Sentenza n. 519/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 670, primo e

secondo comma, del codice penale, promossi con ordinanze emesse l'11

novembre 1994, dal Giudice per le indagini preliminari presso la

Pretura di Firenze, il 21 ottobre 1994, dal Pretore di Modena -

sezione distaccata di Carpi, e il 3 febbraio 1995, dal giudice per le

indagini preliminari presso la Pretura di Firenze, rispettivamente

iscritte ai nn. 22, 67 e 320 del registro ordinanze 1995 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 5, 7 e 23, prima serie

speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 18 ottobre 1995 il Giudice

relatore Francesco Guizzi.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Rufat Elmaz e

Kasumova Dzulistan, imputate del reato di mendicità, il Giudice per

le indagini preliminari presso la Pretura di Firenze ha sollevato,

per contrasto con gli artt. 2, 3 e 27, terzo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 670,

primo comma, del codice penale, riproponendola in termini identici,

con successiva ordinanza, nel procedimento a carico di Bajrami

Dzafar, imputato del medesimo reato.

Osserva il rimettente che la fattispecie contravvenzionale punitiva

della mendicità è posta a tutela dei beni giuridici della

tranquillità e del decoro della civile convivenza con offese che

sussisterebbero sia nel caso della mendicità aggravata da forme

particolari (vessatorie, ripugnanti, petulanti o fraudolente: art.

670, secondo comma), sia nel caso in cui si impieghino minori

nell'accattonaggio (art. 671). Non vi sarebbe, invece, offesa della

morale e della tranquillità pubblica quando l'accusato versi in una

situazione di bisogno non riconducibile a sua colpa, risolvendosi la

mendicità in una legittima richiesta di umana solidarietà, volta a

far leva sul sentimento della carità.

La previsione incriminatrice di cui all'art. 670, primo comma, del

codice penale, violerebbe - ad avviso del giudice a quo - i principi

costituzionali di solidarietà, di uguaglianza e della finalità

rieducativa della pena contenuti negli artt. 2, 3 e 27, terzo comma,

della Costituzione, giacché sarebbe riservato lo stesso trattamento

punitivo anche a soggetti che si trovino in condizioni

economico-sociali del tutto diverse. Essa, infatti, prescinde dallo

stato di indigenza non ascrivibile alla condotta individuale: di qui,

un trattamento inadeguato, poiché non finalizzato a rieducare

quanti, obiettivamente incapaci di mantenersi autonomamente, siano

perciò costretti a far ricorso all'altrui solidarietà.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per la infondatezza della questione per essersi questa Corte

già espressa in tal senso con la sentenza n. 51 del 1959, fornendo

una interpretazione adeguatrice del combinato disposto degli artt.

670 e 54 del codice penale e sostenendo, altresì, che i diritti

della persona umana, solennemente affermati come primari e

fondamentali, diverrebbero illusori se non venissero contemperati con

le esigenze di una tollerabile convivenza (sentenza n. 102 del 1975).

Priva di ogni fondamento sarebbe, poi, l'asserita violazione

dell'art. 27, terzo comma, dal momento che la consolidata

giurisprudenza costituzionale ha circoscritto la finalità

rieducativa e risocializzante della pena esclusivamente alla fase

dell'esecuzione.

3. - Nel corso del procedimento penale a carico di Ismail

Severdzan, di nazionalità iugoslava, che era stato colto a mendicare

nei locali di una scuola elementare mostrando la fotografia di un

bambino al quale erano stati parzialmente amputati gli arti

inferiori, il Pretore di Modena - sezione distaccata di Carpi - ha

sollevato due distinte questioni di legittimità costituzionale

sull'art. 670, primo e secondo comma, del codice penale.

Il giudice a quo avverte l'esigenza di individuare il bene

giuridico protetto dalla disposizione in esame, e lo identifica

nell'ordine pubblico inteso come moralità, decoro e pubblica quiete.

Egli dubita, però, che l'art. 670 offra una forma anche lata di

tutela del dovere di svolgere un'attività lavorativa o del diritto

all'integrità del patrimonio e alla tranquillità della persona; e

ritiene, anzi, che si profilerebbe una evidente e non giustificata

sproporzione nel sacrificio del diritto fondamentale, e inviolabile,

della libertà personale. Il rimettente richiama, perciò,

l'insegnamento di questa Corte, che anche da ultimo si è riservata

il compito di verificare se il legislatore rispetti il limite della

ragionevolezza nella determinazione della sanzione penale (sentenza

n. 341 del 1994); limite imposto alla sfera di discrezionalità

quando le finalità di prevenzione siano perseguite con strumenti

penali che producono danni all'individuo, e alla società,

sproporzionatamente maggiori dei vantaggi ottenuti attraverso l'uso

della incriminazione (sentenza n. 409 del 1989).

Sulla scia di tali principi, sottolinea il Pretore di Modena, la

Corte ha perciò censurato diverse disposizioni della legge penale

sia per lesione del principio di uguaglianza (sentenze nn. 422 e 344

del 1993 e 409 del 1989) sia per violazione della finalità

rieducativa della pena (sentenza n. 313 del 1990).

Il raffronto con talune disposizioni riguardanti l'ordine pubblico,

o la tranquillità, o l'incolumità pubblica, per le quali si

prevedono in via alternativa le sanzioni dell'arresto o dell'ammenda,

palesa un profilo di irragionevolezza quale si riscontra nel minimo

edittale dell'arresto, per un mese, comminato dall'art. 670, secondo

comma, del codice penale. Il disturbo delle occupazioni o quello del

riposo, la molestia o il disturbo alle persone, e finanche gli atti

contrari alla pubblica decenza, recherebbero un'offesa al pubblico

decoro inferiore a quella dell'accattonaggio, atteso che l'art. 726

del codice penale punisce con l'arresto sino a un mese, o con

l'ammenda da lire 20.000 a 400.000, i comportamenti da ultimo citati.

L'estrema severità della norma in esame è, certo, il prodotto

delle concezioni autoritarie che connotavano la cultura del

legislatore del 1930, inducendolo a una radicale inversione di

tendenza rispetto alla impostazione del codice Zanardelli, che -

ispirandosi alla tradizione del pensiero liberale - puniva la

mendicità con l'arresto fino a cinque giorni, nella forma meno grave

(art. 453), e con quello fino a un mese per l'accattonaggio

vessatorio (art. 454). Attribuendo peraltro al giudice la

possibilità di far scontare la pena mediante prestazione d'opera in

lavori di pubblica utilità (art. 455).

Altra doglianza prospettata dallo stesso Pretore riguarda infine,

per violazione degli artt. 13 e 97 della Costituzione, il principio

di sussidiarietà della tutela penale, che potrebbe dispiegare un

effetto perverso, nell'attuale stato di crisi dell'amministrazione

giudiziaria, contribuendo a incrementare il sovraffollamento delle

carceri. Più idonea sembra dunque la scelta della depenalizzazione,

anche perché la fattispecie incriminatrice tutela, ad avviso del

giudice a quo, un interesse anacronistico che, certo, non può

considerarsi rivitalizzato dall'intensificarsi dei movimenti

migratori dai paesi in condizioni precarie di sviluppo.

4. - È intervenuto, anche nel giudizio sulla questione sollevata

dal Pretore di Modena, il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per la infondatezza della questione.

In ordine al primo profilo di asserita illegittimità

costituzionale, che si concreta nella richiesta di una pronuncia

sostitutiva volta a ridimensionare le pene previste dal citato art.

670 per ricondurle entro limiti ragionevoli, l'Avvocatura ha ribadito

la discrezionalità del legislatore per la rispondenza della

fattispecie alla tutela dei beni giuridici della "tranquillità

pubblica, con qualche riflesso sull'ordine pubblico" (sentenza n. 51

del 1959).

Con riferimento, poi, al secondo profilo - quello in base al quale

sarebbe irrazionale la "criminalizzazione" della mendicità -

verrebbe in rilievo la pericolosità del comportamento di coloro i

quali possono porre in pericolo i beni giuridici della pubblica

tranquillità e dell'ordine pubblico. Sebbene la Costituzione non

reprima in sé il comportamento di quanti - astenendosi dal lavoro -

conducono un'esistenza diversa da quella della generalità dei

cittadini, essa demanda tuttavia al legislatore il compito di

predisporre i mezzi idonei a evitare che il diritto del singolo

contrasti con la tutela dei beni predetti (sentenza n. 12 del 1972).

Di conseguenza, la repressione penale dell'accattonaggio, conclude

l'Avvocatura, non comprimerebbe i diritti fondamentali della

personalità e, quindi, non sconfinerebbe nell'arbitrarietà e

nell'irragionevolezza, né lederebbe il canone del buon andamento di

cui all'art. 97 della Costituzione. Considerato in diritto

1. - Viene riproposta, a distanza di circa vent'anni, la questione

di legittimità costituzionale dell'art. 670 del codice penale con

due ordinanze di identico tenore sollevate dal Pretore di Firenze, in

ordine al primo comma, e con una ordinanza del Pretore di Modena -

sezione distaccata di Carpi, in ordine al primo e secondo comma.

Ad avviso del Pretore di Firenze, vi sarebbe lesione dei principi

di solidarietà, di uguaglianza e della finalità rieducativa della

pena contenuti, rispettivamente, negli artt. 2, 3 e 27, terzo comma,

della Costituzione, assoggettandosi a sanzione penale coloro che

versano in condizioni di indigenza non ascrivibili alla propria

condotta, dolosa o colposa che sia. Oggetto di doglianza del Pretore

di Modena - sezione di Carpi, è il secondo comma del medesimo art.

670 del codice penale, nella parte in cui prevede come minimo

edittale la pena di un mese di arresto: sanzione penale che sarebbe

statuita in spregio dei principi di ragionevolezza e della finalità

rieducativa della pena (art. 3, primo comma, e 27, terzo comma, della

Costituzione), fra l'altro più severa di quella comminata dal codice

Zanardelli agli artt. 453 e 454.

Con tale ultima ordinanza viene prospettata, altresì, la questione

di costituzionalità dell'intero articolo 670 per contrasto, oltre

che con i valori costituzionali indicati, anche con il principio

della libertà personale e con il canone del buon andamento

dell'amministrazione (artt. 13 e 97, primo comma, della

Costituzione), apparendo violato il principio di sussidiarietà della

tutela penale perché si utilizza una sanzione non congrua, correlata

a un interesse che si palesa anacronistico, mentre sarebbe più

efficace la repressione amministrativa che eviterebbe, peraltro,

l'effetto indotto d'un sovraffollamento delle carceri.

Riguardando le questioni, oggetto delle tre ordinanze di

rimessione, la stessa disposizione di legge, si deve necessariamente

procedere alla loro riunione, esaminando per prima l'ordinanza del

Pretore di Modena - sezione di Carpi, che è logicamente da anteporre

alle altre, dato il suo carattere di globalità. E invero, ove

accolta, essa renderebbe superfluo l'esame delle altre due questioni.

2. - La Corte costituzionale si è già pronunciata sull'art. 670

del codice penale, nel senso della infondatezza, con le sentenze n.

51 del 1959 e n. 102 del 1975 in precedenza citate.

Con la prima decisione, limitata al controllo di conformità in

riferimento all'art. 38 della Costituzione, questa Corte escluse la

illegittimità costituzionale della disposizione, rilevando che "la

libertà di prestare assistenza in forme private e ad iniziativa

privata non comprende in alcun modo la libertà di accattonaggio".

Con la seconda, diede, sì, valore recessivo alla mendicità come

"scelta di libertà", ma nel contempo sostenne che - per coloro i

quali vi fossero indotti non essendo stati messi "in condizione di

poter tempestivamente usufruire di quell'assistenza pubblica" cui

avrebbero avuto diritto - ben potesse rientrare nella sfera di

applicazione dell'art. 54 del codice penale l'accattonaggio della

persona "fisicamente debilitata e priva di chi debba per legge

provvedere ai suoi bisogni essenziali".

3. - L'art. 670 del codice penale consta di due ipotesi criminose

che si devono mantenere fra loro nettamente distinte. La prima

punisce, con la pena dell'arresto fino a tre mesi, "chiunque mendica

in luogo pubblico o aperto al pubblico" (primo comma); la seconda

sanziona più gravemente, con l'arresto da uno a sei mesi, il fatto

"commesso in modo ripugnante o vessatorio, ovvero simulando

deformità o malattie, o adoperando altri mezzi fraudolenti per

destare l'altrui pietà" (secondo comma). È opportuno, sul piano

metodologico, distinguere le due ipotesi nel caso in cui questa Corte

dovesse accedere a una declaratoria di illegittimità, anche

parziale, delle questioni sollevate. E ciò al fine di consentire

una valutazione disgiunta dei due valori penalistici coinvolti, senza

pregiudicare, con l'esame di una figura, anche la valutazione

dell'altra (che è quanto accadrebbe qualora si configurasse il reato

di cui al secondo comma dell'art. 670 quale ipotesi aggravata).

La denuncia del Pretore di Modena - sezione distaccata di Carpi,

investe l'intera disposizione e, dunque, entrambe le figure di reato.

L'ipotesi della mendicità non invasiva integra una figura di reato

ormai scarsamente perseguita in concreto, mentre nella vita

quotidiana, specie nelle città più ricche, non è raro il caso di

coloro che - senza arrecare alcun disturbo - domandino compostamente,

se non con evidente imbarazzo, un aiuto ai passanti. Di qui, il

disagio degli organi statali preposti alla repressione di questo e

altri reati consimili - chiaramente avvertito e, talora, apertamente

manifestato - che è sintomo, univoco, di un'abnorme utilizzazione

dello strumento penale.

Gli squilibri e le forti tensioni che caratterizzano le società

più avanzate producono condizioni di estrema emarginazione, sì che

- senza indulgere in atteggiamenti di severo moralismo - non si può

non cogliere con preoccupata inquietudine l'affiorare di tendenze, o

anche soltanto tentazioni, volte a "nascondere" la miseria e a

considerare le persone in condizioni di povertà come pericolose e

colpevoli. Quasi in una sorta di recupero della mendicità quale

devianza, secondo linee che il movimento codificatorio dei secoli

XVIII e XIX stilizzò nelle tavole della legge penale, preoccupandosi

nel contempo di adottare forme di prevenzione attraverso la

istituzione di stabilimenti di ricovero (o ghetti?) per i mendicanti.

Ma la coscienza sociale ha compiuto un ripensamento a fronte di

comportamenti un tempo ritenuti pericolo incombente per una ordinata

convivenza, e la società civile - consapevole dell'insufficienza

dell'azione dello Stato - ha attivato autonome risposte, come

testimoniano le organizzazioni di volontariato che hanno tratto la

loro ragion d'essere, e la loro regola, dal valore costituzionale

della solidarietà. D'altra parte, i paventati effetti di ulteriore

affollamento delle carceri e d'un accrescimento del carico penale

sono irrealistici e comunque potranno essere scongiurati se e in

quanto si consoliderà l'indirizzo del legislatore verso la

"depenalizzazione".

In questo quadro, la figura criminosa della mendicità non invasiva

appare costituzionalmente illegittima alla luce del canone della

ragionevolezza, non potendosi ritenere in alcun modo necessitato il

ricorso alla regola penale. Né la tutela dei beni giuridici della

tranquillità pubblica, con qualche riflesso sull'ordine pubblico

(sentenza n. 51 del 1959), può dirsi invero seriamente posta in

pericolo dalla mera mendicità che si risolve in una semplice

richiesta di aiuto.

4. - Altro discorso attiene invece al secondo comma dell'art. 670,

che riguarda una serie di figure di mendicità invasiva. Per le forme

in cui prende corpo, questa disposizione rimane fattispecie idonea a

tutelare rilevanti beni giuridici, fra i quali anche lo spontaneo

adempimento del dovere di solidarietà, che appare inquinata in tutte

quelle ipotesi nelle quali il mendicante faccia impiego di mezzi

fraudolenti al fine di "destare l'altrui pietà".

La questione sollevata in ordine a questa parte non può, dunque,

essere accolta.

5. - Nella declaratoria di illegittimità costituzionale nei

termini esposti, resta assorbita la questione, particolare, sollevata

dal Pretore di Firenze con riguardo al primo comma in parte qua. Non

può essere invece assorbita la seconda questione sollevata dal

Pretore di Modena - sezione distaccata di Carpi, circa la

sproporzione della sanzione penale minima per l'ipotesi di reato più

grave. Essa, tuttavia, deve essere dichiarata infondata, perché

questa Corte non ritiene di poter ripercorrere, nella specie, l'iter

argomentativo della sentenza n. 341 del 1994, tenuta a modello

nell'ordinanza di rimessione, per l'evidente diversità delle

condotte indicate quali tertia comparationis.