Sentenza n. 6/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 91,

quinto e settimo comma, del D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, e degli

artt. 94, primo comma, n. 8, 95, primo comma, e 96, secondo comma, del

R.D. 8 dicembre 1933, n. 1740, promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 25 ottobre 1960 dal Pretore di Empoli nel

procedimento penale a carico di Paroli Renzo, iscritta al n. 91 del

Registro ordinanze 1960 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 315 del 24 dicembre 1960;

2) ordinanza emessa il 3 marzo 1961 dal Pretore di Ripatransone nel

procedimento penale a carico di Felici Delfino e Ciccarelli Antonio,

iscritta al n. 46 del Registro ordinanze 1961 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 124 del 20 maggio 1961.

Viste le dichiarazioni di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1962 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Nel corso d'un processo penale che si svolgeva a carico di

Renzo Paroli, sorpreso a circolare in automobile benché gli fosse

stata ritirata la patente, la difesa dell'imputato sollevava questione

di legittimità costituzionale dell'art. 91, settimo comma, del D.P.R.

15 giugno 1959, n. 393, nuovo Codice della strada. Dopodiché il

Pretore di Empoli il 25 ottobre 1960 emetteva ordinanza di rinvio a

questa Corte, notificata poi il 31 ottobre 1960 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale del 24 dicembre 1960, n. 315.

L'ordinanza, ripetendo i motivi esposti dalla difesa dell'imputato,

rileva che la norma in virtù - della quale il Prefetto può ritirare

la patente contrasta con l'art. 27, secondo comma, o con l'art. 13

della Costituzione: contrasta con l'art. 27, secondo comma, se la norma

impugnata contiene una presunzione di responsabilità del conducente,

che invece, per la Carta costituzionale, non potrebbe essere ritenuto

penalmente colpevole senza una pronuncia passata in giudicato;

contrasta, invece, con l'art. 13, se la "sospensione della patente" è

consentita al Prefetto indipendentemente dalla colpevolezza o meno del

conducente, poiché in tal caso la norma impugnata conterrebbe una

violazione di quella libertà personale che, garantita dalla

Costituzione, solo dopo l'accertamento giudiziale di tale colpevolezza

potrebbe essere ristretta.

L'ordinanza conclude osservando che la questione di legittimità

costituzionale è rilevante poiché, se la norma impugnata fosse

illegittima, cadrebbe, insieme con la legittimità del ritiro della

patente, il presupposto del reato che ha dato origine alla causa

2. - La Presidenza del Consiglio si è costituita con deduzioni

depositate dall'Avvocatura generale dello Stato il 20 novembre 1960.

Essa prima di tutto avanza due eccezioni: con l'una chiede che gli

atti siano restituiti al Pretore poiché l'art. 91, settimo comma, non

riferendosi al potere prefettizio di "sospendere la patente", è stato

erroneamente citato; con l'altra asserisce che la questione sollevata

dal Pretore non sarebbe rilevante per la decisione della causa:

infatti, anche ammessa la illegittimità della norma con cui era stato

sospeso l'uso della patente, l'imputato sarebbe ugualmente colpevole

poiché circolava comunque non provvisto di patente.

Nel merito - secondo l'Avvocatura generale dello Stato - la

questione non sarebbe fondata: dal testo dell'ordinanza si ricava che

si son voluti impugnare tutt'al più il terzo e il quinto comma

dell'art. 91: ebbene, a fondamento di queste disposizioni non sta già

una presunzione di responsabilità del titolare della patente, come

dice l'ordinanza, ma l'interesse pubblico a che la guida degli

autoveicoli non sia consentita indistintamente a tutti: come

l'esercizio del diritto di guida non può aversi se non dopo

l'autorizzazione prefettizia, subordinata all'esistenza di certe

condizioni, così esso può essere sospeso per intervento della stessa

autorità, subordinato al verificarsi di altre condizioni: la

prevalenza dell'interesse pubblico legittima ogni volta il

provvedimento del Prefetto per il solo fatto del verificarsi d'un

evento riferibile al titolare della patente, sia o non sia accertata la

colpevolezza di quest'ultimo: l'evento attribuito dall'Autorità

amministrativa al conducente dell'autoveicolo (ripetuta inosservanza di

certi precetti, investimento) di per sé funge da condizione negativa

all'efficacia dell'autorizzazione alla guida e legittima il

provvedimento di sospensione che è, né più né meno, una misura

cautelare come, ad es., l'arresto obbligatorio o facoltativo. Perciò

l'art. 27, secondo comma, della Costituzione non sarebbe violato.

Né - secondo l'Avvocatura dello Stato - il citato art. 91, terzo e

quinto comma, sarebbe in contrasto con l'art. 13 della Costituzione:

infatti, non sarebbe vero che vi sia restrizione della libertà

personale (garantita costituzionalmente) quante volte l'esercizio di

un'attività umana è impedito dall'Autorità amministrativa per

ragioni di pubblico interesse: come non è restrizione di libertà

personale l'ostacolo derivante dal divieto di guidare senza

l'autorizzazione amministrativa, così non è restrizione di quella

libertà il riprodursi dell'ostacolo alla guida per il sopravvenire di

una condizione negativa: l'habeas corpus, a cui allude la sentenza

della Corte costituzionale n. 49 del 1959, non ne sarebbe toccato.

3. - Un'altra ordinanza è pervenuta più tardi a questa Corte,

essendo stata emessa dal Pretore di Ripatransone il 3 marzo 1961,

notificata l'11 marzo 1961 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 20

maggio 1961, n. 124: la questione e la motivazione sono quelle stesse

che risultano sollevate nell'ordinanza del Pretore di Empoli. Solo che

vengono impugnati, oltreché l'art. 91, quinto comma, D.P.R. 15 giugno

1959, n. 393, nuovo Codice della strada, anche le corrispondenti e

altre disposizioni del vecchio Codice stradale, cioè gli artt. 94,

primo comma, n. 8, 95, primo comma, e 96, secondo comma, del R.D. 8

dicembre 1933, n. 1740.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri si è costituita con

deduzioni dell'Avvocatura generale dello Stato depositate il 31 marzo

1961 che contengono nel merito i medesimi rilievi già riassunti poco

fa.

In più, l'Avvocatura dello Stato rileva che l'art. 91, quinto

comma, del nuovo Codice della strada non doveva essere richiamato ed

impugnato poiché il fatto, che ha dato origine alla causa, è

anteriore alla emanazione di quel Codice e perciò disciplinato dal

Codice precedente; altrettanto dovrebbe dirsi degli artt. 95, primo

comma, e 96, secondo comma, del vecchio Codice stradale, i quali non

hanno diretta attinenza con la questione di legittimità costituzionale

avanzata in quella sede (poteri del Prefetto in ordine alla sospensione

della patente): questione che dovrebbe essere circoscritta, come

risulterebbe dal testo dell'ordinanza, al solo art. 94, primo comma, n.

8, dello stesso vecchio Codice stradale.

4. - Nella discussione orale l'Avvocatura dello Stato ha ribadito

le sue osservazioni, insistendo soprattutto sulla non rilevanza, in

queste cause, di un giudizio relativo alla legittimità costituzionale

delle norme impugnate. Considerato in diritto :

1. - L'ordinanza del Pretore di Empoli denuncia l'art. 91, settimo

comma, del D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393 (comunemente chiamato nuovo

Codice della strada) in quanto esso attribuirebbe al Prefetto il potere

di sospendere l'esercizio del diritto di guida; ma, poiché questo

comma conferisce all'Autorità amministrativa non il potere di

sospensione, ma il potere di revoca della sospensione già avvenuta,

evidentemente esso è stato indicato per errore. Tuttavia l'eccezione

avanzata a questo proposito dall'Avvocatura dello Stato, non può

essere accolta: dagli atti della causa e specialmente dal testo della

stessa ordinanza risulta con certezza che si voleva denunciare il

quinto comma dell'art. 91: il Pretore allude solo all'incidente e

all'investimento ed è appunto il quinto comma che prevede la

sospensione susseguente ad un investimento.

La seconda ordinanza denuncia, insieme col citato art. 91, quinto

comma, anche l'art. 94, primo comma, n. 8, R.D. 8 dicembre 1933, n.

1740 (comunemente chiamato vecchio Codice della strada): questa norma

differisce da quella perché legittimava il Prefetto non a sospendere

per un certo tempo l'esercizio del diritto di guida, ma a ritirare la

patente a tempo indeterminato; tuttavia, anche se le disposizioni son

diverse e appartengono a testi legislativi differenti, la questione di

legittimità costituzionale è sostanzialmente la stessa: infatti, quel

che si denuncia è la potestà prefettizia di impedire comunque, colla

sospensione o col ritiro della patente, l'esercizio del diritto di

guida. Questo è soprattutto il motivo per cui le due cause, discusse

congiuntamente, vengono decise con un'unica sentenza.

Quanto poi agli artt. 95, primo comma, e 96, secondo comma, del

R.D. 8 dicembre 1933, n. 1740, pur essi denunciati nell'ordinanza del

Pretore di Ripatransone, le due norme sono in realtà fuori causa:

quand'anche risultasse accertata l'illegittimità costituzionale del

quinto comma dell'art. 94, da ciò non deriverebbe l'illegittimità

costituzionale di quelle due disposizioni: esse si richiamano

genericamente a tutto l'art. 94 e perciò anche alle parti di tale

articolo che non sono state denunciate: la illegittimità

costituzionale del solo comma quinto avrebbe come unica conseguenza una

diminuzione dell'ambito di applicazione degli artt. 95, primo comma, e

96, secondo comma: problema che interesserebbe il futuro interprete

delle due disposizioni, ma non riguarda, in assenza di altri e speciali

motivi, il presente giudizio di legittimità costituzionale.

2. - La questione resta perciò circoscritta agli artt. 91, quinto

comma, del D.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, e 94, primo comma, n. 8, del

R.D. 8 dicembre 1933, n. 1740.

L'Avvocatura dello Stato nega la rilevanza di una pronuncia

relativa alla legittimità costituzionale di questi articoli; ma

l'eccezione non può essere accolta. Il giudizio di rilevanza dei due

Pretori è sufficientemente motivato nel rilievo che, cadute quelle

norme, cadono i presupposti del reato perseguito nelle due cause; né

la Corte costituzionale può avviare un esame relativo all'esattezza di

questa motivazione.

3. - Nel merito la questione risulta infondata.

Le due norme, secondo cui nel caso di investimento il Prefetto

sospende l'esercizio del diritto di guida o ritira la patente,

violerebbero, a giudizio delle ordinanze di rinvio, l'art. 13 o l'art.

27, secondo comma, della Costituzione.

Senonché anche a un rapido esame è subito manifesto come l'art.

13 sia stato male addotto. Il provvedimento di sospensione o quello di

ritiro della patente non violano né menomano in alcun modo la libertà

personale qual'è tutelata in quell'articolo: essi si limitano a

togliere o a sospendere l'esercizio del diritto di guidare autoveicoli

e perciò non colpiscono, almeno in via diretta, la persona fisica del

conducente, come invece accadrebbe, per esempio, con l'arresto.

E se si volesse esaminare il problema in riferimento allo stesso

art. 16 della Costituzione, inteso quale proiezione del citato art. 13,

il discorso non assumerebbe una piega diversa. Infatti, non la

libertà di circolare, cioè di portarsi da un luogo ad un altro con un

qualunque mezzo di trasporto, apparisce colpita dalle norme denunciate,

ma più semplicemente il diritto di guidare un autoveicolo; e poiché

nessuna norma costituzionale assicura indistintamente a tutti i

cittadini il diritto di guidare veicoli a motore, non viola la

Costituzione la legge ordinaria che consente l'esercizio del diritto

solo a chi abbia certi requisiti: di modo che la patente, come è

concessa caso per caso in applicazione d'una norma di legge ordinaria,

così può essere tolta, in virtù di un'altra norma di legge

ordinaria, senza che ne soffra la libertà di circolazione

costituzionalmente garantita.

4. - Non resta che valutare le norme denunciate confrontandole con

l'art. 27, secondo comma, della Costituzione.

Le ordinanze di rinvio invocano quest'articolo poiché ritengono

che il provvedimento prefettizio sia preso ogni volta sul presupposto

d'una responsabilità, non ancora accertata, del conducente

l'automobile: come se l'Autorità amministrativa irrogasse una pena

che, a norma di quell'articolo, solo dopo un accertamento giudiziale

potrebbe essere applicata. Ma è facile ribattere che il sospetto di

illegittimità in questo modo si fonda su un'errata interpretazione sia

del provvedimento prefettizio, sia delle due norme che lo impongono.

Infatti, non di provvedimento punitivo si tratta, ma di una misura

provvisoria di polizia determinata da motivi di sicurezza pubblica.

L'interesse dello Stato a difendere il cittadino dai pericoli della

circolazione stradale si traduce fra l'altro nell'esigenza d'un

controllo su tutti i conducenti di autoveicoli; controllo che non

poteva non essere affidato se non alla stessa autorità da cui la

patente di guida è rilasciata.

Non ha importanza che il provvedimento di sospensione o il ritiro

della patente appariscano analoghi a quella sospensione che, dopo

l'accertamento del reato, può essere ordinata, come pena,

dall'Autorità giudiziaria. Non è detto con ciò che i due

provvedimenti, quello prefettizio e quello giudiziale, abbiano anche la

stessa natura. Due atti possono avere uguale contenuto eppure essere

diversi, oltreché per l'autorità che li emette, per la ragione che li

giustifica e per la funzione che li ispira: e il provvedimento

prefettizio, a differenza da quello giudiziale, è determinato non

dallo scopo di colpire con una pena il contegno colposo del conducente,

ma di difendere la società da un individuo che può arrecarle danno.

Le norme impugnate non si fondano su una presunzione d'una

responsabilità che non sia stata ancora accertata. Esse traggono

piuttosto ispirazione dal fatto certo dell'investimento, che di per

sé, per la sua gravità o perché si accompagna alla trasgressione

d'una regola di condotta, provoca indubbiamente un allarme nei

confronti di chi ne è stato il protagonista ed è indizio della

pericolosità di quest'ultimo: onde le norme sono ispirate a

preoccupazione per il futuro e non a condanna del responsabile d'un

fatto passato.

5. - D'altra parte non possono destare meraviglia l'intervento del

giudice penale in un caso in cui è già intervenuta l'Autorità

amministrativa e il susseguirsi di due provvedimenti in apparenza

analoghi emessi da due diverse autorità : la gravità del fatto

legittima per diversi motivi l'azione dei due organi, il primo

muovendosi sul terreno della prevenzione, in attesa della pronuncia

giudiziale, il secondo muovendosi sul terreno della sanzione punitiva.

Anzi l'obbligo, che la più recente delle norme impugnate fa al

Prefetto, di comunicare entro otto giorni il provvedimento di

sospensione all'Autorità giudiziaria, non suggerisce alcuna analogia

fra i relativi provvedimenti, ma costituisce piuttosto una garanzia per

lo stesso cittadino nei cui confronti viene sospeso l'esercizio del

diritto di guida: accertata la non responsabilità del conducente, la

patente gli viene restituita non perché egli non è responsabile del

reato, ma perché non può più essere ritenuto pericoloso per la

circolazione.