesti per ottenere incarichi di

insegnamento nelle scuole elementari e non abbiano altra occupazione

retribuita;

b) l'insegnamento è valutato ad ogni effetto come servizio di

incarico o supplenza;

c) nel caso di scuole organizzate da enti o da associazioni, la

nomina ha luogo su proposta e di intesa con questi;

d) l'insegnante deve essere prescelto fra quelli compresi nella

graduatoria provinciale di incarico e supplenza.

2. - Quanto sopra chiarito, in ordine logico deve essere accertato

in primo luogo se sussiste il denunziato contrasto con l'art. 33 della

Costituzione, secondo cui le scuole e istituti di educazione possono

essere istituiti da enti e privati ma "senza oneri per lo Stato".

Dall'esame del sistema normativo sopra richiamato nelle sue linee

essenziali risulta peraltro in modo evidente che la scuola popolare

contro l'analfabetismo è scuola esclusivamente' statale.

Evidenti esigenze funzionali, dato che istituzionalmente tale

scuola deve svolgere la sua attività in qualsiasi ambiente popolare,

in cui se ne manifesti il bisogno - ed è molto significativa, al

riguardo, l'elencazione esemplificativa contenuta nell'art. 1 della

legge - rendono, più che opportuna, necessaria l'utilizzazione di

qualsiasi mezzo che appaia idoneo per la sua sempre maggiore

diffusione.

L'affidamento della semplice gestione di alcuni corsi ad enti ed

associazioni più vicini a quell'ambiente popolare che ne deve ritrarre

i benefici e che di quell'ambiente meglio conoscono le esigenze e,

nella maggior parte dei casi, per i loro fini istituzionali ne

difendono e patrocinano gli interessi, costituisce, evidentemente, uno

dei mezzi più efficaci agli scopi suddetti.

Ma enti, associazioni e perfino privati così utilizzati

costituiscono soltanto organi o strumenti dei quali lo Stato, che tale

scuola ha istituita e che la dirige, la controlla e la finanzia, si

avvale per la migliore realizzazione dei fini che con la scuola stessa

si è prefisso di raggiungere.

Perciò il precetto di cui al terzo comma dell'art. 33 della

Costituzione è stato male invocato.

3. - Se, come si è dimostrato, anche i corsi, la cui gestione sia

affidata, con finanziamento statale, ad enti ed associazioni, debbono

considerarsi statali, evidentemente l'insegnamento impartito in tali

corsi non può non essere valutato, ad ogni effetto, come servizio

prestato nelle scuole' statali.

Pertanto, il secondo comma del denunziato art. 4 del D.L.C.P.S. n.

1599 del 1947, quale risulta modificato dall'articolo unico della legge

n. 326 del 1953, non contrasta con il principio di uguaglianza sancito

dall'art. 3 della Costituzione;

4. - Non può contestarsi che, per effetto del terzo comma del

ripetuto art. 4, in forza del quale, nel caso di scuole organizzate da

enti o da associazioni, la nomina degli insegnanti (sempre da parte del

provveditore agli studi) ha luogo su proposta e di intesa con gli enti

o associazioni stessi, si può derogare, nell'effettuare tale nomina,

dall'ordine della graduatoria provinciale di incarico e supplenza.

Se, al riguardo, non fossero sufficientemente eloquenti le

espressioni "su proposta" e "di intesa" contenute nel citato terzo

comma, basterebbe ad eliminare ogni dubbio il successivo quarto comma,

in forza del quale l'insegnante da nominare deve essere "prescelto" fra

quelli compresi nella suddetta graduatoria.

Poiché per le nomine nelle scuole organizzate e gestite

direttamente dallo Stato, attraverso i provveditorati agli studi,

l'ordine della graduatoria provinciale deve, di regola, essere

tassativamente osservato, l'ordinanza di rinvio ravvisa nella

possibilità di deroga sopra illustrata violazione degli artt. 3 e 4

della Costituzione: infatti, da un lato porrebbe in essere una

disparità di trattamento tra insegnanti da nominare per le scuole

organizzate e gestite direttamente dai provveditorati agli studi e

insegnanti da nominare per le scuole organizzate e gestite da enti ed

associazioni; dall'altro eluderebbe, per quest'ultima categoria di

insegnanti, il diritto o, quanto meno, la legittima aspettativa al

collocamento loro derivanti dall'ordine di graduatoria.

Senza che occorra stabilire se l'ordine di graduatoria ponga in

essere un vero e proprio diritto o una semplice legittima aspettativa

alla nomina, non può certo contestarsi la potestà del legislatore di

derogarvi, sempre che la deroga sia determinata da motivi funzionali e

comunque razionali.

Intanto, anche per i corsi organizzati direttamente dai

provveditori agli studi, pur restando fermo, in astratto, il principio

della osservanza dell'ordine della graduatoria provinciale degli

incarichi e supplenze, in concreto - ed ecco perché sopra si è usato

l'inciso "di regola" - quel principio subisce deroghe imposte da

ragioni oggettive (preferenza per gli insegnanti di sesso maschile o di

sesso femminile a seconda che si tratti di scuole maschili o femminili

ed assegnazione alternativa in caso di scuole miste) oppure da ragioni

soggettive (limitazione posta dall'interessato nella domanda di

inclusione nella graduatoria circa le sedi cui intende essere destinato

o non accettazione di sede disponibile).

Può, così, legittimamente accadere che, o per mancanza di vacanze

nei tipi di scuole cui può essere destinato o per mancanza di vacanze

nelle sedi indicate nella domanda di incarico o supplenza, un

insegnante meglio classificato nella graduatoria provinciale non

consegua alcun incarico o supplenza e lo consegua, invece, altro

insegnante che lo segua, anche di molti posti in quella graduatoria

(può perfino verificarsi il caso limite del primo in graduatoria non

occupato e dell'ultimo occupato).

Ma ben diversa si presenta la situazione per quanto attiene ai

corsi affidati ad enti o associazioni.

Come sopra si è rilevato, gli enti o associazioni che si assumono

il compito della organizzazione e gestione di scuole popolari

costituiscono organi e strumenti dei quali lo Stato si avvale per

meglio realizzare i suoi fini d'interesse pubblico in questo

particolare e delicato settore della pubblica istruzione. Ma organi e

strumenti che hanno, peraltro, proprie e peculiari caratteristiche ed

esigenze, che si assumono il compito di organizzare ed assicurare il

regolare funzionamento dei corsi loro affidati e che, per giunta,

tranne la spesa per il personale insegnante, hanno a loro carico tutte

le altre spese di organizzazione, di gestione e di funzionamento di

detti corsi.

Di qui la necessità di un personale insegnante, che, a parte i

requisiti generici di capacità, del possesso dei quali si ha la prova

per il fatto stesso della inclusione nella graduatoria provinciale,

possegga anche requisiti specifici di conoscenza dell'ambiente nel

quale è chiamato a svolgere la sua attività e di idoneità

all'insegnamento per la particolare scolaresca e del modo come si

svolgono i corsi.

Necessità avvertita dal legislatore in modo tale da porre la

designazione dell'insegnante non come una mera facoltà, ma come un

vero e proprio obbligo per l'ente, associazione o privato che intenda

ottenere l'assegnazione di un corso di scuola popolare, salvo

quell'intesa con il provveditore agli studi, al quale in definitiva

spetta sempre la nomina, intesa evidentemente richiesta per il

controllo della capacità particolare alla quale è preordinata la

designazione (art. 6, comma secondo, lett. F) della ordinanza

ministeriale 8 maggio 1967, n. 8040/22/SP, pubbl. nel B.U. del

Ministero della P.I. n. 19 dell'11 maggio 1967).

Non potestà arbitraria, dunque, ma semplice potestà discrezionale

di scelta, informata, peraltro, a quei criteri oggettivi delle

necessità funzionali di questo particolare tipo di scuola, che

risultano dalle considerazioni che precedono.

Dagli stessi criteri risultano i fini ed i limiti di quella

potestà, ogni deviamento dai quali implica eccesso di potere e rende

la nomina, che ne sia viziata, annullabile nei modi e forme di legge.

Ci si trova, pertanto, di fronte ad una di quelle discipline

differenziate per situazioni differenziate, che, secondo la costante

giurisprudenza di questa Corte, non violano il principio di

uguaglianza.

Le stesse considerazioni valgono, dato che ammettono la

legittimità, nei limiti sopra enunciati, della deroga all'ordine di

graduatoria, anche a dimostrare che non sussiste nemmeno la denunziata

violazione dell'art. 4 della Costituzione.