Sentenza n. 55/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 28, terzo comma,

del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382 (Riordinamento della docenza

universitaria, relativa fascia di formazione nonché sperimentazione

organizzativa e didattica), promossi con quattro ordinanze, di cui

due emesse il 17 dicembre 1987 dal Pretore di Parma, una il 19

dicembre 1987 dal Pretore di Venezia e una il 23 marzo 1988 dal

Pretore di Roma, rispettivamente iscritte ai nn. 87, 88, 192 e 569

del registro ordinanze 1988 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 12, 21 e 44, prima serie speciale, dell'anno

1988;

Visti gli atti di costituzione di Mansfield Gillian, di Labanyeh

Issam ed altri e di Blanco Fernandez Maria del Carmen, nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 1989 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi gli avvocati Maria Virgilio e Maurizio Cirulli e Calogero

Narese per Mansfield Gillian, Maria Virgilio per Lahanyeh Issam ed

altri e Rita Tranquilli Leali per Blanco Fernandez Maria del Carmen;

Ritenuto in fatto

1. - Con quattro ordinanze, le prime due del 17 dicembre 1987, la

terza del 19 dicembre 1987 e la quarta del 24 marzo 1988, i Pretori

di Parma, di Venezia e di Roma hanno sollevato questione di

legittimità costituzionale, in relazione agli artt. 3, 35, 38 e 97

della Costituzione, dell'art. 28, terzo comma, del d.P.R. 11 luglio

1980, n. 382, nella parte in cui prevede, per i lettori di lingua

straniera assunti presso Università, contratti di diritto privato di

durata non superiore ad un anno accademico, e rinnovabili per non

più di cinque anni.

La questione trae origine da quattro giudizi promossi da Beatrice

Sellinger, Rosalba Del Maestro, Gillian Mansfield, Susanne Herman

Barta, Issam Labanyeh, Lucy Ladikoff, René Lenarduzzi e Maria del

Carmen Fernandez Blanco, lettori di lingua straniera presso le

Università di Parma, di Venezia e di Roma, per sentire dichiarare

che il loro rapporto è di lavoro subordinato a tempo indeterminato,

essendo illegittimo il termine finale previsto dall'art. 28, terzo

comma, del d.P.R. n. 382 del 1980, con tutte le sue pronunce

conseguenti.

I giudici remittenti condividono la qualificazione dei rapporti in

oggetto come rapporti di lavoro subordinato (contrariamente al nomen

iuris ad essi attribuito nei rispettivi contratti), ma escludono che

il termine cui sono soggetti possa dirsi nullo semplicemente perché

apposto in deroga al principio enunciato nell'art. 1, primo comma,

della legge n. 230 del 1962, non trattandosi di un principio

costituzionale e la deroga essendo prevista da una fonte normativa di

pari grado. Tuttavia dubitano della ragionevolezza della preclusione

ai lettori di lingua straniera delle garanzie di stabilità del posto

di cui godono in generale i lavoratori subordinati, osservando che le

loro prestazioni concorrono - non diversamente da quelle delle altre

categorie di docenti - a soddisfare esigenze di carattere permanente

e duraturo delle Università. Dal Pretore di Parma la questione di

legittimità dell'art. 28, terzo comma, è stata sollevata nel corso

del giudizio di merito successivo alla concessione - in ragione della

"dubbia costituzionalità della disposizione medesima valutata in

termini di sussistenza del fumus" - di un provvedimento d'urgenza ex

art. 700 cod. proc. civ., che ha ordinato alla Facoltà di magistero

e al Rettore dell'Università di Parma di "adottare i provvedimenti

necessari per garantire la prosecuzione del rapporto con

l'attribuzione del relativo trattamento economico fino alla

definizione del giudizio".

Oltre al suddetto profilo, sotto il quale tutti i giudici a quibus

ravvisano una violazione dell'art. 3 della Costituzione, il Pretore

di Roma ritiene sussistere una violazione della tutela della

professionalità del lavoratore garantita dall'art. 35, primo e

secondo comma: il limite invalicabile di cinque rinnovi annuali

comprometterebbe il perfezionamento professionale del lettore

connesso all'acquisizione di sempre maggiori esperienze.

Sotto quest'ultimo profilo lo stesso Pretore di Roma e così pure

il Pretore di Parma denunciano anche una violazione del principio di

buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97), rilevando

altresì che l'attuale sbarramento preclude a priori la comparazione

fra tutti gli aspiranti lettori, ai fini di una migliore selezione

degli stessi.

Da parte sua il Pretore di Venezia scorge una violazione dell'art.

38 della Costituzione, attesa la clausola di esclusione di ogni

copertura assicurativa inserita nei contratti di assunzione dei

lettori.

2. - È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la

questione venga dichiarata inammissibile o quanto meno infondata.

Rileva l'Avvocatura, in relazione alle prime due ordinanze, che i

ricorrenti, trattenuti in servizio e retribuiti regolarmente fino al

31 ottobre 1986, lamentano di non essere stati proposti dalle

Facoltà di appartenenza per un nuovo contratto relativo all'anno

accademico 1986-87. Il fatto allegato come lesivo è dunque la non

emanazione di un atto amministrativo, e cioè della anzidetta

"proposta", che l'art. 28, primo comma, del d.P.R. n. 382 del 1980

prescrive sia accompagnata da una "attestazione", ad opera della

stessa Facoltà, della "specifica competenza" dell'aspirante lettore,

sia motivata "in relazione ad effettive esigenze di esercitazione

degli studenti" e corredata da una constatazione del numero degli

studenti "effettivamente frequentanti il corso". Essendo mancati, per

l'anno accademico 1986-87, la "proposta", l'"attestazione" e il

duplice acclaramento delle "effettive" esigenze e della "effettiva"

frequenza, nei giudizi a quibus in realtà si controverte di rapporti

giuridici mai nati. D'altro lato, qualsiasi doglianza contro il

"rifiuto di proposta" (espresso o tacito) avrebbe dovuto essere

portata dinanzi al giudice amministrativo. Quand'anche questa Corte

accogliesse la questione di costituzionalità della norma denunciata,

la successiva sentenza pretorile non potrebbe porre in essere - essa

in luogo del Consiglio di facoltà - la "proposta", l'"attestazione"

e il duplice acclaramento.

Si aggiunge che, essendo state programmate fino al 31 ottobre

1986, e non oltre, le collaborazioni dei ricorrenti, non si è avuto

"finanziamento" di nuovi contratti per l'anno accademico 1986-87,

tenuto presente che l'art. 28 richiede che il finanziamento sia

disposto per ciascuna Università con decreto del Ministro della

pubblica istruzione, sentito il Consiglio universitario nazionale.

Sotto questi profili la questione dovrebbe ritenersi

inammissibile.

Nel merito l'Avvocatura contesta l'ipotizzata violazione dell'art.

97 della Costituzione, atteso che il carattere permanente delle

istituzioni e delle funzioni dalle stesse svolte non si traduce

necessariamente in "stabilità" dei rapporti di collaborazione e che,

al contrario, in certi casi la temporaneità delle collaborazioni

nell'ambito delle istituzioni è fisiologica al "buon andamento"

dell'amministrazione. Nel caso dei lettori, in particolare, il

legislatore ha espressamente considerato che le condizioni oggettive,

per loro natura non stabili, di effettiva frequenza degli studenti, e

quindi di effettiva "utilità" delle esercitazioni da affidarsi ai

lettori, devono essere accertate anno per anno. La provvisorietà è

dunque connaturata alle mansioni di questo tipo.

Con riguardo al caso esaminato dal Pretore di Roma l'Avvocatura

eccepisce l'inammissibilità della questione, sul riflesso che

oggetto di tale giudizio non è l'accertamento dell'esistenza di un

rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, ma una sorta di

impugnazione di un provvedimento - di cui non sono indicati gli

estremi - di esclusione dalla graduatoria dei candidati per l'anno

accademico 1986-87, impugnazione che non cade nella giurisdizione

dell'autorità giudiziaria ordinaria e comunque avrebbe richiesto un

contraddittorio con gli eventuali controinteressati.

Viene eccepita, infine, l'inammissibilità della questione

sollevata dal Pretore di Venezia in riferimento all'art. 38 della

Costituzione, atteso che la norma censurata non disciplina affatto,

neppure indirettamente, la posizione previdenziale dei lettori.

3. - Si sono costituiti in giudizio cinque degli otto ricorrenti,

aderendo alle censure formulate dai giudici remittenti. Essi

osservano che la stabilità del rapporto di lavoro subordinato

costituisce una garanzia, prevista in via generale dalle leggi

vigenti, di tutela del lavoro e che, per quanto riguarda in

particolare i lettori di lingua straniera, questa Corte si è già

espressa censurando l'art. 58 del d.P.R. n. 382 del 1980 nella parte

in cui "produce nuovo precariato in contraddizione con l'obiettivo

del suo totale assorbimento" (sent. n. 284 del 1987). Non è dato

rinvenire ragioni plausibili per discostarsi dai criteri idonei a

giustificare, secondo la legge n. 230 del 1962, eccezioni al

principio del nostro ordinamento che impone il modello del contratto

di lavoro a tempo indeterminato. L'integrazione dell'insegnamento del

titolare della cattedra di lingua straniera con l'attività dei

lettori è un'esigenza permanente, tanto è vero che in nessuno dei

casi in esame si è posto un problema di soppressione di posti,

essendosi soltanto discusso della possibilità di confermare il

contratto con lettori che avevano superato il limite massimo del

quinquennio. Né giova richiamare il requisito minimo di un rapporto

da uno a centocinquanta, tra lettori e studenti effettivamente

frequentanti, previsto dall'art. 28, per corroborare la razionalità

della scelta legislativa: un'ipotetica riduzione degli studenti - si

obietta - potrebbe se mai giustificare un licenziamento per motivo

oggettivo, ma non giustifica l'apposizione del termine. Considerato in diritto

1. - I Pretori di Parma e di Venezia contestano la legittimità

costituzionale dell'art. 28, terzo comma, del d.P.R. n. 382 del 1980

sulla docenza universitaria, a norma del quale - in conformità della

direttiva dettata nell'art. 6, settimo comma, della legge di

delegazione per il riordinamento della docenza universitaria, 21

febbraio 1980, n. 28 - i contratti di diritto privato, con cui le

Università assumono i lettori di lingua straniera, "non possono

protrarsi oltre l'anno accademico per il quale sono stipulati e sono

rinnovabili annualmente per non più di cinque anni". In via

subordinata dallo stesso Pretore di Venezia e in via principale dal

Pretore di Roma la questione è limitata alla seconda parte della

norma, cioè al divieto di rinnovo dei contratti per più di cinque

anni.

L'identità delle questioni proposte rende opportuna la riunione

dei giudizi perché siano decisi con unica sentenza.

2. - Preliminarmente va respinta l'eccezione di inammissibilità

opposta dall'Avvocatura dello Stato per difetto di giurisdizione dei

giudici a quibus e, con riferimento alle prime tre ordinanze, anche

per irrilevanza, in quanto, pur se la questione fosse accolta, la

sentenza pretorile "non potrebbe certo porre in essere - essa in

luogo del Consiglio di Facoltà - la proposta, l'attestazione e il

duplice acclaramento" richiesti dal primo comma dell'art. 28 come

condizioni di legittimazione del rettore alla stipulazione del

contratto.

Siffatti argomenti non valgono per la questione di

costituzionalità sollevata dalle prime tre ordinanze relativamente

alla domanda principale dei ricorrenti, rivolta a ottenere

l'accertamento dell'esistenza di un rapporto di lavoro a tempo

indeterminato e i provvedimenti conseguenti. Per questa domanda è

sicuramente competente il giudice del lavoro, e la connessa questione

di costituzionalità dell'art. 28, nella parte in cui prevede

l'apposizione al contratto del termine di un anno, è rilevante ai

fini dell'accoglimento o della reiezione della domanda.

I detti argomenti di inammissibilità possono venire in

considerazione soltanto in ordine alla questione subordinata (la

sola, come si è detto, sollevata dal Pretore di Roma), circoscritta

all'inciso finale del terzo comma dell'art. 28, che non consente il

rinnovo annuale dei contratti per più di cinque volte. Ad avviso

dell'Avvocatura, il provvedimento negativo con cui le rispettive

Facoltà non hanno rinnovato la proposta di riassunzione dei

ricorrenti per l'anno accademico 1986-87, ovvero, nel caso del

Pretore di Roma, il ricorrente non è stato incluso nella graduatoria

dei candidati doveva essere impugnato davanti al giudice

amministrativo; comunque, quand'anche l'impugnativa di

costituzionalità fosse accolta, la sentenza del Pretore non potrebbe

tenere luogo degli atti amministrativi che, ai sensi del primo comma,

integrano il procedimento di formazione del contratto, di guisa che,

per un verso o per l'altro, la questione sarebbe inammissibile.

Va osservato, in contrario, che la domanda subordinata dedotta nei

giudizi pendenti davanti ai Pretori di Venezia e di Roma non è

un'impugnativa di atto amministrativo, ma una domanda che concerne

pur sempre i contratti di lavoro di cui si controverte, essendo

rivolta a ottenere l'accertamento giudiziale della loro

rinnovabilità annuale, concorrendo le condizioni indicate nel primo

comma dell'art. 28, per un numero illimitato di anni, previa

declaratoria di incostituzionalità della norma che fissa il limite

massimo di cinque anni. Qualora il giudizio incidentale avesse esito

positivo, i ricorrenti potrebbero impugnare davanti al giudice

amministrativo i provvedimenti degli organi universitari che hanno

disatteso la loro domanda di reincarico per la sola ragione del

divieto stabilito dall'art. 28. Tanto basta per far ritenere

ammissibile la questione, sebbene sollevata da un giudice civile.

3. - La prima questione non è fondata.

Questa Corte non ha ragione di discostarsi dalla valutazione dei

giudici remittenti - conforme a una serie di pronunce di altri

giudici di merito e corroborata da un parere del Consiglio di Stato

in data 30 settembre 1987 -, secondo la quale i "contratti di diritto

privato" in esame appartengono alla categoria del lavoro subordinato.

Ma il loro scopo e il contenuto delle prestazioni che ne formano

l'oggetto configurano una "specialità del rapporto" che giustifica

le eccezioni portate dalla disciplina impugnata ai principi in tema

di apposizione di termine al contratto di lavoro, stabiliti dagli

artt. 1, primo comma, e 2, secondo comma, della legge n. 230 del

1962.

Le condizioni cui dal primo comma dell'art. 28 è subordinata

l'assunzione di lettori devono per loro natura essere verificate anno

per anno, sia per quanto riguarda il giudizio della Facoltà, in

assoluto e comparativamente, sulla "specifica competenza" degli

aspiranti all'incarico, sia per quanto riguarda la valutazione della

convenienza di attivare il corso (e di stanziare il relativo

finanziamento) rispetto al numero degli "studenti effettivamente

frequentanti", il quale per gli insegnamenti di lingue straniere può

variare notevolmente da un anno all'altro. A questa necessità di

controllo risponde coerentemente la previsione normativa di contratti

a termine annuale: in essa, pertanto, non si ravvisa il preteso

contrasto con l'art. 3 della Costituzione.

Dai ricorrenti si obietta che, senza bisogno di deviare dai

principi del nostro ordinamento in materia di contratto di lavoro a

termine, quando vengano meno le condizioni suddette il rimedio

naturale nel contratto a tempo indeterminato è il licenziamento per

giustificato motivo oggettivo. Ma si può replicare che in un caso -

sopravvenuto giudizio negativo della Facoltà sull'idoneità del

lettore - si configurerebbe piuttosto un motivo soggettivo (sotto il

profilo dell'imperizia) altamente controvertibile, e in ogni caso il

controllo giudiziale (a tempi lunghi e ad esito incerto) cui è

soggetto il licenziamento comprimerebbe gravemente la

discrezionalità dell'amministrazione universitaria e

pregiudicherebbe l'ordinata gestione dei singoli anni accademici e

dei relativi esercizi finanziari.

D'altro lato, l'art. 28 muove dal presupposto che si tratti di

stranieri temporaneamente trasferiti in Italia, di solito per ragioni

di studio. Se, al contrario, essi decidono di stabilirsi in questo

Paese acquistando la cittadinanza italiana, la loro aspirazione a un

posto stabile nelle strutture didattiche universitarie deve seguire,

al pari degli altri cittadini, la via normale dei concorsi a posti di

ricercatore o a cattedre di lingua e letteratura straniera.

Quanto all'art. 97 della Costituzione, nel caso particolare dei

lettori il principio di buon andamento della pubblica amministrazione

è piuttosto avvantaggiato che pregiudicato dall'art. 28 del d.P.R.

n. 382, nella parte ora sotto esame. Il termine annuale dei

contratti, con possibilità di rinnovo, oltre a consentire il

costante adeguamento del numero e del livello didattico dei corsi di

lettorato alle esigenze effettive delle facoltà, sollecita i lettori

a un maggiore impegno personale e, quando si siano accasati in

Italia, a non trascurare le iniziative opportune per conservare la

freschezza della lingua madre.

Palesemente inconsistente è, infine, la pretesa violazione

dell'art. 38 della Costituzione, dato che l'art. 28 non tocca

minimamente la disciplina previdenziale del rapporto.

4. - È fondata, invece, la seconda questione, che investe il solo

inciso finale della disposizione. Il limite massimo di cinque anni,

posto alla possibilità di rinnovo annuale del contratto, appare

irrazionale sia alla stregua delle finalità dell'art. 28, sia alla

luce delle conseguenze pratiche aberranti da esso determinate.

Se la finalità della norma è quella di utilizzare la presenza in

Italia di giovani stranieri, idonei all'insegnamento, per arricchire

i corsi di lingua e letteratura straniera con esercitazioni pratiche

tenute da lettori di madre lingua, non si comprende per quale

ragione, allorché la permanenza in Italia del lettore si protragga

per più di sei anni, l'Università che lo ha assunto e apprezzato

non possa continuare a fruire delle sue prestazioni, ferme restando

le condizioni prescritte dall'art. 28, primo comma. Il divieto di

rinnovo del contratto per più di cinque anni contrasta col principio

di ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, e soprattutto

col principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui

all'art. 97.

Il contrasto si accentua quando si considerino gli effetti

distorsivi provocati dalla norma nella vita accademica. Poiché

l'art. 28 non vieta che il lettore, trascorso il tempo massimo (sei

anni) di permanenza presso una università, venga assunto da altra

università statale, l'esperienza insegna che il limite in questione

costringe i lettori, alla scadenza del sessennio, a trasformarsi in

clerici vagantes, previ reciproci accordi di scambio di posti, per

far ritorno, dopo la peregrinatio necessaria per rompere la

consecutività dei rinnovi contrattuali, alle rispettive università

di partenza. Una simile prassi offende non solo il buon andamento, ma

anche e anzitutto il prestigio e la serietà dell'amministrazione

universitaria.

5. - Rimane assorbito il motivo di incostituzionalità dedotto dal

Pretore di Roma in riferimento all'art. 35 della Costituzione.