Sentenza n. 512/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2 e 4 del

decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 80 (Attuazione della

direttiva 80/987/CEE in materia di tutela dei lavori subordinati in

caso di insolvenza del datore di lavoro), promossi con n. 3 ordinanze

emesse il 21 aprile, il 29 giugno ed il 23 aprile 1993 dal Pretore di

Brescia nei procedimenti civili vertenti tra Assoni Daniele ed altri

e l'I.N.P.S. ed altri, iscritte ai nn. 343, 568 e 569 del registro

ordinanze 1993 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

nn. 27 e 40, prima serie speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione di Amadei Emanuela e Cameletti

Giovanni Battista e dell'I.N.P.S. nonché gli atti di intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 14 dicembre 1993 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi l'avv. Rina Sarto per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato

Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio civile promosso da Daniele Assoni

contro l'I.N.P.S. e la Presidenza del Consiglio dei ministri per

ottenere - previo accertamento della responsabilità dello Stato

italiano per la mancata tempestiva attuazione della direttiva CEE n.

80/987 in materia di tutela dei lavoratori subordinati in caso di

insolvenza del datore di lavoro - la condanna dell'INPS al pagamento

dell'indennità prevista dall'art. 2, comma 7, del d.lgs. 27 gennaio

1992, n. 80, il Pretore di Brescia, con ordinanza del 21 aprile 1993,

ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 2,

comma 6, del citato decreto legislativo (erroneamente indicato nel

dispositivo come decreto-legge) per contrasto con l'art. 3 Cost.

Il d.lgs. n. 80 del 1992, che ha attuato la menzionata direttiva

comunitaria, è stato emanato in base alla delega conferita al

Governo dall'art. 48 della legge 29 dicembre 1990, n. 428 (legge

comunitaria per il 1990). Essendo intervenuta, nel corso del termine

della delega, la sentenza della Corte di giustizia delle Comunità

europee 19 novembre 1991 (cause riunite C-6/90 e C-9/90), che ha

dichiarato la responsabilità dello Stato italiano per i danni

derivati ai singoli della mancata adozione entro il termine

prescritto (23 ottobre 1983) dei provvedimenti occorrenti per

l'attuazione della direttiva, l'art. 2, comma 7, della legge delegata

ha previsto una regola speciale per la determinazione del danno, che

viene commisurato alla prestazione corrisposta nel sistema a regime

dal Fondo di garanzia istituito dalla legge 29 maggio 1982, n. 297, e

un'altra regola speciale che assoggetta l'azione per ottenere

l'indennità risarcitoria al termine di decadenza di un anno dalla

data di entrata in vigore del decreto.

Dagli artt. 2, comma 6, e 4 il giudice remittente argomenta che

"il Fondo è ex lege tenuto a sostituirsi all'insolvente datore di

lavoro nel pagamento delle tre ultime mensilità di retribuzione

soltanto per le ipotesi previste nell'art. 1 verificatesi dopo

l'entrata in vigore del decreto, mentre per il periodo precedente

viene affermato l'obbligo del risarcimento del danno a carico dello

Stato italiano". Dovrebbe conseguirne, a suo avviso, un giudizio di

illegittimità costituzionale del comma 7 per violazione dell'art. 81

Cost., non essendo "prevista alcuna copertura finanziaria in

relazione agli oneri ricadenti direttamente sullo Stato". Tuttavia,

poiché la caducazione del comma 7 comporterebbe una ingiustificata

discriminazione a danno dei lavoratori coinvolti in procedure

concorsuali contro datori di lavoro insolventi iniziate anteriormente

all'entrata in vigore del decreto n. 80 del 1992, l'ordinanza

preferisce censurare il precedente comma 6 di violazione del

principio di eguaglianza, in quanto esclude i detti lavoratori dal

campo di intervento del Fondo di garanzia gestito dall'INPS. Per tal

via sarebbe assicurato il rispetto sia dell'art. 3 Cost., perché

anche i lavoratori cui si riferisce il comma 7 potrebbero far valere

il loro diritto contro il Fondo di garanzia, sia dell'art. 81 Cost.,

perché l'onere finanziario troverebbe copertura nell'art. 4 del

decreto.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito l'INPS concludendo per l'inammissibilità della questione

in conseguenza della sopravvenuta sentenza di questa Corte n. 285 del

1993, che ha interpretato il comma 7 individuando nell'INPS, in

qualità di gestore del Fondo di garanzia, il soggetto passivo del

diritto di indennizzo ivi previsto.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata manifestamente infondata alla stregua della sentenza

richiamata.

4. - Con successiva ordinanza del 23 aprile 1993 lo stesso Pretore

- nel corso di analogo giudizio promosso da Giovanni Cameletti - ha

impugnato gli artt. 2 e 4 del d.lgs. n. 80 del 1992 per contrasto:

a) con l'art. 3 Cost., perché discriminano ingiustificatamente

i lavoratori dipendenti da imprese in stato di insolvenza a seconda

del momento di inizio delle procedure indicate nell'art. 1;

b) con gli artt. 24 e 25 Cost., perché escludono l'intervento

del Fondo di garanzia nel caso di inizio delle procedure

anteriormente all'entrata in vigore del decreto senza individuare il

soggetto tenuto al pagamento dell'indennità di cui al comma 7,

rendendo così impossibili o gravemente difficoltosi l'esercizio del

diritto e la determinazione del giudice competente;

c) con l'art. 81 Cost., perché, anche ammesso che l'esclusione

dell'obbligo a carico del Fondo possa essere intesa come obbligo

gravante direttamente sullo Stato e, per esso, sul Governo,

insorgerebbe l'ostacolo della mancanza di copertura dell'onere

finanziario.

5. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituita la parte privata chiedendo in principalità che la

questione di legittimità costituzionale, così come prospettata

dall'ordinanza di rimessione, sia dichiarata manifestamente infondata

in conformità della sentenza n. 285 del 1993; in subordine, che la

Corte sollevi d'ufficio davanti a sé questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2, commi 6 e 7, per contrasto con gli artt.

3, 24, 25 e 76 Cost., in guisa da rimuovere ogni differenza di

trattamento in ordine ai periodi anteriore e posteriore all'entrata

in vigore del decreto n. 80.

6. - Si è pure costituito l'INPS ed è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri, chiedendo, rispettivamente, una

dichiarazione di inammissibilità o di manifesta infondatezza.

7. - Infine, successivamente alla sentenza n. 285 del 1993 di

questa Corte, la questione di legittimità costituzionale dell'art.

2, comma 6, per violazione dell'art. 3 Cost., è stata nuovamente

sollevata dal Pretore di Brescia con ordinanza del 29 giugno 1993.

Premesso di non poter condividere l'interpretazione che attribuisce

all'INPS, in qualità di gestore del Fondo di garanzia, la

legittimazione passiva all'azione indennitaria prevista dal comma 7,

il giudice remittente chiede che l'obbligo dell'INPS sia stabilito

con una sentenza caducatoria del comma 6, la quale "dirima la

questione senza margini di equivoco e senza interpretazioni

inaccettabili in diritto".

8. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la parte

privata chiedendo in principalità una dichiarazione di manifesta

infondatezza della questione, in quanto sostenuta da "argomenti in

larga misura formalistici, centrati soprattutto su una contestabile

esegesi della disposizione concernente la copertura finanziaria".

Ritiene tuttavia che la situazione di diritto sarebbe meglio chiarita

ove la Corte, sollevando d'ufficio la questione davanti a sé,

dichiarasse l'illegittimità costituzionale dell'art. 2, commi 6 e 7,

per contrasto con gli artt. 3, 24, 25 e 76 Cost.

9. - Si è costituito pure l'INPS ed è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei ministri con conclusioni analoghe a quelle

formulate nei due giudizi precedenti. Considerato in diritto

1. - Con la prima e la terza (in ordine di data) delle ordinanze

indicate in epigrafe (R.O. nn. 343 e 568/93) il Pretore di Brescia

solleva questione di legittimità costituzionale, per contrasto con

l'art. 3 Cost., dell'art. 2, comma 6, del d.lgs. 27 gennaio 1992, n.

80, interpretato nel senso di escludere la legittimazione passiva

dell'INPS, in qualità di gestore del Fondo di garanzia di cui

all'art. 1, alla pretesa di indennizzo riconosciuta dal comma 7 ai

lavoratori dipendenti da imprese divenute insolventi dopo la scadenza

del termine (23 ottobre 1983) per l'attuazione della direttiva CEE n.

80/987 e assoggettate a una procedura concorsuale o di

amministrazione straordinaria anteriormente all'entrata in vigore del

provvedimento attuativo.

Con la seconda ordinanza (R.O. n. 569/93) lo stesso Pretore

impugna l'art. 2 del medesimo decreto legislativo (in relazione ai

commi 6 e 7), per contrasto, oltre che con l'art. 3 Cost., con gli

artt. 24 e 25 Cost., in quanto "impedisce la tutela giudiziale dei

diritti dei detti lavoratori" non individuando il soggetto debitore

dell'indennità prevista dal comma 7 e rendendo così difficoltosa

anche la determinazione del giudice competente; nonché l'art. 4, per

violazione dell'art. 81 Cost., in quanto non prevede la copertura

finanziaria del relativo onere finanziario, "sicuramente non

ricadente sul predetto Fondo, ma in generale ricadente sullo Stato

italiano".

2. - I giudizi instaurati dalle tre ordinanze hanno per oggetto

questioni analoghe, e pertanto è opportuno disporne la riunione

affinché siano decisi con unica sentenza.

3. - Le questioni non sono fondate.

Esse dipendono interamente dalla soluzione del dubbio

interpretativo circa il soggetto obbligato al pagamento

dell'indennità risarcitoria di cui all'art. 2, comma 7, del d.lgs.

n. 80 del 1992. La sentenza n. 285 del 1993 di questa Corte ha

accolto l'interpretazione - già adottata dall'INPS con circolare n.

44 del 18 febbraio 1993 - che attribuisce la legittimazione passiva

allo stesso INPS per il tramite del Fondo di garanzia di cui all'art.

1 del decreto. Gli argomenti esegetici opposti dal Pretore di Brescia

non sono tali da indurre la Corte a mutare avviso.

L'art. 1, comma 1, del decreto dispone a carico del Fondo di

garanzia istituito dalla legge 29 maggio 1982, n. 297, l'accollo (ex

lege) - entro certi limiti, precisati dall'art. 2, comma 1 - del

pagamento dei crediti di lavoro (diversi da quelli spettanti a titolo

di trattamento di fine rapporto) dei dipendenti di imprese

assoggettate a procedure concorsuali o di amministrazione

straordinaria. Poiché il Fondo si sostituisce al datore di lavoro

insolvente in attuazione della menzionata direttiva comunitaria, di

per sé non suscettibile di applicazione immediata, s'intende che

l'intervento del Fondo in veste di obbligato a titolo di accollo, a

norma del comma 1 e con le modalità indicate nei commi 2, 3, 4 e 5,

non opera - come precisa il comma 6 - se non nei casi in cui le dette

procedure siano state avviate posteriormente all'entrata in vigore

del decreto. La caducazione del comma 6, prospettata dal giudice a

quo, non risolverebbe la questione, posto che non si tratta di

estendere al caso del comma 7 l'intervento sostitutivo del debitore

originario in ordine alle retribuzioni spettanti ai prestatori di

lavoro: in quest'altro caso - che il comma 6 ha la funzione di tenere

distinto da quello regolato "dalle disposizioni che precedono" - il

lavoratore non fa valere un credito di lavoro, bensì un diritto

risarcitorio nei confronti di un organo o un ente (che occorre

individuare) dell'apparato statale, investito della correlativa

obbligazione a titolo originario.

Dal comma 6 si può argomentare soltanto che nel caso in cui la

procedura concorsuale o di amministrazione straordinaria sia

intervenuta prima dell'entrata in vigore del decreto n. 80 il Fondo

di garanzia non si accolla il pagamento dei crediti di lavoro ai

sensi delle disposizioni dei commi precedenti; nessun argomento

negativo si può trarne, invece, in merito all'ipotesi interpretativa

che lo stesso INPS, gestore del Fondo, sia a diverso titolo

passivamente legittimato (per volontà di legge) all'azione di

indennizzo accordata in questo caso dal comma 7 in esecuzione della

sentenza della Corte di giustizia. La collocazione della norma nel

corpo dell'art. 2, sotto il titolo "intervento del Fondo di

garanzia", fornisce piuttosto un'indicazione - non decisiva, ma

orientativa - nel senso dell'articolazione dell'intervento in due

forme distinte, corrispondenti al diverso titolo e alla diversa

natura dei diritti del lavoratore previsti dal comma 1 e dal comma 7.

Questa indicazione trova conferma nell'art. 48, lett. g), della

legge delega n. 428 del 1990, secondo cui "l'attuazione della

direttiva del Consiglio 80/987/CEE non dovrà comportare oneri a

carico del bilancio dello Stato e degli enti del settore pubblico

allargato". Considerato che, in virtù del criterio generale

impartito dall'art. 2 lett. f), della legge medesima, il potere

legislativo conferito al Governo si estende all'attuazione della

sentenza 19 novembre 1991 della Corte di giustizia (cfr. sent. n. 285

del 1993 cit.), l'art. 48, lett. g), esclude che la legittimazione

passiva all'azione risarcitoria prevista dall'art. 2, comma 7, della

legge delegata possa essere individuata in capo a un organo

dell'amministrazione dello Stato impegnando una spesa direttamente

gravante sul bilancio statale; in pari tempo qualifica il richiamo

dell'intero art. 2, operato dall'art. 4, come indice dell'intenzione

del legislatore di porre a carico del Fondo di garanzia anche gli

oneri derivanti dall'applicazione dell'art. 2, comma 7. Invero, una

volta escluso che l'indennità possa onerare il bilancio dello Stato,

il canone della totalità ermeneutica, e per altro verso anche il

divieto di non liquet, non ammettono se non l'alternativa della

responsabilità dell'INPS (in qualità di gestore del Fondo di

garanzia), essa pure finanziata a norma dell'art. 4, mediante

ripartizione dell'onere tra i datori di lavoro, con possibilità di

revisione dell'aliquota contributiva, per gli anni successivi al

1992, in relazione all'andamento gestionale del Fondo.

Non varrebbe obiettare che in tal modo si fa ricadere sui datori

di lavoro l'onere del risarcimento del danno derivato da un fatto

illecito ad essi non imputabile, considerato che l'indennità

prevista dall'art. 2, comma 7, è commisurata alla responsabilità

debitoria che, anche per il periodo di cui si discute, sarebbe

accollata al Fondo se la direttiva comunitaria fosse stata

tempestivamente attuata.

4. - La conferma di questa interpretazione implica un giudizio di

infondatezza di tutte le censure rivolte nelle ordinanze di

rimessione contro gli artt. 2, commi 6 e 7, e 4 del decreto in esame,

in riferimento agli artt. 3, 24, 25 e 81 Cost.

Ne risulta chiarita e semplificata anche la domanda subordinata

formulata dalla parte privata nel secondo e nel terzo dei giudizi

riuniti, la quale si appunta in sostanza sul termine di decadenza

stabilito dall'art. 2, comma 7, ritenuto contrastante col precetto

della sentenza comunitaria di non prevedere condizioni tali da

rendere eccessivamente difficile l'esercizio dell'azione. Ma la

medesima ragione sottesa alla dichiarazione di inammissibilità di

tale questione nella sentenza n. 285 del 1993, impedisce che essa

possa essere sollevata d'ufficio dalla Corte davanti a se medesima.

In tutti i giudizi a quibus l'azione risarcitoria è stata

tempestivamente esercitata dai lavoratori interessati entro l'anno

dalla data di entrata in vigore del decreto n. 80, di guisa che la

questione risulta irrilevante.