Sentenza n. 53/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della

legge 20 dicembre 1956, n. 1422, promosso con ordinanza 31 maggio 1957

del Pretore di Marcianise emessa nel procedimento civile vertente tra

Foglia Vincenza e Modesto Raimondo, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 174 del 13 luglio 1957 ed iscritta al n. 66 del

Registro ordinanze 1957.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica dell'11 giugno 1958 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi l'avvocato Costantino Mortati per Foglia Vincenza e il vice

avvocato generale dello Stato Marcello Frattini per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La sig.ra Vincenza Foglia con citazione 18 aprile 1957

convenne dinanzi al Pretore di Marcianise l'affittuario di un fondo di

sua proprietà, Raimondo Modesto, per ottenere il pagamento di L.

74.000, equivalenti al canone, contrattualmente determinato in fasci di

canapa 2.60, poi perequato in fasci 2.30 al moggio. Il convenuto

eccepì che il canone richiestogli doveva essere ridotto del 30% a

norma dell'art. 1 della legge 20 dicembre 1956, n. 1422, che dispone

appunto la riduzione in questa misura dei canoni dei fondi rustici in

canapa, o in danaro con riferimento al prezzo della canapa, comunque

determinati, nelle provincie della Campania, a decorrere dall'annata

agraria 1955-56 e sino al termine dell'annata agraria in corso al

momento dell'entrata in vigore d'una nuova legge, contenente norme di

riforma dei contratti agrari.

L'attrice sollevò allora la questione di legittimità

costituzionale di questa disposizione di legge per violazione degli

artt. 3, 23, 24, 25, 42, 101, 102, 104, 108 della Costituzione, in

rapporto anche al principio della irretroattività della legge di cui

all'art. 11 delle disposizioni preliminari al Codice civile.

Il Pretore di Marcianise, con sua ordinanza 31 maggio 1957,

ritenuto che la questione di legittimità costituzionale sollevata

dalla sig.ra Foglia era rilevante, perché non se ne poteva prescindere

per la determinazione del quantum dell'obbligazione dedotta in

giudizio, osservò in particolare:

a) quanto all'art. 3 della Costituzione, che la riduzione dei

canoni d'affitto, disposta dalla legge limitatamente alla Campania, non

unica regione in cui vigono tali rapporti, potrebbe importare

disparità di trattamento dei cittadini. Ciò tanto più se si

consideri il fatto che le Sezioni specializzate agrarie di cui al

decreto legislativo 1 aprile 1947, n. 277, e successive modificazioni

hanno competenza a stabilire l'equo canone, in conformità delle

tabelle annualmente emesse dalle apposite Commissioni tecniche

provinciali. Ne deriverebbe che in tal modo sarebbero posti sullo

stesso piano, agli effetti della riduzione del 30%, tanto i canoni

effettivi onerosi per gli affittuari, quanto i canoni ridotti dalle

Commissioni ad una misura equa, in conformità delle ricordate tabelle

provinciali;

b) quanto all'art. 24 della Costituzione, che la tutela dei

legittimati ad agire in giudizio per la perequazione del canone

potrebbe risultare inconciliabile con la indiscriminata riduzione dei

canoni "comunque determinati", disposta legislativamente. Questo

contrasto potrebbe apparire con particolare evidenza nel caso dei

contratti per i quali l'equo canone fosse già stato accertato in base

alle tabelle dell'annata agraria 1955-56, scaduta prima dell'entrata in

vigore della legge: la riduzione del canone avrebbe allora il carattere

d'una vera e propria imposizione e più propriamente di un

trasferimento coatto del diritto d'un privato a favore di altri

privati. A questo proposito l'ordinanza ritiene che al sindacato della

Corte debba essere sottoposta anche la questione dei limiti che il

legislatore incontra nel derogare al principio della irretroattività

della legge;

c) infine, in relazione all'art. 42 della Costituzione e con

particolare riferimento all'annata agraria 1955-56, che la riduzione

del 30% anche dei canoni dei quali sia stata accertata l'equità

potrebbe risolversi in una forma di espropriazione, senza indennizzo,

in danno del proprietario.

In base a questi rilievi il Pretore, rilevato che la questione

d'illegittimità costituzionale non era manifestamente infondata,

ordinò la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospese

il giudizio.

L'ordinanza del Pretore di Marcianise fu notificata alle parti in

causa e al Presidente del Consiglio, rispettivamente il 3 e il 5 giugno

1957, comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento il 4 giugno

1957 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 174 del 13 luglio 1957.

2. - Il 24 giugno 1957 si costituì in giudizio il Presidente del

Consiglio che eccepì con le proprie deduzioni: in primo luogo, quanto

all'art. 3 della Costituzione, che il principio dell'uguaglianza dei

cittadini davanti alla legge non è violato, se questa parità sia

legislativamente disciplinata soltanto per il territorio d'una Regione

piuttosto che per tutto il territorio dello Stato; in secondo luogo,

quanto all'art. 23 della Costituzione, che la cosiddetta imposizione a

carico dei proprietari non sarebbe nel caso una prestazione personale e

che comunque sarebbe stata disposta per legge; in terzo luogo, quanto

agli artt. 24 e 25 della Costituzione, che, trattandosi di norme che

riguardano la libertà d'agire in giudizio e il diritto al proprio

giudice naturale, non si vede sotto quale profilo affermarne la

violazione; ed infine, che l'intervento legislativo in materia di fitti

non costituisce violazione né dell'art. 42, né degli artt. 101, 102 e

104 della Costituzione.

3. - Il 29 luglio 1957 si costituì in giudizio la sig.ra Vincenza

Foglia che con le proprie deduzioni si soffermò ad illustrare in modo

particolare l'asserita violazione dell'art. 3 della Costituzione, che

vizierebbe la norma impugnata sia sotto il profilo della singolarità

della legge, in quanto i casi ai quali si applicherebbe la riduzione

del 30% sarebbero casi singoli, numerabili ad uno ad uno e non una

serie indeterminata ed indeterminabile; sia per l'assenza d'una

qualsiasi peculiarità di fatto che possa porsi a fondamento del

trattamento differenziato stabilito dalla legge impugnata; sia per il

contrasto fra il principio della legislazione vincolistica in materia

di contratti agrari che limita gli interventi perequativi ai contratti

degli affittuari coltivatori diretti e il principio della legge

impugnata che invece favorisce indiscriminatamente tutti gli

affittuari, sì che ne risulterebbe una disciplina identica per

situazioni che l'intero sistema legislativo considera diverse.

La difesa della sig.ra Foglia insistette poi sulla violazione del

principio della irretroattività della legge che avrebbe rilevanza

costituzionale se riferito a situazioni consolidate sulla base di

giudicati emessi in virtù delle norme anteriormente vigenti. In tali

casi la retroattività della legge travolgerebbe l'efficacia dei

giudicati e si risolverebbe nella violazione del principio della

divisione dei poteri.

Successivamente, con memoria 14 maggio 1958, la difesa della sig.ra

Vincenza Foglia ha ulteriormente illustrato il primo motivo delle

proprie deduzioni specialmente riguardo alla possibilità

d'identificare i limiti della valutazione che compete al legislatore in

ordine alla diversità delle situazioni di fatto, con particolare

riferimento ai lavori preparatori della legge, ai fini del controllo di

costituzionalità diretto ad impedire che situazioni riconosciute in

astratto pari nel sistema legislativo siano trattate diversamente dalla

legge in casi concreti, quando per nessuno degli aspetti rivestiti essi

si discostino dalla norma.

La memoria ha poi rinnovato la censura della legge n. 1422 del

1956, sotto il riguardo della violazione dell'art. 24 della

Costituzione, in quanto un provvedimento di riduzione automatica dei

canoni non potrebbe che precludere il ricorso alle procedure

giurisdizionali, garantito in via generale a tutela dei diritti delle

parti contraenti.

A questo riguardo la difesa della sig.ra Foglia segnala la legge 9

luglio 1957, n. 601, che, interpretando la legge 20 dicembre 1956, n.

1422, esclude espressamente il ricorso per la perequazione del canone

dei contratti d'affitto dei fondi rustici delle provincie della

Campania, ridotti del 30% a termini della legge n. 1422 del 1956.

Questa legge d'interpretazione autentica non introdurrebbe nel sistema

alcun elemento legislativo nuovo perché l'esclusione della difesa

giudiziaria, che si afferma costituzionalmente illegittima, sarebbe

già contenuta nella legge del 1956 di cui la legge n. 601 del 1957 non

contiene, del resto, che una interpretazione.

4. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria nei

termini prescritti.

Con questa memoria le osservazioni della difesa della sig.ra Foglia

a proposito della violazione dell'art. 3 della Costituzione sono

esaminate e criticate quali accuse d'ingiustizia sostanziale della

legge, cioè quali aspetti d'una questione irrilevante ai fini della

legittimità costituzionale. Infatti le censure della sig.ra Foglia

mirano a porre in luce che la legge impugnata non elimina le disparità

esistenti e che può ridurre anche i canoni equi. Ma tutto ciò

sarebbe estraneo al principio dell'uguaglianza che riguarderebbe invece

l'applicazione della legge ai cittadini che si trovino nella stessa

situazione soggettiva e non anche la considerazione delle condizioni

particolari che possono giustificare una disciplina legislativa

differenziata.

A questo riguardo l'Avvocatura dello Stato ha ricordato - a suo

avviso ad abundantiam - che le tabelle delle Commissioni tecniche

provinciali sarebbero legate a criteri locali, iniqui rispetto a quelli

di altre regioni canapicole della Repubblica e che, secondo la

giurisprudenza della Suprema Corte di cassazione, le Sezioni agrarie

specializzate per la determinazione dell'equo canone sono competenti a

giudicare soltanto dell'eccessiva onerosità del contratto per

sopravvenuti eventi straordinari ed imprevedibili e non anche

dell'onerosità originaria dei contratti medesimi. Perciò, in

definititiva, anche sotto il profilo della giustizia intrinseca,

l'impugnato provvedimento legislativo avrebbe mirato ad eliminare

un'eccessiva disuguaglianza di trattamento dei canapicultori della

Campania, gravemente pregiudicati da condizioni locali, piuttosto che a

stabilire per essi una disciplina privilegiata.

Quanto al richiamo agli artt. 23 e 42, l'Avvocatura dello Stato ha

replicato con l'insegnamento della giurisprudenza della Cassazione,

secondo la quale la riduzione legislativa dei canoni non turba

l'equilibrio dei corrispettivi contrattuali perché mira anzi proprio a

tutelarlo, quando sia stato turbato. Ha richiamato inoltre la sentenza

di questa Corte n. 118 del 1957 che si sarebbe pronunziata in senso

favorevole alla tesi dell'Avvocatura, sia per quanto riguarda la natura

delle prestazioni divenute coattive nei contratti privati in seguito ad

una sopravvenuta disciplina legislativa, sia a proposito del fenomeno

espropriativo che erroneamente sarebbe stato riscontrato nella mutata

disciplina della struttura sinallagmatica del rapporto.

Infine, a proposito della violazione del principio della

irretroattività delle leggi sotto il profilo segnalato sopra,

l'Avvocatura dello Stato ha eccepito che, mentre per i giudicati dei

Tribunali ordinari la questione non si porrebbe, perché in questi casi

il titolo in base al quale agirebbe il proprietario sarebbe la sentenza

e non il contratto, per le sentenze delle Sezioni specializzate, che si

limitano ad accertare quale sia la misura equa del canone in seguito

agli eventi sopravvenuti che abbiano sconvolto l'equilibrio del

contratto, neppure sarebbe esatto parlare d'efficacia retroattiva della

legge sul giudicato. Difatti le sentenze delle Sezioni specializzate

non toccano i termini dell'originaria onerosità dei contratti, che

rimane immutata, anche se un elemento del contratto, cioè il canone,

sia stato giudiziariamente modificato in funzione degli eventi

sopravvenuti. Perciò la riduzione ope legis del canone, che è invece

in funzione dell'onerosità originaria, sarebbe irrilevante per i

giudicati delle Sezioni specializzate e non si potrebbe quindi parlare

d'efficacia retroattiva della legge n. 1422 del 1956.

Ciò a prescindere dalla considerazione che le eccezioni

d'illegittimità per violazione del principio dell'irretroattività

della legge sarebbero estranee al giudizio di costituzionalità, salvo

che in materia penale.

5 - Alla pubblica udienza dell'11 giugno 1958 le parti hanno

illustrato le rispettive tesi difensive, insistendo segnatamente sulla

questione di legittimità costituzionale della legge impugnata in

riferimento all'art. 3 della Costituzione. Considerato in diritto :

1. - La prima questione di legittimità costituzionale proposta con

l'ordinanza del Pretore di Marcianise è quella dell'asserito contrasto

tra la legge impugnata e l'art. 3 della Costituzione o, più

esattamente, il principio dell'eguaglianza dei cittadini davanti alla

legge che quell'articolo consacra. Le altre questioni che l'ordinanza

pure solleva sono, per lo meno in parte, derivate da questa o si

fondano su questa, dalla cui risoluzione, pertanto, dipende quella

della causa. E che sia così, sembrano ritenere tanto la difesa dello

Stato, quanto quella della Foglia la quale, segnatamente, su questo

punto ha insistito sia negli scritti difensivi, sia nella discussione

orale.

2 - La Corte ha già avuto occasione di chiarire il valore e il

significato del "principio di eguaglianza". L'obbligo del legislatore

di trattare in modo eguale i cittadini non esclude, secondo la Corte,

che esso possa dettare norme diverse per regolare situazioni diverse,

adeguando la disciplina giuridica ai differenti aspetti della vita

sociale. Così la Corte non ha ritenuto costituzionalmente

illegittima una legge che, distinguendo tra dottori e ragionieri

esercenti la "professione di commercialista", ha dettato regole diverse

per la relativa iscrizione negli albi professionali (sent. n. 3 del 16

gennaio 1957); e un identico giudizio ha dato della legge, che,

distinguendo tra immobili adibiti ad uso di abitazione e immobili

destinati ad altro uso, ha regolato diversamente i relativi rapporti di

locazione (sent. n. 28 del 22 gennaio 1957). Ma codesta

interpretazione contiene implicita l'affermazione (che, più che

un'ulteriore elaborazione del principio, ne costituisce un aspetto),

che a situazioni diverse non può essere imposta un'identica disciplina

legislativa. Una legge che pareggiasse situazioni che sono

oggettivamente diverse, violerebbe, del pari, il principio

dell'uguaglianza e contrasterebbe con le ripetute affermazioni della

Corte, secondo le quali è da ritenere costituzionalmente legittimo il

diverso regolamento legislativo di situazioni diverse.

La diversità delle due ipotesi è, in realtà, una diversità

meramente apparente, che non toglie la loro sostanziale identità, la

quale, perciò, esige una concorde soluzione del problema di

legittimità costituzionale, che esse possono proporre in riferimento

al principio contenuto nell'art. 3 della Costituzione.

Vero è che la giurisprudenza di questa Corte ha anche

costantemente affermato che la valutazione delle diverse situazioni è

riservata al potere discrezionale del legislatore e sottratta perciò

al giudizio di legittimità costituzionale. Ma è anche vero che non

si contraddice a queste affermazioni, né si compiono valutazioni di

natura politica, e nemmeno si controlla l'uso del potere discrezionale

del legislatore, se si dichiara che il principio dell'eguaglianza è

violato, quando il legislatore assoggetta ad una indiscriminata

disciplina situazioni che esso stesso considera e dichiara diverse.

3 - Ritiene la Corte che tale sia appunto il caso della legge 20

dicembre 1956, n. 1422. La disciplina dell'affitto dei fondi rustici

risulta in primo luogo dal decreto legislativo lo aprile 1947, n. 277.

Con questo decreto sono state istituite in ciascuna provincia

Commissioni tecniche, composte anche di rappresentanti delle categorie

interessate, col compito di stabilire per l'intera provincia o "per le

singole zone in cui la provincia dovesse venire ripartita ai fini

dell'omogeneità delle condizioni ambientali, degli ordinamenti

aziendali, dei rapporti tra proprietà locatrice e impresa affittuaria

e della produttività dei terreni per ogni formula contrattuale in

uso", "l'ammontare del canone da dover considerare normale ed equo

sulla base di un'oggettiva indagine delle condizioni economiche della

produzione indicando anche i limiti al di là dei quali vi sia ragione

di considerare la sperequazione grave" (art. 2). Con questo decreto

furono anche istituite Commissioni arbitrali competenti a decidere le

controversie relative alla materia regolata nel decreto stesso (art.

9), secondo criteri fissati nell'art. 1, ultimo capoverso.

Successivamente, con legge 18 agosto 1948, n. 1140, le Commissioni

tecniche provinciali ebbero il compito, sostanzialmente identico a

quello loro affidato dal decreto del 1947, di determinare "l'ammontare

del canone da considerarsi equo sulla base di un'oggettiva indagine

delle condizioni economiche della produzione, con particolare riguardo

ai costi colturali ed all'imponibile della mano d'opera" (art. 2). A

queste Commissioni fu assegnato un termine per pronunciarsi

sull'equità del canone (art. 2), termine prorogato con legge 3 giugno

1949, n. 321, la quale, contemporaneamente, autorizzò il Ministero per

l'agricoltura a sciogliere le Commissioni che non si fossero

pronunziate nel termine, e a sostituirle con Commissioni tecniche

straordinarie composte di 3 membri di sua nomina (art. 3). Infine,

alle Commissioni arbitrali previste presso ciascun Tribunale dall'art.

9 del decreto legislativo del 1947, n. 277, furono sostituite le

Sezioni specializzate (art. 4 della legge 18 agosto 1948, n. 1140).

Ora il legislatore del 1956 ha ritenuto che l'applicazione di

questo sistema aveva portato ad una diversa determinazione

dell'ammontare dei "canoni di affitto dei fondi rustici in canapa o in

denaro con riferimento al prezzo della canapa": lo si ricava dalle

stesse parole della legge che, assoggettando tali canoni "comunque

determinati" a una riduzione del 30%, presume l'esistenza di canoni

perequati e di canoni non perequati, in generale determinati in

qualsiasi misura e per qualsivoglia via. Ma è evidente che codesta

parificazione di situazioni che lo stesso legislatore assume come

diverse, non può dirsi in armonia col principio dell'uguaglianza dei

cittadini davanti alla legge quale è stato consacrato nell'art. 3

della Costituzione: da che deriva che la legge del 20 dicembre 1956, n.

1422, deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima.

4. - Dalla dichiarata illegittimità costituzionale della legge

impugnata discendono due conseguenze. La prima è che le altre

questioni di legittimità costituzionale sollevate con l'ordinanza del

Pretore di Marcianise sarebbero esaminate inutiliter e possono perciò

essere tralasciate. La seconda, che deve dichiararsi, ai sensi

dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, l'illegittimità

costituzionale della legge 9 luglio 1957, n. 601, che ha escluso il

ricorso di perequazione del canone previsto dall'art. 5 del decreto

legislativo 1 aprile 1947, n. 277, e successive modifiche e

integrazioni "quando il canone sia stato ridotto del 30% a termini

della legge 20 dicembre 1956, n. 1422". L'intimo nesso che lega questa

legge all'altra del 1956 è di per sé evidente e non ha bisogno di

dimostrazione.