Sentenza n. 507/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale della legge 27 dicembre

1997, n. 449, recante "Misure per la stabilizzazione della finanza

pubblica", promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte, Lombardia e

Veneto, notificati il 29 (r. ric. n. 12 ) e il 28 gennaio 1998 (r.

ric. nn. 13 e 14), depositati in cancelleria il 6 (r. ric. n. 12) e

il 7 febbraio successivi (r. ric. nn. 13 e 14) ed iscritti ai nn. 12,

13 e 14 del registro ricorsi 1998.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri, nonché l'atto di intervento del comune di Lonato;

Udito nell'udienza pubblica del 23 maggio 2000 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Gustavo Romanelli per la Regione Piemonte,

Giuseppe F. Ferrari per le Regioni Lombardia e Veneto e l'avvocato

dello Stato Giancarlo Mandò per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 29 gennaio 1998 e depositato il

6 febbraio 1998 (r. ric. n. 12 del 1998), la Regione Piemonte ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 9, 77, terzo comma, 117 e 118 della Costituzione,

dell'art. 49, comma 18, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure

per la stabilizzazione della finanza pubblica).

La disposizione impugnata dispone che siano "considerati validi

gli strumenti urbanistici già intesi approvati a seguito

dell'applicazione, da parte degli enti che li hanno adottati, delle

procedure del silenzio-assenso previste dai decreti legge

27 settembre 1994, n. 551, 25 novembre 1994, n. 649, 26 gennaio 1995,

n. 24, 27 marzo 1995, n. 88, 26 maggio 1995, n. 193, 26 luglio 1995,

n. 310, 20 settembre 1995, n. 400, 25 novembre 1995, n. 498,

24 gennaio 1996, n. 30, 25 marzo 1996, n. 154, 25 maggio 1996,

n. 285, 22 luglio 1996, n. 388, 24 settembre 1996, n. 495, i cui

effetti sono stati fatti salvi ai sensi dell'art. 2, comma 61, della

legge 23 dicembre 1996, n. 662"; ed aggiunge che, a tal fine, "il

termine di centottanta giorni previsto per la formazione del

silenzio-assenso, non maturato nel periodo di vigenza del singolo

decreto legge, si intende raggiunto nel periodo di vigenza dei

successivi decreti legge".

La Regione dapprima ricorda di avere già impugnato davanti alla

Corte costituzionale due dei decreti legge i cui effetti sono stati

fatti salvi dalla legge n. 662 del 1996; e che la Corte si è

pronunciata sui due ricorsi con la sentenza n. 429 del 1997. Con tale

pronuncia la Corte avrebbe escluso, richiamando la precedente

sentenza n. 244 del 1997, che la sanatoria comportasse violazione

della sfera regionale, in quanto la legge ex art. 77, terzo comma,

della Costituzione potrebbe avere ad oggetto solo le situazioni

verificatesi durante il periodo di vigenza dei decreti legge non

convertiti, mentre la formazione del silenzio-assenso nel termine di

centottanta giorni avrebbe potuto verificarsi soltanto dopo i

sessanta giorni di vigenza di ognuno dei decreti legge.

Secondo la ricorrente, la norma oggi impugnata sarebbe

incostituzionale per violazione appunto dell'art. 77, terzo comma,

della Costituzione, in quanto corollario delle affermazioni delle

sentenze costituzionali nn. 244 e 429 del 1997 sarebbe

l'incostituzionalità di una norma che faccia salvi effetti che non

si erano ancora prodotti al momento della decadenza per mancata

conversione dei decreti legge.

Sarebbero violati anche l'art. 9 della Costituzione, le

competenze in materia di tutela dei beni ambientali e protezione

della natura attribuite alle Regioni dagli artt. 82 e 83 del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616 e, in generale, le competenze regionali

legislative e amministrative in materia di urbanistica di cui agli

artt. 117 e 118 della Costituzione. Sarebbe infatti incostituzionale,

secondo la stessa giurisprudenza costituzionale, il ricorso al

silenzio-assenso per le attività amministrative ad alta

discrezionalità, quali le attività di pianificazione territoriale,

che finiscono per incidere sull'essenza stessa della competenza

regionale: e, in un ambito di competenza normativa della Regione, non

potrebbe che essere una legge regionale ad attribuire al silenzio

della Pubblica Amministrazione, in ipotesi specifiche, un significato

concludente, come l'approvazione o il rifiuto. La Corte

costituzionale, ricorda la Regione, ha già dichiarato

incostituzionale la previsione dell'art. 12, comma 3, del decreto

legge 12 gennaio 1988, n. 2, in riferimento alla disciplina posta

dall'art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, in quanto essa,

spostando la decorrenza del termine stabilito per il parere delle

autorità preposte alla tutela del paesaggio, avrebbe inciso sulle

competenze normative ed amministrative delle Regioni a statuto

ordinario, fino a svuotarle in pratica di ogni contenuto (sentenza

n. 302 del 1988).

2. - Non si è costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, mentre ha depositato atto di intervento fuori termine il

comune di Lonato, svolgendo diverse considerazioni, depositando

alcuni documenti e conclusivamente chiedendo che la Corte rigetti il

ricorso della Regione Piemonte, considerando "la gravità della

situazione in cui versano i comuni italiani che, in piena buona fede,

hanno "inteso approvati i propri strumenti urbanistici generali dando

ad essi attuazione".

3. - Con ricorso notificato il 28 gennaio 1998 e depositato il

7 febbraio 1998 (r. ric. n. 13 del 1998), la Regione Lombardia ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 2, 3, 5, 32, 81, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione,

degli artt. 32, commi 2, 4, 5; 34, comma 1; 37; 39, comma 19; 41,

comma 1; 43; 44, comma 4; 47, comma 1; 48, commi 1, 4 e 5 della legge

n. 449 del 1997.

La Regione ricorrente sostiene che tutte le disposizioni

impugnate comprimono l'autonomia legislativa, amministrativa e

finanziaria regionale.

Con riguardo all'art. 32, commi 2, 4 e 5, la Regione denuncia la

violazione degli artt. 2, 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della

Costituzione. In particolare, quanto al comma 2, che disciplina le

conseguenze dell'eventuale inadempimento in relazione agli obiettivi

di risparmio sulla spesa per la acquisizione di beni e servizi di cui

al comma 1 dello stesso articolo, essa lamenta che tale comma

equipari, sul piano delle fattispecie da sanzionare da parte dello

Stato, l'inadempienza delle Regioni e quella delle "relative aziende

unità sanitarie locali e aziende ospedaliere"; conseguentemente

consenta una sanzione a carico della Regione e del suo sistema

sanitario complessivo in relazione ad un eventuale inadempimento

localizzato anche in una sola azienda, fattispecie che dovrebbe

competere alla Regione sanzionare, sul piano istituzionale,

finanziario e disciplinare, e non allo Stato; faccia

irragionevolmente gravare, senza necessità di tutela di alcun

interesse costituzionalmente meritevole, conseguenze sanzionatorie su

soggetti pubblici ed utenti che non avrebbero in alcun modo concorso

al fatto ritenuto lesivo; consenta l'intervento statale sul sistema

sanitario regionale, in funzione sanzionatoria e, nel caso di

omissione di singole aziende, sostitutiva dell'intervento regionale,

senza che sia contemplata alcuna procedimentalizzazione (non

sarebbero previsti preavvisi, diffide, termini per provvedere e non

sussisterebbe alcuno scrupolo di rispetto delle esigenze del metodo

della leale collaborazione); demandi allo Stato, e per esso al

Ministro della sanità, una discrezionalità illimitata, salva la

soglia massima del 3%, e salvo il parere della Conferenza unificata

Stato-Regioni-Città, nel dosare la sanzione finanziaria, in assenza

di parametri che consentano di proporzionare la sanzione

all'inadempimento.

Il comma 4 dello stesso art. 32, poi, applica alle Regioni che

entro il 31 marzo 1998 non abbiano dato attuazione agli strumenti di

pianificazione riguardanti la tutela della salute mentale di cui

all'art. 1, comma 20, della legge n. 662 del 1996, e che non abbiano

provveduto alla completa istituzione delle residenze territoriali e

alla chiusura degli ospedali psichiatrici, le sanzioni previste dal

comma 23 dello stesso articolo. Secondo la ricorrente, il termine

sarebbe di irragionevole brevità, a motivo degli investimenti

immobiliari e degli interventi edilizi, di grande complessità e di

significativa lunghezza, da porre in atto; e l'inosservanza eventuale

del termine sarebbe sanzionata in forma irragionevolmente grave e

priva di proporzionalità rispetto all'entità dell'eventuale

inadempimento, oltre che rimessa nell'an e nel quomodo ad una

eccessiva discrezionalità dell'autorità statale.

Il comma 5 dello stesso articolo, infine, disciplina il

riutilizzo delle disponibilità finanziarie derivanti dalle riduzioni

di cui al comma 2, devolvendole al finanziamento di azioni di

sostegno volte alla rimozione degli ostacoli che hanno dato luogo

all'inadempienza o a progetti speciali a favore di fasce sociali

deboli; e destina le risorse derivanti dalle riduzioni di cui al

comma 23 dell'art. 1 della legge n. 662 del 1996 e al comma 4 dello

stesso art. 32 alla realizzazione di un progetto-obiettivo "Tutela

della salute mentale", nonché, a titolo incentivante, a favore di

aziende unità sanitarie locali e aziende ospedaliere che abbiano

attuato i programmi di chiusura dei residui ospedali psichiatrici.

Tale disciplina, secondo la ricorrente, prevederebbe la possibilità

di assegnazione di risorse non direttamente alle Regioni, ma alle

singole aziende, da parte del Ministro, con aggiramento non solo del

sistema di finanziamento del Servizio sanitario regionale come

disciplinato dalla legge n. 833 del 1978 e successive modificazioni,

e dunque della autonomia finanziaria regionale, ma anche della

capacità di governo della sanità da parte della Regione;

rimetterebbe al Ministro della sanità la determinazione della quota

di fondi da assegnare alle Regioni con il solo vincolo del parere

della Conferenza Stato-Regioni, salvo l'avvalimento dell'Osservatorio

nazionale sulla salute mentale e dell'Istituto superiore della

sanità, che sarebbero peraltro meri organi statali centrali;

concederebbe al Ministro una irragionevole discrezionalità nella

riassegnazione dei fondi, non significativamente correlata a

parametri legislativamente disciplinati e caratterizzati dalla

necessaria correlazione con finalità di interesse pubblico, a

rilevanza costituzionale, nella cui individuazione e nel cui

perseguimento le Regioni abbiano parte; contemplerebbe la

attivazione, pur limitatamente alla psichiatria, di un potere

sostituivo ibrido, comportante la nomina di commissari ad acta

definiti "regionali", ma nominati dal Consiglio dei Ministri su

proposta del Ministro della sanità, d'intesa con la Regione

interessata.

Con riguardo all'art. 34, comma 1, che prescrive l'inquadramento

progressivo in ruolo come dirigenti di primo livello degli

specialistici ambulatoriali in regime convenzionale, medici e non, in

aree di attività specialistica individuate dalla Regione, la

ricorrente denuncia la violazione degli artt. 3, 32, 81, 97, 117, 118

e 119 della Costituzione. L'inquadramento ingenererebbe, rispetto al

rapporto convenzionale, un significativo aggravio di spesa a carico

del SSN, a cui non farebbe riscontro alcuna messa a disposizione

delle risorse necessarie, con conseguente pregiudizio sia per

l'autonomia finanziaria regionale, sia per la capacità regionale di

governo del sistema sanitario, e ciò nello stesso momento in cui si

impone un'ulteriore riduzione della spesa complessiva, nelle forme

del già impugnato art. 32, ed in violazione del principio del

parallelismo tra responsabilità di disciplina e di controllo e

responsabilità finanziaria.

Con riguardo all'art. 37 della legge, che consente la fornitura

gratuita a carico del SSN della protesi mammaria alle assistite che

abbiano subito un intervento di mastectomia, senza mettere a

disposizione delle Regioni nessuna risorsa sanitaria aggiuntiva, la

Regione denuncia la violazione degli artt. 2, 3, 32, 81, 97, 117, 118

e 119 della Costituzione. Secondo la ricorrente, l'articolo impugnato

pregiudicherebbe l'autonomia finanziaria e il governo della spesa,

oltre che il diritto alla salute, a causa della scarsità delle

risorse disponibili.

Con riguardo all'art. 39, comma 19, che estende alle Regioni ed

alle Province autonome la disciplina relativa alla riduzione delle

spese di personale, la Regione denuncia la violazione degli artt. 3,

32, 97, 117, 118 e 119 della Costituzione. La disposizione, secondo

la ricorrente, protraendo un'artificiosa emergenza, equiparerebbe

indebitamente le Regioni ad enti quali le camere di commercio, gli

enti del SSN e gli enti locali, aventi diversa posizione

costituzionale; e reitererebbe, prolungherebbe nel tempo e

generalizzerebbe misure di contenimento dell'utilizzo di personale

che la Corte costituzionale ha già statuito dover essere temporanee

e preordinate ad instaurare un regime transitorio in attesa della

riforma sanitaria o di un riassetto generale del settore.

Con riguardo all'art. 41, comma 1, della legge, che detta norme

generali relative alla revisione degli organi collegiali, la

ricorrente denuncia la violazione degli artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione. La norma, in difetto di una specifica esenzione delle

Regioni, sarebbe applicabile anche a queste ultime, e le

equiparerebbe così a categorie di enti non munite di alcuna garanzia

costituzionale di autonomia; inoltre essa, attribuendo la competenza,

in ordine alla revisione, all'"organo di direzione politica

responsabile", invaderebbe il campo riservato alla Regione in ordine

alla distribuzione dei compiti all'interno della propria

organizzazione. Non parrebbe, del resto, trattarsi di misure urgenti

e provvisorie volte al contenimento del disavanzo pubblico, quanto di

misure organizzative caratterizzate da una scelta di principio non

provvisoria, ma a regime.

Con riguardo all'art. 43, che ha ad oggetto "contratti di

sponsorizzazione ed accordi di collaborazione, convenzioni con

soggetti pubblici o privati, contributi dell'utenza per i servizi

pubblici non essenziali e misure di incentivazione della

produttività", la Regione denuncia la violazione degli artt. 117,

118 e 119 della Costituzione. La ricorrente censura la disciplina

generale (contenuta nel comma 3), ritenuta applicabile anche alle

Regioni in difetto di espressa esenzione, delle convenzioni con

soggetti pubblici e privati per la fornitura a titolo oneroso di

consulenze o servizi aggiuntivi, col vincolo di destinazione del 50%

dei ricavi delle convenzioni stipulate ai fini di cui al comma 1 ad

economie di bilancio. Tali misure, ritenute dalla ricorrente a regime

e non transitorie, sarebbero incompatibili con l'autonomia

finanziaria regionale, oltre che con quella legislativa ed

amministrativa, autonomia che esigerebbe che le Regioni possano

conformare liberamente gli strumenti operativi in questione, così

come l'utilizzo dei loro ricavi.

Quanto all'art. 44, comma 4, della legge, che estende

l'applicabilità dell'art. 14 della legge n. 59 del 1997 alle

amministrazioni di cui all'art. 1 del decreto legislativo n. 29 del

1993, e quindi anche alle Regioni, la ricorrente denuncia la

violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione. La

disposizione consentirebbe allo Stato di imporre soppressioni e

fusioni di enti, trasformazioni in soggetti di diritto privato,

nonché varie altre prescrizioni organizzative anche alle Regioni,

omettendo qualunque procedura di raccordo e comprimendo l'autonomia

organizzativa regionale; e sarebbe incostituzionale anche nel caso in

cui il suo significato stesse nell'estensione dei principi di cui

allo stesso art. 14 alle Regioni, in qualità di principi

fondamentali della legislazione statale.

Quanto infine all'art. 47, comma 1, e all'art. 48, commi 1, 4 e

5, che dettano disposizioni concernenti rispettivamente le

limitazioni ai pagamenti a carico del bilancio dello Stato a favore

di enti caratterizzati da giacenze di disponibilità liquide, il

concorso del sistema delle autonomie regionali agli obiettivi della

finanza pubblica mediante il blocco del fabbisogno finanziario, e la

sospensione dei pagamenti "ad eccezione di quelli che possono

arrecare danni patrimoniali all'ente o a soggetti che intrattengono

con l'ente rapporti giuridici e negoziali", la Regione ricorrente

denuncia la violazione degli artt. 97, 117, 118 e 119 della

Costituzione.

La disciplina in questione sarebbe intrinsecamente irragionevole,

almeno quanto al comma 5 dell'art. 48, poiché non si comprenderebbe

quale titolo di pagamento dovrebbe sussistere a favore di terzi in

assenza di rapporti giuridici e negoziali, e quanto all'art. 47,

comma 1, poiché non si comprenderebbe quale sia la assegnazione di

competenza delle Regioni sulla cui entità il Tesoro con proprio

decreto determina l'importo minimo delle giacenze, compreso tra il 10

e il 20% delle assegnazioni stesse; demanderebbe, almeno quanto al

comma 1 dell'art. 47, al Ministro del tesoro la determinazione delle

categorie di enti e del limite di giacenza che attiva la ripresa dei

pagamenti statali, in violazione della riserva di legge di cui

all'art. 119 della Costituzione; equiparerebbe Regioni ed altri enti,

locali e non; non configurerebbe misure temporanee o di emergenza, ma

strutturerebbe vincoli permanenti; limiterebbe eccessivamente

l'autonomia finanziaria regionale, e con essa quella legislativa ed

amministrativa, introducendo fattori di incertezza e di

imprevedibilità gestionale.

5. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo di dichiarare non fondate tutte le questioni

sollevate dalla Regione Lombardia, e osservando quanto segue in

relazione a ciascuna delle disposizioni impugnate.

Con riguardo all'art. 32, comma 2, la difesa erariale sostiene

che il legislatore ha soltanto e doverosamente assunto alcuni

parametri di comportamenti che evidenzierebbero la mancata

corrispondenza delle Regioni alle indicazioni per il contenimento

delle spese specificate al comma 1: mancata corrispondenza da cui,

del tutto ragionevolmente, si farebbe conseguire una riduzione della

quota del Fondo sanitario regionale, per evitare la quale le Regioni

sarebbero state incentivate all'osservanza tempestiva di (necessarie)

regole di rigore. Né l'equiparazione, a tal fine, delle inadempienze

delle Regioni e delle relative aziende sanitarie locali e aziende

ospedaliere potrebbe essere intesa come una menomazione del potere

sopraordinato delle Regioni sulle aziende, avendosi qui riguardo alle

conseguenze oggettive che le inadempienze comportano rispetto al fine

unitario perseguito. E sarebbe proprio nel più incisivo controllo

sulle aziende da parte delle Regioni che queste potrebbero

corrispondere a quel dovere di leale collaborazione che incombe anche

su di esse. Non si dovrebbe minimizzare la portata del previsto

parere della Conferenza Stato-Regioni-Città, di cui la legge n. 59

del 1997 ha introdotto una innovativa disciplina, già attuata con il

decreto legislativo n. 281 del 1997, pure richiamato dalla norma in

esame, e che sarebbe improntata appunto al principio di leale

collaborazione.

Le medesime osservazioni varrebbero, secondo la difesa erariale,

anche per le successive censure. Con riguardo all'art. 32, comma 4,

non sarebbe incoerente con l'esigenza della razionalizzazione e della

ottimizzazione della spesa l'indicazione di un termine per

l'attuazione degli strumenti di pianificazione: il termine

corrisponderebbe ad una funzione acceleratoria che con il medesimo

intento di evitare ulteriori dispersioni di risorse finanziarie, in

cui spesso proprio le Regioni sarebbero incorse è stata di recente

perseguita in via generale in materia appunto di opere pubbliche.

Ad analogo intento corrisponderebbe anche l'art. 32, comma 5, in

base al quale anche i recuperi di somme derivanti dalle riduzioni di

spesa di cui al comma 2 verrebbero utilizzati in materia sanitaria

per un migliore perseguimento di finalità non realizzate a causa

delle inadempienze, e comunque secondo un disegno di priorità già

presente nella politica sanitaria adottata. Ciò, quindi, non per

effetto di nuove e sovrapposte linee programmatiche dello Stato, ma

secondo un corretto indirizzo generale da cui le Regioni non

sarebbero state né saranno escluse, trovando anzi esse il loro

organo di raccordo e di verifica nella Conferenza Stato Regioni, di

cui la ricorrente minimizzerebbe la funzione.

Quanto all'art. 34, comma 1, la difesa erariale sostiene che la

Regione non dovrebbe dolersi nei confronti di tale disposizione, in

quanto sarebbe attribuito proprio alle Regioni, come la stessa

ricorrente riconosce, il potere di individuare le aree di attività

specialistiche in cui operare gli inquadramenti.

Quanto all'art. 37, disposizione di cui la stessa Regione

riconoscerebbe la doverosità, l'Avvocatura afferma che la spesa da

essa prevista andrebbe ricondotta al quadro finanziario complessivo,

nella cui composizione le Regioni avrebbero una presenza

determinante.

Quanto all'art. 39, comma 19, la difesa erariale afferma che una

programmazione del fabbisogno del personale compatibile con le

disponibilità di bilancio non potrebbe non essere richiesta per

tutti i settori fondamentali di spesa, come appunto quello sanitario,

e che tale previsione, data la sua ratio, limitata nel tempo, si

ricondurrebbe all'ottica accolta dalla giurisprudenza costituzionale,

che ne riconosce la legittimità in vista di un riassetto generale

del settore, sempre direttamente condizionato dal quadro finanziario

complessivo. Né, a questo fine, potrebbe avere alcuna rilevanza che

le Regioni siano indicate insieme ad altri soggetti di spesa.

Quanto all'art. 41, comma 1, parimenti non si vedrebbe in che

modo tale disposizione possa incidere sui poteri decisionali delle

Regioni, ove pure la norma sia ad esse applicabile, del che la stessa

ricorrente dubiterebbe.

Quanto all'art. 43, la difesa erariale ne sostiene la

compatibilità con l'autonomia regionale, in quanto in esso si

prevede soltanto che le pubbliche amministrazioni, al fine di

favorire l'innovazione dell'organizzazione amministrativa e di

realizzare maggiori economie, possono stipulare contratti di

sponsorizzazione, accordi di collaborazione, etc.: nessun vincolo

verrebbe imposto ad alcuno, salvo per una quota dei risparmi così

(eventualmente) ottenuti.

Quanto all'art. 44, comma 4, l'Avvocatura contesta che la

ricorrente, pur esprimendo dubbi interpretativi sul testo, ne dia una

lettura particolarmente forte, ritenendolo idoneo a sottrarre

direttamente poteri alle Regioni; al contrario, la norma

richiamerebbe ai fini dell'attuazione della delega della legge n. 59

del 1997, relativa alla riorganizzazione degli apparati centrali

l'obiettivo di una complessiva riduzione dei costi amministrativi,

indicando una serie di principi e criteri direttivi idonei allo

scopo. Secondo l'Avvocatura, dunque, la legge sulla finanza pubblica

era la sede naturale per tale richiamo; e l'allarme della Regione

Lombardia sarebbe ingiustificato, proprio di fronte ad una legge come

la n. 59 del 1997, ispirata ad un'evoluzione in senso federale, e non

centralistico, dell'ordinamento.

Quanto infine agli artt. 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, la

difesa erariale si richiama ancora una volta alla ragion d'essere

della normativa in esame, diretta ad un contenimento della spesa che

spettava allo Stato di prevedere, come responsabile primario del

bilancio.

In definitiva, secondo l'Avvocatura, rimarrebbero decisive anche

per la legge in esame le considerazioni formulate dalla Corte

costituzionale ad analogo proposito, secondo cui l'opera di

risanamento della finanza pubblica richiederebbe un impegno solidale

di tutti gli enti territoriali erogatori di spesa, di fronte al quale

la garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria delle Regioni

non potrebbe fungere da impropria giustificazione per una esenzione.

La finalità, anche nella legge n. 449 del 1997 perseguita dal

Governo e dal Parlamento, di contenere il perdurante disavanzo della

spesa pubblica giustificherebbe una manovra complessiva di riduzione

della spesa in tutti i settori e con specifico riferimento alla spesa

sanitaria, mediante misure che incidono su tutti gli enti di

autonomia a statuto speciale e ordinario.

6. - Con ricorso notificato il 28 gennaio 1998 e depositato il

7 febbraio 1998 (r. ric. n. 14 del 1998), la Regione Veneto ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli artt. 2, 3, 5, 24, 32, 77, 81, 97, 117, 118 e 119 della

Costituzione, degli artt. 17, commi 10, 22 e 29; 18; 32, commi 2, 4,

5 e 15; 34, comma 1, 37; 39, comma 19; 41, commi 1 e 3; 43; 44, comma

4; 47, comma 1; 48, commi 1 e 5; 49, comma 18; 55, comma 14, della

legge n. 449 del 1997.

La ricorrente sostiene che tutte le disposizioni impugnate

comprimono l'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria

regionale.

Con riguardo all'art. 17, comma 10, la Regione Veneto sostiene

che la disposizione impugnata, che demanda alle Regioni a statuto

ordinario la riscossione, l'accertamento, il recupero, i rimborsi,

l'applicazione delle sanzioni ed il contenzioso amministrativo

relativi alle tasse automobilistiche non erariali, prevedendo che un

decreto del Ministro delle finanze, sentita la Conferenza

Stato-Regioni, stabilisca le modalità di queste operazioni e approvi

uno schema tipo di convenzione per l'affidamento a terzi

dell'attività di controllo e riscossione, violerebbe l'art. 119

della Costituzione, in quanto eccederebbe l'ambito delle "forme" e

dei "limiti" dell'autonomia tributaria regionale, e inciderebbe sugli

artt. 117 e 118 della Costituzione, interferendo nella materia

dell'ordinamento degli uffici regionali e compromettendo l'autonomo e

differenziato esercizio delle funzioni amministrative regionali,

attraverso l'imposizione dello stesso identico modello di attività a

tutte le Regioni. La scelta del legislatore statale sarebbe altresì

irrazionale (art. 3 della Costituzione, in relazione agli artt. 5,

117, 118 e 119), in quanto pretenderebbe di omogeneizzare per

l'intero territorio nazionale le modalità di esercizio di tutte

queste attività, senza alcuna ragione giustificativa. Tale

irrazionalità sarebbe particolarmente evidente per quanto concerne

la previsione della convenzione tipo relativa ai rapporti tra

Amministrazione e concessionari, perché in questo caso,

contrariamente a quello della convenzione con i tabaccai per la

riscossione delle tasse automobilistiche, disciplinato dal successivo

comma 11, non verrebbero in gioco i rapporti fra l'Amministrazione e

gli utenti, interessati ad un servizio ispirato a regole analoghe su

tutto il territorio nazionale. Ancora, la legge censurata non

delimiterebbe in alcun modo il potere discrezionale del Ministro, che

dunque risulterebbe carente di idoneo fondamento legislativo, e le

Regioni non sarebbero garantite dalla sola previsione del parere

della Conferenza Stato-Regioni. Infine, più radicalmente, la

disposizione impugnata contrasterebbe con le norme costituzionali

invocate, in quanto affiderebbe alle Regioni compiti onerosi senza la

previsione di copertura finanziaria.

Con riguardo all'art. 17, comma 22, che riduce "da lire 350 a

lire 242 per ciascun litro" la quota dell'accisa sulla benzina

spettante alle Regioni a statuto ordinario come tributo proprio ai

sensi dell'art. 3, comma 12, della legge n. 549 del 1995, la Regione

denuncia la violazione degli artt. 5 e 119 della Costituzione, in

quanto la disposizione comprometterebbe gravemente l'autonomia

finanziaria della ricorrente. Il presupposto di questa unilaterale

riduzione di un tributo proprio delle Regioni sarebbe una sorta di

compensazione interna del carico fiscale nel settore della

circolazione automobilistica: tuttavia, a fronte di una riduzione

certa della capacità impositiva delle Regioni, si contrapporrebbe un

riequilibrio meramente eventuale, derivante dall'incremento di altre

entrate, con conseguente impossibilità per le Regioni di contare su

una previsione di entrata certa.

Quanto all'art. 17, comma 29, che istituisce la tassa sulle

emissioni di anidride solforosa e di ossidi di azoto, la ricorrente

deduce la violazione degli artt. 5, 32 e 119 della Costituzione. Si

tratterebbe dell'istituzione di una tipica tassa "ambientale", che

tuttavia non sarebbe regolata dalla disciplina tipica delle tasse di

questo tipo, poiché le Regioni non vengono qualificate come

compartecipi del relativo gettito, al contrario di quanto avviene per

le tasse sui consumi di combustibili ai sensi dell'art. 6 della legge

n. 158 del 1990; e poiché il gettito non è destinato all'adozione

di interventi di prevenzione e di risanamento ambientali, in

contrasto con l'esigenza costituzionale di tutela della salute della

collettività.

Quanto all'art. 18, che istituisce un'imposta erariale regionale

sulle emissioni sonore degli aeromobili, la Regione deduce la

violazione degli artt. 3, 5, e 119 della Costituzione. La

disposizione, riservando allo Stato sia le modalità di accertamento,

riscossione e versamento della nuova imposta, sia la determinazione

dell'aliquota, lederebbe il principio di ragionevolezza e l'autonomia

finanziaria regionale, in quanto della "regionalità" dell'imposta

resterebbe traccia solo nel nomen. Infine, vi sarebbe violazione

della riserva di legge di cui all'art. 119 della Costituzione, in

quanto il regolamento ministeriale destinato a recare la disciplina

dell'imposta (alla cui formazione la Regione non sarebbe chiamata a

partecipare) non troverebbe alcuna delimitazione nella legge

censurata.

Con riguardo all'art. 32, commi 2, 4, 5 e 15 la Regione Veneto

denuncia la violazione degli artt. 2, 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della

Costituzione. Le censure relative ai commi 2, 4 e 5 sono svolte in

modo del tutto identico a quelle proposte dalla Regione Lombardia con

il ricorso iscritto al r. ric. n. 13 del 1998, di cui si è detto

sopra. Quanto al comma 15, che facoltizza le Regioni ad autorizzare

spese sanitarie in favore di categorie di non cittadini

precedentemente non assistite dal Servizio sanitario, la ricorrente

afferma che tale norma non metterebbe a disposizione alcuna risorsa

aggiuntiva destinata a coprire le relative spese, con conseguente

compromissione dell'autonomia finanziaria regionale e del diritto

costituzionale alla salute.

Con riguardo all'art. 34, comma 1, la ricorrente deduce la

violazione degli artt. 3, 32, 81, 97, 117, 118 e 119 della

Costituzione, svolgendo censure identiche a quelle proposte dalla

Regione Lombardia con il ricorso iscritto al r. ric. n. 13 del 1998,

di cui si è detto sopra. Lo stesso deve dirsi per le censure

relative all'art. 37, impugnato in relazione agli artt. 2, 3, 32, 81,

97, 117, 118 e 119 della Costituzione; all'art. 39, comma 19,

impugnato in relazione agli artt. 3, 32, 97, 117, 118 e 119 della

Costituzione, e all'art. 41, comma 1, impugnato in relazione agli

artt. 117, 118 e 119 della Costituzione.

I parametri da ultimo citati sostengono anche l'impugnazione del

comma 3 dello stesso art. 41 che, secondo la Regione ricorrente,

inciderebbe sull'autonomia regionale in riferimento al trattamento

economico del proprio personale e all'organizzazione dei propri

uffici.

Con riguardo all'art. 43, la ricorrente deduce la violazione

degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, svolgendo censure

identiche a quelle proposte dalla Regione Lombardia con il ricorso

iscritto al r. ric. n. 13 del 1998, di cui si è detto sopra. Lo

stesso deve dirsi per le censure relative all'art. 44, comma 4,

impugnato in relazione agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione;

e agli artt. 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, impugnati in relazione

agli artt. 97, 117, 118 e 119 della Costituzione.

Con riguardo all'art. 49, comma 18, la Regione ricorrente deduce

la violazione degli artt. 3, 24, e 77, in riferimento agli artt. 5,

117 e 118, della Costituzione, affermando che tale disposizione del

cui contenuto si è riferito sopra, al paragrafo 1, a proposito del

ricorso della Regione Piemonte, sarebbe palesemente violativa delle

proprie attribuzioni.

La ricorrente premette che già la previsione dell'ultimo dei

decreti legge a cui tale disposizione fa riferimento (art. 5, comma

3, del decreto legge n. 495 del 1996, non convertito, i cui effetti

sono stati fatti salvi dall'art. 2, comma 61, della legge n. 662 del

1996) nel prevedere che l'approvazione dello strumento urbanistico e

delle relative varianti da parte della Regione e, ove prevista, della

provincia o di altro ente locale, avviene entro 180 giorni dalla data

di trasmissione, da parte dell'ente che lo ha adottato, dello stesso

strumento urbanistico corredato della necessaria documentazione, e

che, decorso infruttuosamente il termine, i piani si intendono

approvati - si sarebbe esposta già di per sé a "pesantissimi" dubbi

di legittimità costituzionale per compressione dell'autonomia

regionale, imponendo il silenzio-assenso in una materia di competenza

regionale quale è l'urbanistica. La norma impugnata avrebbe

confermato questi dubbi.

Quanto alla dedotta violazione dell'art. 77, terzo comma, secondo

periodo, in relazione agli artt. 5, 117 e 118, della Costituzione, la

Regione ricorda che di fatto i decreti legge reiterati non avrebbero

determinato alcuna lesione del potere regionale di approvazione degli

strumenti urbanistici locali, perché il termine di 180 giorni non

avrebbe mai potuto utilmente decorrere nel vigore di alcuno, e

neanche dell'ultimo, di tali decreti, non essendo mai intervenuta la

legge di conversione; e nota poi che la disposizione oggi impugnata

disporrebbe ciò che non avrebbe potuto disporre neppure la legge di

conversione, e cioè, prevedendo l'utile decorso del termine per il

passato, consentirebbe ai decreti legge di produrre oggi effetti che

non avevano potuto produrre ieri.

Quanto alla dedotta violazione dell'art. 77, secondo comma, in

relazione agli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, la Regione

afferma che la disposizione impugnata avrebbe ignorato il limite

della provvisorietà che la Costituzione impone ai decreti legge,

rendendo continua e definitiva la disciplina disposta dalla catena

dei decreti legge.

Quanto alla dedotta violazione dell'art. 24, in relazione agli

artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, ancora, la ricorrente si duole

della violazione del diritto di agire in giudizio davanti alla Corte

costituzionale per la difesa delle proprie attribuzioni

costituzionalmente garantite, in quanto la Regione allora non avrebbe

avuto interesse ad impugnare nessuno dei decreti legge, data

l'impossibilità logico-costituzionale dell'applicazione

dell'istituto del silenzio-assenso da essi previsto; ma, d'altro

canto, oggi la disposizione impugnata le impedirebbe di dolersi anche

nei confronti dei decreti legge che essa resuscita, in quanto ormai

decaduti.

Quanto infine alla violazione dell'art. 3, in relazione agli

artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, la ricorrente sostiene che la

disposizione impugnata sarebbe intimamente contraddittoria, e dunque

viziata per irrazionalità interna, e nello stesso tempo lesiva delle

attribuzioni costituzionali della ricorrente, quando afferma che sono

considerati validi gli strumenti urbanistici "già intesi approvati"

a seguito dell'applicazione dei decreti legge non convertiti, poiché

nessuno dei decreti legge, come lo stesso legislatore avrebbe

riconosciuto quando è intervenuto a saldare un decreto all'altro,

avrebbe potuto produrre l'effetto del verificarsi del

silenzio-assenso.

Con riguardo all'ultima disposizione impugnata, l'art. 55, comma

14, che secondo la Regione detterebbe un'analitica disciplina delle

attività agricole da attuarsi con decreto legislativo, la ricorrente

deduce la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione: la

lesione delle attribuzioni regionali nella materia dell'agricoltura,

di competenza regionale, sarebbe immediata, e precederebbe la

prevista emanazione di un decreto legislativo, in quanto il

coinvolgimento regionale sarebbe limitato al parere della Conferenza

Stato-Regioni, e in nessun punto, fra i principi e criteri direttivi

indicati, si darebbe conto della esigenza di salvaguardia delle

attribuzioni regionali.

7. Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, chiedendo che la Corte voglia dichiarare non fondate tutte

le questioni sollevate dalla Regione Veneto, e osservando quanto

segue in relazione a ciascuna delle disposizioni impugnate.

Quanto all'art. 17, comma 10, la difesa erariale afferma che il

conferimento alle Regioni dei poteri relativi ai propri tributi,

quali sono le tasse automobilistiche non erariali, risponderebbe ai

principi dell'autonomia, per cui non si comprenderebbe come la

ricorrente possa lamentarsi che per la amministrazione di proprie

entrate le Regioni non ricevano adeguata copertura finanziaria;

inoltre, anche in considerazione della diffusione e della

specificità del tributo, sarebbe ragionevole la preoccupazione di

garantire l'omogeneità dei procedimenti su tutto il territorio.

Quanto all'art. 17, comma 22, la riduzione dell'accisa sulla

benzina conseguirebbe ad un'operazione di complessiva

riorganizzazione dell'imposizione nel settore della circolazione

automobilistica, e avrebbe lo scopo di mantenere il gettito nella

misura vigente al 31 gennaio 1994 (recte: al 31 dicembre 1997).

Questa operazione non potrebbe essere ostacolata per l'interesse di

una sola Regione, tanto più che l'accisa sulla benzina non sarebbe

un vero tributo della Regione, anche se ad esso attribuito.

Quanto all'art. 17, comma 29, non si comprenderebbe, afferma la

difesa erariale, perché la ricorrente lamenti che le Regioni non

partecipino al reddito della tassa sulle emissioni di anidride

solforosa e di ossido di azoto.

Quanto all'art. 18, l'Avvocatura sostiene che, poiché la nuova

imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili non sarebbe una

entrata a beneficio della Regione, in quanto quest'ultima

collaborerebbe soltanto alla distribuzione del gettito, non vi

sarebbe ragione perché essa sia abilitata ad esercitare sue potestà

in materia.

Passando all'esame delle censure formulate sulle disposizioni in

materia di spesa, ed in particolare di quella relativa all'art. 32,

comma 2, l'Avvocatura afferma che non sarebbe illegittimo un sistema

sanzionatorio che, a fronte di inadempienza oggettiva, utilizzi il

mezzo della riduzione del fondo a favore della Regione; peraltro,

proprio la Regione sarebbe chiamata ad individuare le responsabilità

degli operatori e a graduare le sanzioni.

Quanto all'art. 32, comma 4, non parrebbe violato alcun principio

costituzionale; peraltro la materia oggetto della sanzione avrebbe

dovuto essere definita già da tempo.

Quanto all'art. 32, comma 5, secondo l'Avvocatura le

disponibilità del fondo sanitario nazionale derivanti dalle

riduzioni delle quote spettanti alle Regioni inadempienti sarebbero

ragionevolmente assegnate, con il concorso di vari pareri, alle

aziende che hanno attuato i programmi, e non si potrebbe pretendere

che il provento di sanzioni venga amministrato dallo stesso soggetto

sanzionato.

Quanto all'art. 32, comma 15, tale disposizione, secondo la

difesa erariale, prevederebbe la possibilità ma non imporrebbe che

le aziende siano autorizzate ad erogare prestazioni a cittadini

extracomunitari.

Quanto all'art. 34, comma 1, la regolarizzazione del personale

sanitario a rapporto convenzionale sarebbe stata da tempo attesa, e

la Regione non potrebbe ostacolarla.

Quanto all'art. 37, l'Avvocatura sostiene che non sarebbe

necessario che ogni singola prestazione trovi una specifica

copertura.

Quanto agli artt. 39, comma 19, e 41, commi 2 (recte: 1) e 3, la

difesa erariale osserva che la riduzione delle spese per il personale

prevista nel comma 1 dell'art. 39 per lo Stato si applica a tutti gli

enti pubblici, e che sarebbe strano che la Regione fosse esente da

questo dovere.

Quanto all'art. 43, trattandosi di norma che consente, non

potrebbe profilarsi una violazione.

Quanto all'art. 44, comma 4, si tratterebbe di una norma

genericamente programmatica.

Quanto agli artt. 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, la

partecipazione delle Regioni alle operazioni per la stabilizzazione

della finanza pubblica, nel particolare momento, sarebbe doverosa.

Quanto all'art. 49, comma 18, sul silenzio-assenso regionale per

l'approvazione degli strumenti urbanistici, la difesa erariale

osserva che la norma, che fa parte di un articolo la cui rubrica è

"Norme particolari per i comuni e le province", non violerebbe le

prerogative regionali, ricollegandosi a numerose altre che

perseguono, da una parte, la legittimazione di situazioni

urbanistiche con sanatorie di varia natura, dall'altra, lo

snellimento delle procedure di approvazione con il mezzo del silenzio

- accoglimento.

Quanto infine all'art. 55, comma 14, l'Avvocatura sostiene che,

trattandosi di legge di delega mirante a sostenere le attività

agricole nel confronto con i costi comunitari, anche con varie

provvidenze e con alleggerimento degli oneri per i servizi, si

sarebbe al di fuori della competenza regionale in materia di

agricoltura.

8. - Nell'imminenza dell'udienza, nel giudizio instaurato con

ricorso della Regione Piemonte (r. ric. n. 12 del 1998) ha depositato

memoria la ricorrente, insistendo per l'accoglimento della questione.

In relazione all'intervento in giudizio del comune di Lonato, la

Regione ne eccepisce l'inammissibilità, dovendosi dubitare in

generale della compatibilità con il carattere del giudizio di

legittimità costituzionale in via principale della partecipazione di

soggetti diversi da quelli che vi sono chiamati dalla legge; e non

ricorrendo comunque, nel caso di specie, i presupposti per

l'ammissibilità di un intervento, poiché non sarebbe possibile

configurare in capo al comune interveniente, anche qualora questo

avesse concretamente inteso come approvato il proprio strumento

urbanistico decorso il termine previsto dai decreti legge, una

situazione individualizzata, bensì soltanto un interesse riflesso ed

eventuale all'esito del giudizio di legittimità costituzionale.

Quanto al merito, la Regione, prendendo posizione sugli argomenti

esposti nell'atto di intervento del comune di Lonato, e ricordando la

giurisprudenza della Corte in materia di limiti alla decretazione

d'urgenza, sostiene che al di là dell'ipotesi contemplata

dall'art. 77, terzo comma, della Costituzione non sarebbe comunque

ipotizzabile alcuna disposizione di salvaguardia degli effetti del

decreto legge non convertito, che sarebbe di per sé illegittima. E

aggiunge che la possibilità di far salvi gli effetti prodotti

durante la vigenza interinale del decreto legge sarebbe rimessa

esclusivamente alla valutazione discrezionale del legislatore, fermo

restando in ogni caso il rispetto degli altri precetti

costituzionali: condizione che, tuttavia, nel caso di specie non

risulterebbe essere stata rispettata, in quanto il provvedimento

impugnato sarebbe stato adottato in violazione degli artt. 9, 117 e

118 della Costituzione.

Non potrebbe neanche escludersi, prosegue la memoria, che le

Regioni, ricorrendo in via principale innanzi alla Corte

costituzionale, lamentino il mancato rispetto delle norme

costituzionali regolanti l'esercizio del potere governativo di

adozione dei decreti legge, così come delle regole per l'emanazione

di una disciplina degli effetti di decreti legge non convertiti,

quanto meno nei limiti in cui ricorra altresì la violazione di norme

costituzionali che comportano la lesione della sfera di attribuzioni

costituzionalmente garantita.

Dopo essersi soffermata sulle motivazioni delle due sentenze

della Corte costituzionale, la n. 244 e la n. 429 del 1997, aventi ad

oggetto, rispettivamente, la clausola di salvezza degli effetti dei

decreti legge non convertiti (l'art. 2, comma 61, della legge n. 662

del 1996), e le disposizioni in ordine alla formazione del silenzio

assenso regionale contenute in due dei decreti legge reiterati, la

memoria sostiene che l'illegittimità costituzionale della norma oggi

impugnata deriverebbe dalla circostanza che essa andrebbe ad

integrare un contenuto normativo di cui le due sentenze della Corte

avrebbero implicitamente riconosciuto l'illegittimità

costituzionale: la normativa impugnata avrebbe infatti disposto, in

contrasto con i principi dell'art. 77, terzo comma, della

Costituzione, così come interpretati appunto dalle due sentenze

della Corte, che il termine di decorrenza dei centottanta giorni per

la formazione del silenzio-assenso dovesse essere computato, ove non

maturato (come non poteva maturare) nel periodo di vigenza di un

singolo decreto legge, sommando il periodo di vigenza dei successivi

decreti legge.

Infine, la memoria ricorda come la Corte costituzionale avrebbe

già in passato affermato l'illegittimità di previsioni di

silenzio-assenso con riferimento alle attività amministrative ad

alta discrezionalità, da ultimo con la sentenza n. 26 del 1996,

avente ad oggetto una legge della ricorrente Regione Piemonte in

materia di programmi integrati di riqualificazione urbanistica,

edilizia e ambientale.

9. - Nel ricorso proposto dalla Regione Lombardia (r. ric. n. 13

del 1998), in prossimità dell'udienza hanno depositato memoria la

Regione ricorrente e il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Entrambe le memorie si soffermano distintamente su ciascuna delle

disposizioni impugnate.

La memoria della Regione Lombardia, quanto all'art. 32 della

legge n. 449 del 1997, di cui sono impugnati i commi 2, 4 e 5,

riassume gli argomenti già sviluppati nel ricorso introduttivo,

insistendo in particolare sulla circostanza che le disposizioni

impugnate sarebbero irragionevoli, oltre che incostituzionali, nella

parte in cui, a fronte delle ridottissime competenze riconosciute

alle Regioni, farebbero tuttavia carico alle stesse di eventuali

disfunzioni nel sistema, ancorché si tratti di disfunzioni o errori

non riconducibili ad una responsabilità diretta delle medesime; e

sulla circostanza che le stesse Regioni resterebbero escluse dal

procedimento anche nella fase successiva di assegnazione delle

risorse resesi disponibili in seguito all'applicazione delle

sanzioni.

Quanto agli artt. 34, comma 1, e 37, essi si caratterizzerebbero

per una evidente compromissione del diritto costituzionale alla

salute, oltre che delle esigenze di buon andamento

dell'amministrazione, non mettendo a disposizione delle Regioni le

risorse necessarie per far fronte ai disposti aggravi di spesa.

Quanto all'art. 39, comma 19, la memoria insiste sul fatto che,

secondo la giurisprudenza costituzionale, eventuali misure di

contenimento o di blocco delle assunzioni di personale, finalizzate a

riduzioni di spesa, sarebbero legittime solo quando si tratti di

misure temporanee, preordinate ad instaurare un regime transitorio in

attesa di un riassetto generale del settore; la misura impugnata non

realizzerebbe questa condizione.

Quanto all'art. 41, comma 1, la memoria ribadisce che tale

disposizione, non avente carattere meramente transitorio, violerebbe

l'autonomia regionale, in quanto sottrarrebbe alle Regioni il potere

di organizzare i propri uffici, nonché il dominio e il controllo

della distribuzione dei compiti all'interno di essi.

La memoria si sofferma quindi sull'art. 43, nella parte in cui

vincola l'utilizzo di una percentuale predeterminata dei ricavi netti

derivanti dalle consulenze o dai servizi aggiuntivi di cui al comma

3, destinandola ad economie di bilancio. Tale disposizione sarebbe

anch'essa di carattere permanente, ed imporrebbe un doppio vincolo di

ordine sostanziale, qualitativo e quantitativo, sottraendo alla

Regione ogni libertà di valutazione e di impiego delle proprie

risorse, attraverso una irrazionale ed arbitraria omogeneizzazione

delle situazioni di bilancio di tutte le Regioni, con conseguente

lesione della stessa autonomia politica della Regione, privata della

capacità di decisione in ordine alle spese.

Quanto all'art. 44, comma 4, la memoria insiste sulle censure

già formulate nel ricorso, evidenziando l'impossibilità di superare

il dubbio di legittimità costituzionale interpretando la

disposizione impugnata come una mera norma di principio.

Quanto all'art. 47, comma 1, la memoria ne ribadisce il contrasto

con l'art. 119 della Costituzione. La norma, da un lato, rinviando ad

un decreto ministeriale la determinazione del limite di giacenza che

consente la ripresa dei pagamenti dello Stato a favore delle varie

categorie di enti, fra cui anche le Regioni, contrasterebbe con la

previsione costituzionale secondo cui siffatti limiti possono essere

fissati solo da leggi della Repubblica di coordinamento della finanza

dello Stato, delle Province e dei comuni. Dall'altro lato la norma,

prevedendo un meccanismo di difficile, se non impossibile

applicazione (non si comprenderebbe quale sia l'assegnazione di

competenza di ciascuna Regione in relazione alla cui entità il

decreto ministeriale dovrebbe procedere alla determinazione

dell'importo minimo di tali giacenze), contrasterebbe con l'esigenza

di certezza dell'autonomia finanziaria regionale, presupposta dalla

Costituzione. Ancora, il meccanismo da essa previsto determinerebbe

incertezze anche sugli equilibri di bilancio, mirando a rendere

inesigibili crediti della Regione verso lo Stato che, in base alle

fonti giuridiche che li disciplinano, si presenterebbero invece già

liquidi ed esigibili.

Quanto all'art. 48, commi 1, 4 e 5, la Regione ne sottolinea il

contrasto con lo stesso art. 119 della Costituzione, nella parte in

cui introduce il blocco dei pagamenti delle Regioni, con la sola

esclusione di quelli che possono arrecare danni patrimoniali all'ente

e a terzi, fino a quando la Conferenza permanente Stato-Regioni non

abbia definito i criteri operativi per il computo del fabbisogno di

cui al comma 1, e nella parte in cui riconosce alla stessa Conferenza

permanente e alla Conferenza Stato-città la facoltà di proporre

l'introduzione di vincoli, con decreto ministeriale, sugli utilizzi

delle disponibilità esistenti sui conti della tesoreria unica, in

caso di accertata incompatibilità del fabbisogno rispetto agli

obiettivi indicati dal comma 1.

Sia il blocco autoritativo dei pagamenti delle Regioni, sia la

previsione di vincoli di utilizzo delle disponibilità finanziarie di

cui al comma 4, lederebbero l'operatività gestionale delle Regioni,

finendo per operare alla stregua di una misura coercitiva,

finalizzata a coartare la volontà delle Regioni in sede di

Conferenza permanente, al fine di far accettare alle stesse criteri

operativi satisfattivi delle esigenze dello Stato; e lederebbero

l'autonomia finanziaria e contabile garantita dall'art. 119 della

Costituzione, limitando la disponibilità e l'utilizzo delle giacenze

di cassa presso la Tesoreria dello Stato, nonché l'accreditamento a

favore delle Regioni delle somme ad esse spettanti ai sensi della

normativa vigente. Sul punto, la memoria ricorda che la

giurisprudenza costituzionale ha affermato che il sistema di

tesoreria unica non costituisce di per sé violazione dell'autonomia

regionale, purché non si trasformi in un anomalo strumento di

controllo sulla gestione finanziaria regionale: al contrario di

quello che accadrebbe con le norme impugnate, in base alle quali le

Regioni non potrebbero effettivamente disporre delle somme di propria

pertinenza già accreditate nei conti presso la Tesoreria statale o

da accreditare in conformità delle norme vigenti. E questo con

possibile violazione, oltre che dell'autonomia finanziaria regionale,

dei diritti dei creditori e del principio di buon andamento della

pubblica amministrazione di cui all'art. 97 della Costituzione.

10. - La memoria del Presidente del Consiglio dei Ministri,

quanto all'art. 32, comma 2, della legge n. 449 afferma in primo

luogo l'inammissibilità delle censure che non concernono una lesione

o menomazione della sfera costituzionale delle attribuzioni

regionali, quali in particolare quella riferita all'art. 3 della

Costituzione. In relazione alla disposta riduzione della quota del

Fondo sanitario nazionale in caso di accertata inadempienza delle

Regioni, poi, la difesa erariale ribadisce la ragionevolezza e

l'adeguatezza della misura, e osserva che la legge non precluderebbe

alla Regione di riversarne le conseguenze sugli enti (ASL e aziende

ospedaliere) che siano esclusivamente responsabili dell'inadempienza,

oltre che sui dirigenti e sul personale, come espressamente previsto

dalla norma impugnata; benché, dati i penetranti poteri di

indirizzo, controllo ed intervento correttivo spettanti alle Regioni

nei confronti delle ASL ed aziende ospedaliere, sarebbe difficile

ipotizzare una inadempienza per omissione non attribuibile alla

stessa Regione.

D'altro lato, il Ministro della sanità non godrebbe di

illimitata discrezionalità nel dosare la sanzione, in quanto la

legge fisserebbe l'ammontare massimo della sanzione e postulerebbe la

sua motivata graduazione in rapporto alla gravità e all'entità

dell'inadempienza; e la stessa legge delineerebbe una procedura

proposta del Ministro, previo parere della Conferenza unificata

idonea di per sé alla piena rappresentazione e difesa degli

interessi regionali.

Anche la doglianza relativa all'art. 32, comma 4, presenterebbe

profili di inammissibilità e, comunque, sarebbe infondata. La

disposizione, infatti, prevedendo una proroga (al 31 marzo 1998) del

termine per l'adempimento regionale, che ai sensi dell'art. 1 della

legge n. 662 del 1996 sarebbe scaduto il 31 gennaio 1997, non

potrebbe ritenersi irragionevole per eccessiva brevità del termine.

Quanto all'art. 32, comma 5, secondo periodo, il procedimento

delineato dalla legge per la ripartizione e la utilizzazione delle

disponibilità aggiuntive sarebbe tale da assicurare, nel rispetto

del principio di leale cooperazione, l'adeguata tutela degli

interessi della Regione, dato che il necessario intervento della

Conferenza Stato-Regioni dovrebbe rimuovere qualsiasi sospetto di

irragionevole discrezionalità del Ministro nella riassegnazione dei

fondi.

Quanto all'art. 32, comma 5, terzo periodo, la censura sarebbe

incomprensibile: il potere sostitutivo per l'utilizzo delle

disponibilità di cui all'art. 1, comma 23, della legge n. 662 del

1996 dovrebbe essere inteso chiaramente nei confronti delle aziende

sanitarie, e non già della Regione, attraverso la nomina di un

commissario ad acta con provvedimento del Consiglio dei Ministri, su

proposta del Ministro della sanità e di intesa con la Regione

interessata.

Quanto all'art. 34, comma 1, della legge, esso dovrebbe essere

letto in correlazione con il comma 4, che attribuisce alle Regioni la

rideterminazione, tramite le ASL, delle ore da attribuire alla branca

specialistica ambulatoriale, in modo da realizzare nel 1998 una

riduzione complessiva annua non inferiore al 10% dei costi sostenuti

per detta disciplina nel 1997, detratti alcuni costi. L'ipotesi

avanzata dalla ricorrente, di un pregiudizio alla propria autonomia

finanziaria, sarebbe quindi infondata, in quanto la complessiva

manovra sarebbe al contrario destinata a comportare una apprezzabile

economia di spesa, stimata, per il 1998, in circa 100 miliardi.

Quanto all'art. 39, comma 19, la disposizione non inciderebbe in

alcun modo sulla autonomia normativa e finanziaria della Regione, in

quanto il principio fondamentale da essa enunciato mirerebbe ad

assicurare la razionalizzazione del costo del lavoro pubblico al fine

del suo ridimensionamento entro i limiti del complessivo quadro di

riferimento delle compatibilità finanziarie, a cui sono chiamate a

partecipare anche le Regioni.

Quanto all'art. 41, comma 1, esso corrisponderebbe alle stesse

esigenze di razionalizzazione della spesa pubblica, di cui si è

appena detto, oltre che di recupero dell'efficienza dei tempi dei

procedimenti amministrativi; d'altro lato, rimarrebbe riservata alle

Regioni l'individuazione degli organismi regionali ritenuti

indispensabili per la realizzazione delle proprie finalità.

Quanto all'art. 41, comma 3, in realtà non impugnato dalla

Regione Lombardia, la difesa erariale sostiene che il suo scopo sia

quello di eliminare, dal primo rinnovo contrattuale, tutte le

disposizioni che prevedano automatismi sui trattamenti economici

settoriali dei pubblici dipendenti, al fine di sostituirle con

corrispondenti disposizioni da inserire in accordi collettivi, ferma

la competenza delle Regioni; in ciò la disposizione rafforzerebbe

quanto già previsto dall'art. 49 del d.lgs. n. 29 del 1993, le cui

disposizioni costituirebbero principi fondamentali di riforma

economico-sociale vincolanti per le Regioni.

Quanto all'art. 43, comma 3, l'Avvocatura non ne ravvisa il

contrasto con l'art. 119 della Costituzione: il limite all'autonomia

regionale sarebbe ragionevole, in vista della realizzazione del

generalizzato contenimento del disavanzo pubblico.

Quanto all'art. 44, comma 4, tale disposizione non sarebbe tale

da incidere immediatamente e concretamente sull'autonomia regionale,

in difetto dell'emanazione del previsto decreto legislativo; e,

comunque, essa si limiterebbe ad estendere alle trasformazioni delle

strutture delle amministrazioni pubbliche quanto previsto

dall'art. 14 della legge n. 59 del 1997, articolo che andrebbe letto

in relazione al precedente art. 11, lettera b del quale costituirebbe

una specificazione.

Quanto all'art. 47, comma 1, la difesa erariale in primo luogo

precisa che tale disposizione riguarda solo gli stanziamenti di

alcuni capitoli del bilancio statale, quali individuati nel d.m.

16 gennaio 1998. In secondo luogo, le censure proposte dalla

ricorrente sarebbero infondate, sia perché al decreto ministeriale

sarebbe rimessa solo la concreta determinazione dei limiti di

giacenza per categorie di enti, entro la fascia (dal 10 al 20%)

prefissata dalla legge; sia perché, nonostante che l'erogazione da

parte dello Stato sia subordinata ad una condizione temporaneamente

sospensiva, e cioè all'ammontare della giacenza, la norma non

limiterebbe l'autonomia regionale, a cui verrebbe comunque assicurata

l'integrale attribuzione delle risorse spettanti.

Infine, di nessun fondamento sarebbe la doglianza riferita

all'art. 48, comma 5, il quale conterrebbe esclusivamente una norma

di salvaguardia, provvisoriamente operante, nei limiti specificati,

in attesa delle indicazioni della Conferenza Stato-Regioni.

11. - Nel ricorso proposto dalla Regione Veneto (r. ric. n. 14

del 1998), in prossimità dell'udienza hanno depositato memoria la

Regione ricorrente e il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Entrambe le memorie si soffermano distintamente su ciascuna delle

disposizioni impugnate.

Quanto agli artt. 32, commi 2, 4 e 5; 34, comma 1; 37; 39, comma

19; 41, comma 1; 43; 44, comma 4; 47, comma 1, e 48, commi 1 e 5, la

memoria della ricorrente riproduce in modo del tutto identico quanto

affermato dalla memoria della Regione Lombardia, di cui si è detto

sopra, al paragrafo 9.

Quanto invece alle disposizioni impugnate in materia tributaria

(art. 17, commi 10, 22 e 29, e art. 18), la memoria della Regione

Veneto complessivamente ne ribadisce l'illegittimità costituzionale,

sia là dove gli interventi non comportano l'istituzione di nuovi

tributi né l'elevazione dell'aliquota di quelli esistenti, in cui

illegittima sarebbe la devoluzione allo Stato dei maggiori proventi

derivanti dagli interventi previsti; sia nel caso dell'art. 18, in

cui si è in presenza della istituzione di una nuova imposta, a causa

della violazione del principio di leale collaborazione insita nella

mancata previsione di forme di partecipazione e consultazione della

Regione sia a monte sia a valle del procedimento di riscossione, e in

ragione della totale indifferenza per le peculiarità di ciascun

ambito regionale, che tale norma rivelerebbe.

In particolare, con riferimento all'art. 17, comma 10, la memoria

ribadisce che tale norma violerebbe l'autonomia finanziaria

regionale, e pretenderebbe di uniformare la disciplina di

riscossione, accertamento, recupero, rimborsi, sanzioni e contenzioso

relativi alle tasse automobilistiche non erariali, demandandone la

disciplina ad un decreto ministeriale, senza tenere conto delle

peculiarità di ciascuna Regione e delle prerogative a queste

riconosciute nella materia degli uffici regionali.

Quanto all'art. 17, comma 22, la compromissione dell'autonomia

finanziaria della Regione ricorrente risulterebbe dalla violazione

del principio costituzionalmente garantito della libera ed autonoma

determinazione dell'aliquota dell'imposta regionale, la cui riduzione

ad opera del legislatore nazionale, peraltro, nella specie andrebbe a

vantaggio dell'erario dello Stato, il quale incasserebbe la

differenza esistente tra la precedente aliquota e quella ridotta a

seguito dell'applicazione della disposizione contestata. Quanto al

comma 29 dello stesso articolo e al successivo art. 18, la memoria

ripete le censure già mosse nel ricorso introduttivo.

Quanto all'art. 32, comma 15, esso viene accomunato dalla memoria

regionale agli artt. 34, comma 1, e 37, di cui si è detto sopra al

paragrafo 9, a proposito della memoria depositata dalla Regione

Lombardia nel giudizio da essa instaurato.

Quanto all'art. 49, comma 18, la memoria si sofferma sugli

effetti concernenti la sua applicazione, affermando che durante il

periodo di vigenza dei decreti legge che prevedevano la formazione

del silenzio-assenso della Regione decorsi centottanta giorni dalla

trasmissione degli strumenti urbanistici, la Giunta regionale veneta

avrebbe approvato 632 strumenti urbanistici, di cui solo 208 nel

termine di centottanta giorni; e che all'epoca sarebbe stato

pressoché unanime l'orientamento, avallato dalla stessa Corte

costituzionale con le sentenze nn. 244 e 429 del 1997, secondo cui il

predetto termine, a seguito della mancata conversione in legge dei

decreti, non potesse mai giungere a compimento. Ne conseguirebbe

l'illegittimità della norma ora impugnata, per violazione

dell'art. 77 della Costituzione, in quanto essa farebbe salvi effetti

di decreti legge non ancora prodottisi al momento della loro

decadenza per mancata conversione.

Per provare ulteriormente l'irragionevolezza della disposizione

impugnata, di carattere interpretativo e di natura retroattiva, la

memoria sostiene infine che dalla sua applicazione potrebbe

discendere l'illegittimità derivata dei provvedimenti regionali

diversi da quelli di mera approvazione degli strumenti urbanistici

intervenuti oltre il termine di centottanta giorni, e che tali

provvedimenti (approvazioni con modifiche d'ufficio, approvazioni con

proposte di modifica, e provvedimenti di restituzione degli strumenti

urbanistici) sarebbero, per quanto riguarda la Regione Veneto, circa

345.

Quanto infine all'art. 55, comma 14, la memoria ribadisce che da

tale disposizione deriverebbe una grave lesione delle attribuzioni

regionali in materia di agricoltura. In proposito, la Regione ricorda

che con la legge n. 59 del 1997, ma ancor prima con il d.P.R. n. 616

del 1977, il legislatore statale avrebbe seguito la logica di

mantenere in capo allo Stato, e per esso al Ministero per le

politiche agricole, solo compiti di disciplina generale e di

coordinamento nazionale in materia di importazione ed esportazione di

prodotti agricoli ed alimentari e di regolazione dei mercati. In

realtà tuttavia, la decentralizzazione delle funzioni sarebbe

mancata, e la disposizione impugnata ne costituirebbe la riprova. La

memoria insiste nell'affermare che l'esigenza di fornire allo Stato

gli strumenti necessari per il perseguimento di una disciplina di

carattere unitario nel settore della regolazione dei mercati e delle

politiche agricole in vista del generale interesse nazionale andrebbe

necessariamente raccordata con la contestuale previsione di momenti

di cooperazione tra Stato e Regione, e che non sarebbe sufficiente a

sanare l'illegittimità costituzionale della disposizione impugnata

la mera previsione della consultazione della Conferenza permanente

Stato-Regioni; del resto, conclude la Regione, tale disposizione

andrebbe ben oltre l'attribuzione allo Stato di funzioni di

coordinamento del settore agricolo, sottraendo illegittimamente alle

Regioni funzioni ad esse costituzionalmente spettanti.

12. - La memoria depositata dal Presidente del Consiglio dei

Ministri, in riferimento agli artt. 32, commi 2, 4 e 5; 34, comma 1;

39, comma 19; 41, commi 1 e 3; 43, comma 3; 44, comma 4; 47, comma 1,

e 48, commi 1 e 5, riproduce in modo del tutto identico quanto

affermato dalla memoria dello stesso Presidente del Consiglio nel

giudizio instaurato con ricorso della Regione Lombardia, di cui si è

detto sopra al paragrafo 10.

Quanto all'art. 17, comma 10, la difesa erariale premette che i

decreti ministeriali ivi previsti sono stati rispettivamente emanati

in data 25 novembre 1998 - e l'art. 7 del decreto prevede che le sue

disposizioni sono destinate ad applicarsi fino a quando le Regioni

non provvedano ad emanare un'autonoma disciplina - e 10 novembre

1999.

Venendo alle censure formulate dalla Regione, la difesa erariale

osserva che, essendo le tasse automobilistiche non erariali tributi

propri della Regione sulla base dell'art. 23 del d.lgs. n. 504 del

1992, lo Stato, nel trasferire le funzioni "strumentali" relative a

tale tributo, non avrebbe dovuto assumersi né direttamente né

indirettamente gli oneri economici connessi al loro esercizio, i

quali non potrebbero che essere a carico dell'ente regionale,

titolare del tributo.

Quanto alla contestata previsione dei decreti ministeriali che

devono emanarsi sentita la Conferenza Stato-Regioni, per assicurare

che siano rappresentati gli interessi regionali, essa sarebbe dettata

dalla ragionevole necessità di assicurare, all'atto del

trasferimento di tali funzioni, uno schema normativo uniforme ed

omogeneo per l'esercizio delle stesse da parte di tutte le Regioni a

statuto ordinario, anche al fine del coordinamento della relativa

disciplina sia tra le varie Regioni sia con le funzioni tuttora

esercitate in materia dallo Stato, fra cui quelle attinenti alle

tasse automobilistiche nelle Regioni a statuto speciale, oltre a

quelle indicate nell'art. 3, comma 3, e nell'art. 5 del decreto

ministeriale del 25 novembre 1998. Non ci sarebbe dunque contrasto

con la potestà legislativa attuativa in materia tributaria di cui

all'art. 119 della Costituzione, norma che consentirebbe, nel

rispetto degli altri principi costituzionali, la determinazione con

legge di forme e limiti all'autonomia regionale, in particolare in

funzione di coordinamento anche con la finanza dello Stato; e, del

resto, le Regioni avrebbero la possibilità di rappresentare le

proprie valutazioni, in vista della predisposizione del regolamento,

in sede di Conferenza Stato-Regioni. Inoltre, la formulazione della

disposizione impugnata sembrerebbe diretta a prevedere lo schema

regolamentare omogeneo in mancanza di norme autonomamente poste dalle

Regioni, che la disposizione impugnata non intenderebbe escludere: e

in tal senso la norma sarebbe stata correttamente interpretata

dall'art. 7 del decreto ministeriale del 25 novembre 1998, di cui si

è detto. Ancora, la disposizione impugnata non inciderebbe sulla

materia dell'ordinamento degli uffici regionali, limitandosi a

prevedere che il decreto ministeriale regoli le modalità di

svolgimento delle funzioni strumentali trasferite; come dimostrerebbe

lo stesso decreto del 28 novembre, il quale si rimetterebbe, in

proposito, in tutte le sue previsioni, alle scelte, anche

organizzative delle Regioni (art. 2, comma 1; art. 3, comma 1;

art. 4, comma 2; art. 5, comma 7).

Quanto all'art. 17, comma 22, la riduzione della quota di accisa

sulla benzina sarebbe strettamente collegata all'aumento della

fiscalità disposta nel settore della circolazione automobilistica

dallo stesso art. 17, in modo da garantire comunque alle Regioni una

effettiva, e non già meramente sperata ed eventuale, invarianza dei

proventi.

Quanto all'art. 17, comma 29, la difesa erariale ribadisce che

nessun principio costituzionale imporrebbe la compartecipazione

regionale alla tassa di nuova istituzione, spettando invece al

legislatore statale fissare se ed in che limiti le Regioni possono

partecipare al relativo gettito; né si potrebbe dire che tale tassa

sia correlata ai singoli ambiti territoriali regionali, anziché

all'intero territorio nazionale, in quanto il rischio ambientale non

rispetta i confini regionali, e difettando, del resto, una

destinazione legislativa dei proventi ad una specifica finalità.

Quanto all'art. 18 della legge, anche a prescindere

dall'inammissibilità della censura in assenza del previsto

regolamento, secondo l'Avvocatura non sarebbe profilabile alcuna pur

potenziale menomazione dell'autonomia finanziaria regionale, in

quanto la nuova imposta sulle emissioni sonore degli aeromobili non

sarebbe un tributo regionale, ma avrebbe chiara natura di tributo

erariale (statale), con mero conferimento agli assessorati regionali

della funzione di destinazione ai beneficiari del gettito di una

imposta statale (comma 3).

Quanto all'art. 32, comma 15, i compiti di erogazione di

prestazioni ad alta specializzazione a cittadini extracomunitari, nel

quadro di programmi assistenziali approvati dalla Regione,

troverebbero copertura nella quota del fondo sanitario nazionale

attribuita a ciascuna Regione, nell'ambito della quale spetterebbe

comunque alla Regione valutare discrezionalmente, in relazione alle

disponibilità esistenti, l'eventuale esercizio di queste forme di

assistenza.

Quanto all'art. 37, tale disposizione comporterebbe un onere

estremamente contenuto, e non comprometterebbe di fatto l'autonomia

finanziaria e gestionale della Regione; del resto, la fornitura

gratuita di protesi mammarie sarebbe già stata prevista nel decreto

ministeriale 28 dicembre 1992, per cui la norma non prevederebbe

alcun onere aggiuntivo né a carico del Servizio sanitario nazionale,

né a carico della Regione.

Quanto all'art. 49, comma 18, la difesa erariale eccepisce

preliminarmente l'inammissibilità dei profili che invocano come

parametro norme costituzionali le cui asserite violazioni non

inciderebbero sulle attribuzioni costituzionali della Regione, ed in

particolare l'art. 77, terzo comma, della Costituzione. Nel merito,

afferma che la disposizione impugnata costituirebbe l'esercizio

sostantivo di ulteriore ed innegabile potestà legislativa,

nell'ambito della quale il Parlamento avrebbe autonomamente regolato

situazioni pregresse senza incidere sulla sfera di attribuzioni

regionali, riprendendo da un lato la previsione dei decreti legge

decaduti, nella parte in cui configuravano il termine di centottanta

giorni per la formazione del silenzio-assenso regionale

sull'approvazione degli strumenti urbanistici, dall'altro lato dando

rilievo anche al tempo eventualmente maturato nel periodo di vigenza

dei decreti legge reiterati. La Regione, inoltre, solo genericamente

lamenterebbe la lesione delle proprie attribuzioni, senza dedurre

alcuna specifica doglianza.

Quanto infine all'art. 55, comma 14, della legge n. 449,

l'Avvocatura, dopo avere ricordato che in attuazione della delega è

stato emanato il d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173, osserva, da un lato,

che la mancata espressa riserva delle competenze regionali non

potrebbe essere intesa come implicante la lesione delle stesse, il

cui rispetto andrebbe invece inteso come presupposto, come

confermerebbe anche la previsione del previo parere della Conferenza

Stato-Regioni nella emanazione del decreto legislativo. D'altro lato,

la maggior parte delle materie implicate dalla delega gli oneri

fiscali e previdenziali, i costi energetici e del denaro, i servizi

assicurativi all'esportazione e le procedure di utilizzo dei fondi

strutturali, pur riguardando l'agricoltura, esulerebbe dalla

competenza regionale. Considerato in diritto

1. - I tre ricorsi proposti dalla Regione Piemonte, dalla

Regione Lombardia e dalla Regione Veneto investono disposizioni solo

parzialmente coincidenti della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure

per la stabilizzazione della finanza pubblica). Precisamente,

l'art. 49, comma 18, è impugnato dalle Regioni Piemonte e Veneto;

gli articoli 32, commi 2, 4, e 5, 34, comma 1, 37, 39, comma 19, 41,

comma 1, 43, 44, comma 4, 47, comma 1, 48, commi 1 e 5, sono

impugnati dalle Regioni Lombardia e Veneto; gli articoli 17, commi

10, 22 e 29, 18, 32, comma 15, 41, comma 3, e 55, comma 14, dalla

sola Regione Veneto; l'art. 48, comma 4, dalla sola Regione

Lombardia.

Stante la connessione oggettiva, i giudizi debbono essere riuniti

per essere decisi con unica pronunzia.

2. - In via preliminare, deve essere dichiarato inammissibile

l'intervento spiegato dal comune di Lonato nel giudizio instaurato

con il ricorso della Regione Piemonte, dal momento che la memoria è

stata depositata oltre il termine previsto dall'art. 23, terzo comma,

delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte

costituzionale.

3. - Un primo gruppo di questioni riguarda disposizioni in

materia tributaria.

L'art. 17, comma 10, nello stabilire che la riscossione,

l'accertamento, nonché il recupero, i rimborsi, l'applicazione delle

sanzioni ed il contenzioso amministrativo relativi alle tasse

automobilistiche non erariali (oggetto di nuova disciplina

sostanziale contenuta nei commi 5, 6, 7, 9, 15 e 16 dello stesso

articolo) sono demandati alle Regioni a statuto ordinario, prevede

altresì che essi "sono svolti con le modalità stabilite con decreto

del Ministro delle finanze" sentita la Conferenza Stato-Regioni e

previo parere delle commissioni parlamentari competenti; e che con lo

stesso o con separato decreto "è approvato lo schema tipo di

convenzione con la quale le regioni possono affidare a terzi,

mediante procedure ad evidenza pubblica, l'attività di controllo e

riscossione delle tasse automobilistiche", mentre la riscossione

coattiva è svolta a norma della disciplina statale sulla riscossione

delle entrate patrimoniali dello Stato e di altri enti pubblici, di

cui al d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (ora abrogato dall'art. 68 del

d.lgs. 14 aprile 1999, recante "Riordino del servizio nazionale della

riscossione in attuazione della delega prevista dalla legge

28 settembre 1998, n. 337").

La ricorrente Regione Veneto afferma che tale disposizione,

pretendendo di imporre "un modello standardizzato di disciplina

dell'esercizio dell'autonomia tributaria regionale", eccederebbe

l'ambito delle "forme" e dei "limiti" dell'autonomia finanziaria

regionale determinati, ai sensi dell'art. 119, primo comma, della

Costituzione, dalla legge della Repubblica, e violerebbe altresì gli

articoli 117 e 118 della Costituzione disciplinando la materia

dell'ordinamento degli uffici regionali e compromettendo, senza

ragioni giustificative, l'autonomo e differenziato esercizio delle

funzioni amministrative regionali. L'illegittimità della

disposizione sarebbe aggravata dal fatto che la discrezionalità del

Ministro non sarebbe in alcun modo delimitata, e discenderebbe,

ancora, dalla circostanza che con essa si sarebbero affidati alla

Regione compiti onerosi senza la previsione della copertura

finanziaria, in violazione degli articoli 5, 117, 118 e 119 della

Costituzione.

4. - La questione è solo parzialmente fondata.

Non è illegittimo che il legislatore statale, nel momento in cui

trasferisce alle sole Regioni a statuto ordinario le funzioni

amministrative di accertamento e riscossione delle tasse

automobilistiche, soltanto di recente attribuite interamente alle

Regioni stesse (cfr. art. 23 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504,

contenente "Riordino della finanza degli enti territoriali, a norma

dell'articolo 4 della legge 23 ottobre 1992, n. 421") funzioni già

svolte dallo Stato (cfr. art. 25, comma 1, del medesimo d.lgs. n. 504

del 1992) e nel momento in cui prevede nuove modalità di riscossione

di detti tributi (cfr. commi 11 e 12 dello stesso articolo 17 della

legge n. 449 del 1997), assicuri la continuità dell'attività di

riscossione, il raccordo dell'attività regionale con le nuove

modalità di riscossione disciplinate dalla legge, e il coordinamento

con l'attività di riscossione delle stesse tasse che rimane di

pertinenza statale (quanto alle Regioni speciali), mediante una

regolamentazione uniforme, destinata a valere peraltro solo fino a

quando non sopravvenga un'autonoma disciplina delle singole Regioni,

sempre rispettosa delle predette esigenze di raccordo e di

coordinamento. In tal senso in effetti dispone il d.m. 25 novembre

1998, n. 418, emanato in attuazione della disposizione impugnata:

l'art. 7 del decreto stabilisce che le disposizioni dello stesso

regolamento "trovano applicazione fino a quando le regioni non

provvedono ad emanare un'autonoma disciplina, che dovrà comunque

tenere conto delle esigenze di coordinamento con l'attività di

competenza dello Stato nella stessa materia", attribuendo dunque

un'efficacia "cedevole" alle altre disposizioni del regolamento. E

tale significato di autorizzazione all'emanazione di una normativa

statale transitoria e "cedevole" nei confronti della successiva

normativa regionale deve essere attribuito all'art. 17, comma 10,

primo periodo, della legge n. 449 del 1997, il quale, così inteso,

si sottrae alle prospettate censure di legittimità costituzionale.

5. - È costituzionalmente illegittima, invece, la previsione del

secondo periodo dello stesso comma, che demanda ad un decreto

ministeriale anche la definizione di uno schema tipo di convenzione

per l'affidamento a terzi, da parte della Regione, dell'attività di

controllo e riscossione delle tasse automobilistiche.

La disciplina di tali rapporti convenzionali si colloca

interamente entro l'ambito dell'organizzazione degli uffici

regionali, materia affidata alla competenza delle Regioni: in ordine

a tale disciplina, nessuna ragione unitaria o di coordinamento esige

l'imposizione di una normativa statale uniforme, ferma restando,

ovviamente, l'applicabilità dei principi e delle norme generali

sull'attività contrattuale delle Regioni. La previsione di uno

schema tipo di convenzione invade, pertanto, la sfera riservata

all'autonomia regionale.

6. - L'art. 17, comma 22, dopo avere stabilito che le tariffe

delle tasse automobilistiche destinate ad essere fissate, con nuovi

criteri, ai sensi del precedente comma 16 "devono fornire un gettito

equivalente a quello delle stesse tasse automobilistiche vigenti al

31 dicembre 1997", comprese le maggiorazioni già disposte

dall'art. 3, comma 154, della legge n. 549 del 1995, e

ulteriormente maggiorato di un importo pari a quello delle soppresse

addizionali e tasse speciali, del canone di abbonamento

all'autoradiotelevisione e relativa tassa di concessione, della tassa

sulle concessioni governative per le patenti di guida, nonché

dell'importo delle riduzioni di tariffa previste dal comma 5,

dispone, "corrispondentemente", la riduzione da lire 350 a lire 242

per litro della quota dell'accisa sulla benzina attribuita alle

Regioni ordinarie dall'art. 3, comma 12, della legge n. 549 del 1995.

Secondo la Regione Veneto tale ultima previsione sarebbe

illegittima in quanto mancherebbe la certezza delle maggiori entrate

compensative della riduzione della quota regionale dell'accisa.

7. - La questione non è fondata.

Le nuove tariffe delle tasse automobilistiche, devolute

interamente alle Regioni ordinarie, sono disciplinate in modo tale da

assicurare alle Regioni stesse un gettito superiore al passato,

perché compensativo anche del gettito di imposte soppresse, già di

pertinenza statale: e ciò anche senza tener conto della facoltà di

incremento delle stesse tasse, prevista a favore delle Regioni

dall'art. 24, comma 1, del d.lgs. n. 504 del 1992, e confermata, a

decorrere dall'anno 1999, dal comma 16, ultimo periodo, dello stesso

impugnato art. 17. A questo incremento di entrate corrisponde la

riduzione della quota della accisa sulla benzina, di spettanza delle

medesime Regioni ordinarie.

La censura di pretesa incertezza delle entrate a favore della

Regione non si fonda su alcun elemento oggettivo; i margini di

variabilità e di imprevedibilità dell'andamento del gettito sono

fisiologici in ogni tributo, e del resto sussistono anche per il

tributo l'accisa sulla benzina cui si riferisce la riduzione

disposta; ma non si può dire che la disciplina dettata dal

legislatore statale sia configurata in modo tale da esporre le

Regioni al rischio di una perdita di gettito. Senza dire che, come

questa Corte più volte ha statuito (cfr. sentenze nn. 123 del 1992 e

370 del 1993), la Costituzione non garantisce alle Regioni una

determinata quantità di risorse, ma solo il diritto a disporre di

risorse finanziarie che risultino complessivamente non inadeguate

rispetto ai compiti loro attribuiti; e, nella specie, tale

inadeguatezza certamente non si verifica.

8. - L'art. 17, comma 29, istituisce una tassa sulle emissioni di

anidride solforosa e di ossidi di azoto prodotte dai grandi impianti

di combustione (che vengono definiti nel terzo periodo dello stesso

comma).

La Regione lamenta che, pur trattandosi di una tassa

"ambientale", le Regioni non siano chiamate a compartecipare al

relativo gettito, e che questo non sia destinato ad interventi di

prevenzione o risanamento ambientale, in violazione dell'esigenza

costituzionale di tutela della salute della collettività.

9. - La questione è in parte non fondata, in parte

inammissibile.

L'esistenza di una competenza non esclusiva delle Regioni in

materia di tutela e di gestione dell'ambiente non ostacola, dal punto

di vista costituzionale, l'istituzione da parte dello Stato,

nell'esercizio della sua generale potestà impositiva, di tributi

che, per la materia imponibile colpita e per la loro disciplina,

possano definirsi "ambientali" nel senso che essi abbiano anche

effetti di incentivo o disincentivo di condotte, rispettivamente

favorevoli o pregiudizievoli per l'ambiente; né il gettito di tali

tributi deve necessariamente essere devoluto, in tutto o in parte,

alle Regioni.

Le censure mosse dalla Regione in ordine alla devoluzione e

all'impiego del gettito della nuova tassa si risolvono pertanto in

una critica politica alle scelte del legislatore statale, irrilevanti

nella sede del giudizio di costituzionalità.

Quanto infine al profilo concernente la violazione dell'art. 32

della Costituzione, la questione risulta inammissibile, non essendo

le Regioni legittimate a lamentare, nel giudizio di legittimità

costituzionale in via principale, la violazione di norme

costituzionali che non riguardino la propria sfera di competenza.

10. - L'art. 18 anch'esso impugnato dalla sola Regione Veneto

istituisce un'imposta, definita "erariale regionale", sulle emissioni

sonore derivanti dal traffico aereo, imposta che si aggiunge ai già

previsti diritti aeroportuali; la disciplina dell'entità del

tributo, commisurata alla rumorosità degli aeromobili, e della sua

riscossione è demandata ad un regolamento (peraltro non ancora

emanato). Il gettito dell'imposta sarà assegnato nell'anno

successivo "allo stato di previsione degli assessorati regionali per

essere destinato, con modalità stabilite dagli stessi assessorati, a

sovvenzioni e indennizzi alle amministrazioni e ai soggetti residenti

nelle zone limitrofe agli aeroscali".

La Regione lamenta che la disciplina del tributo, pur definito

"regionale", sia interamente rimessa allo Stato, e che la Regione non

sia coinvolta nemmeno nel procedimento di adozione del previsto

regolamento.

11. - La questione non è fondata.

Il nuovo tributo - fra l'altro incidente in materia, quella del

traffico aereo, di competenza statale è istituito come imposta

statale (cfr. sentenza n. 348 del 2000), e pertanto legittimamente se

ne demanda la disciplina ad atti normativi statali. La definizione di

imposta "regionale" sta solo ad indicare che il suo gettito, riscosso

nell'ambito della Regione in relazione al traffico aereo negli

aeroscali compresi nel rispettivo territorio, è devoluto alla

Regione medesima, per essere impiegato con vincolo di destinazione

alle finalità indicate dalla legge, ma con modalità rimesse alla

stessa Regione (il riferimento improprio agli "assessorati

regionali", nonché ai relativi "stati di previsione", non rileva in

questa sede, in quanto non è oggetto di specifica censura).

12. - Un secondo gruppo di disposizioni impugnate concerne

l'organizzazione del Servizio sanitario nazionale e la spesa

sanitaria.

L'art. 32 della legge reca "interventi di razionalizzazione della

spesa" sanitaria. In particolare, il comma 1 (non censurato) fissa,

in termini di percentuale della spesa degli anni precedenti, gli

obiettivi di risparmio sulla spesa per l'acquisizione di beni e

servizi da parte delle aziende sanitarie per il 1998. Il comma 2

prevede, nel caso di inadempimento da parte delle Regioni e delle

aziende sanitarie degli obblighi imposti per il contenimento della

spesa sanitaria, una riduzione, in misura non superiore al 3 per

cento, della quota di riparto del Fondo sanitario nazionale spettante

alla Regione. Le riduzioni sono proposte dal Ministro della sanità,

previo parere della Conferenza unificata Stato-Regioni e

Stato-città. Spetta alle Regioni individuare "le modalità per

l'attribuzione delle diverse responsabilità ai direttori generali,

ai dirigenti e al restante personale, per l'adempimento degli

obblighi derivanti alle aziende sanitarie" dalle disposizioni dello

stesso comma. Il comma 4 stabilisce che analoghe riduzioni, in questo

caso già previste dall'art. 1, comma 23, della legge n. 662 del 1996

nella misura dello 0,50 per cento della quota spettante, si

applichino a titolo di sanzione alle Regioni che entro il 31 marzo

1998 non abbiano dato attuazione agli strumenti di pianificazione

previsti dalla legge in materia di tutela della salute mentale e non

abbiano provveduto alla realizzazione delle strutture residenziali

necessarie per la definitiva chiusura degli ospedali psichiatrici. A

sua volta, il comma 5 prevede che le disponibilità del Fondo

derivanti dalle riduzioni effettuate ai sensi del comma 2 sono

utilizzate per il finanziamento di azioni di sostegno volte al

superamento degli ostacoli che hanno dato luogo alla inadempienza o

di progetti speciali di innovazione organizzativa e gestionale di

servizi per la tutela delle fasce deboli; e che le disponibilità

derivanti dalle riduzioni cui si riferisce il comma 4, ed altre

derivanti da minore spesa, siano utilizzate per la realizzazione di

quanto previsto dal progetto obiettivo "Tutela della salute mentale",

nonché, a titolo incentivante, a favore di aziende sanitarie che

abbiano attuato i programmi di chiusura degli ospedali psichiatrici.

Per le disponibilità derivanti dalle riduzioni di cui al comma 4, si

prevede che il Consiglio dei ministri, d'intesa con la Regione

interessata, attivi un potere sostitutivo con la nomina di commissari

regionali ad acta al fine di realizzare quanto previsto dal citato

progetto obiettivo. La quota dei fondi da attribuire alle Regioni ai

sensi di tale comma è determinata dal Ministro della sanità,

sentita la Conferenza Stato-Regioni.

I commi 2, 4 e 5 sono impugnati dalle Regioni Lombardia e Veneto.

In relazione al comma 2 i ricorsi lamentano che siano equiparate

l'inadempienza della Regione e quella delle aziende sanitarie; che

conseguentemente si preveda una sanzione finanziaria a carico della

Regione anche per l'inadempimento di una singola azienda, e si

facciano gravare irragionevolmente conseguenze negative su soggetti

pubblici e utenti incolpevoli; che non si preveda un procedimento

garantista e collaborativo per l'applicazione delle riduzioni, la

determinazione della cui entità sarebbe lasciata alla illimitata

discrezionalità del Ministro, salva la soglia massima del 3%, e

salvo il parere della Conferenza unificata. In relazione al comma 4,

si lamenta che il termine per gli adempimenti imposti sarebbe

irragionevolmente breve, e la sanzione irragionevolmente grave e non

proporzionata all'entità dell'inadempimento, ma rimessa ad una

determinazione eccessivamente discrezionale. In relazione al comma 5,

infine, si lamenta che si preveda l'assegnazione di fondi

direttamente alle aziende, saltando il livello della Regione; che si

attribuisca al Ministro una eccessiva discrezionalità in detta

assegnazione di fondi; che si istituisca un potere sostitutivo

"ibrido", del quale non sarebbe chiaro se si eserciti nei confronti

dell'azienda o della stessa Regione.

13. - Le questioni sono infondate.

Regioni e aziende sanitarie sono, a diverso titolo, coinvolte

nella responsabilità per il conseguimento degli obiettivi della

programmazione sanitaria e anche degli obiettivi di risparmio che il

legislatore statale - senza peraltro che su questo punto le Regioni

ricorrenti muovano alcuna contestazione - legittimamente stabilisce

nel quadro della politica di bilancio. Le aziende sono responsabili

della gestione dei rispettivi servizi e strutture; le Regioni sono

chiamate a programmare, fra l'altro, l'impiego delle risorse anche

attraverso la ripartizione del fondo sanitario regionale, ed a

esercitare poteri di indirizzo e di controllo sulle aziende.

Poiché lo Stato, dal punto di vista finanziario, intrattiene

rapporti diretti solo con la Regione, è logico che i meccanismi

sanzionatori sul piano finanziario volti ad incentivare un miglior

impiego delle risorse a livello locale si traducano in riduzioni

della quota regionale del fondo sanitario nazionale, restando in capo

alla Regione il compito e la responsabilità di utilizzare a sua

volta i propri poteri di riparto per trasferire la "sanzione" a

livello delle singole aziende, oltre che per azionare le

responsabilità dei direttori generali, dei dirigenti e del restante

personale, come espressamente è previsto dal comma 2 in esame.

Né si può dire che l'applicazione delle riduzioni sia lasciata

ad una totale discrezionalità del Ministro. In realtà, non solo le

proposte di riduzione delle quote del fondo sanitario sono formulate

dal Ministro previo parere della Conferenza unificata, nella quale

sono rappresentate sia le Regioni, sia le autonomie locali alle quali

le aziende sanitarie si collegano dal punto di vista territoriale: ma

le riduzioni debbono essere decise in sede di riparto del Fondo

sanitario nazionale, e quindi con il procedimento all'uopo previsto

dalla legge, che contempla una delibera del CIPE su proposta del

Ministro della sanità, sentita la Conferenza Stato-Regioni (art. 12,

comma 3, del d.lgs. n. 502 del 1992, come sostituito dall'art. 14 del

d.lgs. n. 517 del 1993; si tratta peraltro di un meccanismo di

riparto destinato a venir meno a decorrere dall'anno 2001, con la

prevista cessazione dei trasferimenti erariali in favore delle

Regioni a statuto ordinario: art. 1, comma 1, lettera d del d.lgs.

18 febbraio 2000, n. 56). Nell'ambito di tale procedura partecipata,

gli inadempimenti ai quali il Ministro intenda far seguire le

riduzioni in parola dovranno essere individuati specificamente e

contestati alla Regione interessata, affinché questa possa

eventualmente far valere le proprie ragioni e giustificazioni.

L'entità della riduzione, a sua volta, non può essere decisa con

totale discrezionalità, poiché non solo deve essere rispettato il

limite massimo del 3 per cento, fissato dalla disposizione in esame,

ma, entro questo limite, deve essere commisurata al tipo e al grado

dell'inadempimento accertato.

Quanto alle riduzioni previste dal comma 4, a conferma ed

integrazione di quanto già stabilito dall'art. 1, comma 23, della

legge n. 662 del 1996, l'apparente brevità del termine imposto per

gli adempimenti (31 marzo 1998) si giustifica tenendo conto che si

tratta dell'osservanza di obblighi fondamentali quelli di

sostituzione delle vecchie strutture manicomiali con strutture e

servizi territoriali idonei a far fronte alle esigenze dei malati di

mente al di fuori di una logica di segregazione già previsti dalla

legge, a partire dalla riforma recata con la legge n. 180 del 1978, e

in parte articolati anche temporalmente dal progetto obiettivo

"Tutela della salute mentale" approvato, per il triennio 1994-96, con

d.P.R. 7 aprile 1994, dall'art. 3, comma 5, della legge n. 724 del

1994, che stabiliva la scadenza del 31 dicembre 1996 per la chiusura

dei residui ospedali psichiatrici, e successivamente dall'art. 1,

comma 20, della legge n. 662 del 1996, che stabiliva il termine del

31 gennaio 1997 per l'adozione di appositi strumenti di

pianificazione.

In questo caso, poi, l'entità della riduzione non è affatto

lasciata alla discrezione dell'esecutivo statale, poiché, al

contrario, essa è fissata dall'art. 1, comma 23, della legge n. 662

del 1996, cui il comma qui impugnato fa rinvio, nello 0,50 per cento

della quota del Fondo. Né ha pregio la censura di sproporzione della

sanzione rispetto alla possibile gravità dell'inadempimento,

trattandosi, come si è detto, di obiettivi da gran tempo imposti

alle Regioni, e potendosi d'altra parte applicare la riduzione, come

è ovvio, solo ad inadempimenti sostanziali e significativi.

Quanto al comma 5, deve precisarsi che le assegnazioni dei fondi

tratti dalle disponibilità in questione dovranno essere fatte non

già, direttamente, a favore delle aziende, ma sempre a favore delle

Regioni interessate alle quali sono assegnate le quote del Fondo

sanitario nazionale - perché esse a loro volta le destinino, con

vincolo finalistico, alle aziende sanitarie, volta a volta, dove

debbono attuarsi le azioni di sostegno, o i progetti speciali, o

debba trovare realizzazione quanto previsto dal progetto obiettivo, o

si verifichino le condizioni previste dalla disposizione in esame per

i finanziamenti a titolo incentivante, e cioè siano stati attuati i

programmi di chiusura degli ospedali psichiatrici. Così dovendosi

intendere la disposizione denunciata, essa si sottrae alle censure

mosse dalle ricorrenti.

I criteri imposti dalla legge per le predette assegnazioni di

fondi sono d'altra parte sufficientemente precisi, così da non dar

luogo a determinazioni arbitrarie o eccessivamente discrezionali

degli organi centrali.

In relazione, infine, al potere sostitutivo, mediante la nomina

di commissari ad acta per la realizzazione del progetto obiettivo

"Tutela della salute mentale", si deve osservare che esso, da un

lato, riguarda chiaramente solo le aziende sanitarie, e non la

Regione; ed è attivato, dall'altro lato, mediante intesa fra il

Ministro e la Regione interessata, della quale, pertanto, risultano

salvaguardate le attribuzioni, tenendo anche conto che si tratta di

adempimenti (quelli previsti dal progetto obiettivo) da tempo

stabiliti su base nazionale in vista della tutela del diritto alla

salute nel campo, particolarmente delicato e importante, della salute

mentale.

14. - È impugnato, dalla sola Regione Veneto, anche il comma 15

dell'art. 32, ai sensi del quale "le regioni, nell'ambito della quota

del Fondo sanitario nazionale ad esse destinata, autorizzano,

d'intesa con il Ministero della sanità, le aziende unità sanitarie

locali e le aziende ospedaliere ad erogare prestazioni che rientrino

in programmi assistenziali approvati dalle regioni stesse, per alta

specializzazione", a favore di "cittadini provenienti da Paesi

extracomunitari nei quali non esistono o non sono facilmente

accessibili competenze medico-specialistiche per il trattamento di

specifiche gravi patologie e non sono in vigore accordi di

reciprocità relativi all'assistenza sanitaria", nonché di

"cittadini di Paesi la cui particolare situazione contingente non

rende attuabili, per ragioni politiche, militari o di altra natura,

gli accordi eventualmente esistenti con il Servizio sanitario

nazionale per l'assistenza sanitaria".

Secondo la ricorrente si attribuirebbero così nuovi compiti alla

Regione senza corrispondente aumento di risorse, e si

pregiudicherebbe il diritto costituzionale alla salute. Sarebbe

violato altresì il principio di cui all'art. 97 della Costituzione.

15. - La questione è in parte non fondata, in parte

inammissibile.

Le prestazioni in discorso, a favore di cittadini stranieri che

non avrebbero altrimenti titolo all'assistenza da parte del Servizio

sanitario nazionale, non solo debbono essere comprese fra quelle

rientranti in programmi assistenziali approvati dalla Regione, ma

sono oggetto di specifica autorizzazione della stessa Regione, sia

pure rilasciata d'intesa con il Ministro: ciò significa che la

semplice determinazione ministeriale non basta, se non vi è anche il

consenso della Regione. Autorizzazione che, peraltro, la Regione

rilascia "nell'ambito della quota del Fondo sanitario nazionale" ad

essa spettante, e dunque avendo riguardo anche alle risorse

disponibili.

Si può inoltre ricordare che, in base all'art. 34 della

(sopravvenuta) legge 6 marzo 1998, n. 40, in seguito trasfuso

nell'art. 36 del testo unico approvato con d.lgs. 25 luglio 1998,

n. 286, le spese sostenute dalle aziende sanitarie a favore di

stranieri cui viene rilasciato il permesso di soggiorno per cure

mediche nell'ambito dei programmi umanitari definiti ai sensi

dell'art. 12, comma 2, lettera c del d.lgs. n. 502 del 1992, come

modificato dal d.lgs. n. 517 del 1993, previa autorizzazione del

Ministero della sanità, d'intesa con quello degli esteri, sono

rimborsate "tramite le Regioni" e fanno carico al Fondo sanitario

nazionale: i relativi trasferimenti a favore della Regione sono fra

quelli esclusi dalla cessazione prevista dall'art. 1 del d.lgs. n. 56

del 2000 (cfr. art. 1 cit., comma 2).

Quanto infine ai profili concernenti la violazione degli artt. 2,

32 e 97 della Costituzione, la questione risulta inammissibile, non

essendo le Regioni legittimate a lamentare, nel giudizio di

legittimità costituzionale in via principale, la violazione di norme

costituzionali che non riguardino la propria sfera di competenza.

16. Le Regioni Lombardia e Veneto impugnano il comma 1

dell'art. 34, che prevede l'inquadramento nel primo livello

dirigenziale degli specialisti ambulatoriali già operanti con

rapporto convenzionale, e che siano in possesso di determinati

requisiti di età e di durata oraria dell'incarico già ricoperto.

Secondo le ricorrenti tale norma sarebbe illegittima in quanto

genererebbe un aggravio di spesa a loro carico, senza provvedere a

porre a loro disposizione le risorse necessarie. Sarebbero violati

altresì i principi di cui agli artt. 32 e 97 della Costituzione.

17. - La questione è in parte non fondata, in parte

inammissibile.

Premesso che rientra nell'ambito dei principi stabiliti dalla

legislazione statale definire il regime dei rapporti con il Servizio

sanitario nazionale degli specialisti che in esso operano, e che

della relativa spesa si tiene conto in sede di determinazione della

misura del Fondo sanitario nazionale, va osservato che la norma

impugnata affida alle Regioni il compito di individuare "aree di

attività specialistica con riferimento alle quali, ai fini del

miglioramento del servizio", si prevedono gli inquadramenti in

questione: onde non è sottratta alle Regioni stesse - che dispongono

inoltre di ampi poteri sull'organizzazione dei servizi - la

possibilità di decidere in ordine all'entità e al tempo degli

inquadramenti medesimi. Né, del resto, le Regioni ricorrenti hanno

dato dimostrazione adeguata della formazione, per effetto della

stessa norma, di un onere supplementare eccedente le risorse

attribuite al Servizio.

Quanto ai profili concernenti la violazione degli artt. 32 e 97

della Costituzione, la questione risulta inammissibile, non essendo

le Regioni legittimate a lamentare, nel giudizio di legittimità

costituzionale in via principale, la violazione di norme

costituzionali che non riguardino la propria sfera di competenza.

18. - L'art. 37, anch'esso censurato dalle Regioni Lombardia e

Veneto, stabilisce che il Servizio sanitario nazionale "fornisce a

titolo gratuito la protesi mammaria esterna alle assistite che ne

facciano richiesta, dietro presentazione di idonea documentazione

dell'intervento di mastectomia sia monolaterale che bilaterale".

Anche in questo caso la censura si fonda sull'assunto che verrebbe

imposto un nuovo onere senza prevedere le relative risorse, con

pregiudizio del diritto alla salute. Sarebbe violato altresì il

principio di cui all'art. 97 della Costituzione.

19. - La questione è in parte infondata, in parte inammissibile.

Stabilire quali siano le prestazioni minime cui hanno diritto gli

assistiti dal Servizio sanitario nazionale è compito specifico della

legislazione e della programmazione statali, ed è in rapporto a tali

prestazioni che viene determinata la dimensione finanziaria del Fondo

sanitario nazionale (cfr. artt. 1 e 12, comma 3, del d.lgs.

30 dicembre 1992, n. 502). Del resto la fornitura della protesi

mammaria alle assistite mastectomizzate era già prevista,

nell'ambito della disciplina delle protesi "dirette al recupero

funzionale e sociale dei soggetti affetti da minorazioni fisiche,

psichiche e sensoriali" (cfr. art. 2, numero 1, e allegato A, voce

30., "Protesi fisiognomiche", del d.m. 28 dicembre 1992, in seguito

sostituito dal regolamento approvato con d.m. 27 agosto 1999, n. 332:

cfr. l'art. 2, lettera d), onde la portata della norma in esame

appare essenzialmente quella di affermare il diritto delle assistite,

che hanno subito l'intervento, alla fornitura della protesi, anche

indipendentemente dalle procedure di riconoscimento della

invalidità.

Da ultimo, peraltro, il comma 7 dell'art. 8-sexies del d.lgs.

n. 502 del 1992, introdotto dall'art. 8 del d.lgs. n. 229 del 1999,

affida la disciplina delle modalità di erogazione e di remunerazione

dell'assistenza protesica, compresa nei livelli essenziali di

assistenza di cui all'art. 1 dello stesso d.lgs. n. 502, ad un

decreto del Ministro della sanità emanato d'intesa con la Conferenza

Stato-Regioni.

Quanto infine ai profili concernenti la violazione degli artt. 2,

32 e 97 della Costituzione, la questione risulta inammissibile, non

essendo le Regioni legittimate a lamentare, nel giudizio di

legittimità costituzionale in via principale, la violazione di norme

costituzionali che non riguardino la propria sfera di competenza.

20. - Un terzo gruppo di questioni investe disposizioni della

legge impugnata in materia di personale e di disciplina

dell'attività amministrativa.

L'art. 39 della legge prevede, al comma 1, che gli organi di

vertice delle amministrazioni pubbliche sono tenuti alla

programmazione triennale del fabbisogno di personale. I successivi

commi dal 2 al 18 dello stesso articolo dettano una disciplina

specifica, valida per le amministrazioni statali, in tema di

assunzioni e di passaggio di personale a determinati servizi ed

uffici.

Le Regioni Lombardia e Veneto impugnano il comma 19 dello stesso

art. 39, il quale stabilisce che le Regioni e gli enti del Servizio

sanitario nazionale (nonché altri enti dotati di autonomia)

"adeguano i propri ordinamenti ai principi di cui al comma 1

finalizzandoli alla riduzione programmata delle spese di personale".

Secondo le ricorrenti, tale norma sarebbe illegittima in quanto

equiparerebbe indebitamente le Regioni ad enti con diversa posizione

costituzionale, e generalizzerebbe misure di contenimento del

personale ammesse in passato dalla giurisprudenza di questa Corte

solo in quanto temporanee e transitorie.

21. - La questione non è fondata.

Stabilire che anche le amministrazioni regionali debbano

conformare la propria attività ai principi della programmazione del

fabbisogno di personale e del contenimento della spesa di personale

rientra certamente nella potestà del legislatore statale ai sensi

del primo comma dell'art. 117 della Costituzione. E la disposizione

in questione non va al di là di siffatta statuizione, limitandosi a

richiedere alle Regioni di adeguarsi a tali principi, senza imporre

modalità o misure specifiche né obiettivi quantitativamente

determinati.

Né ha pregio la censura secondo cui le Regioni sarebbero

indebitamente equiparate ad enti diversamente considerati dalla

Costituzione. Ciò che conta è che il legislatore statale,

nell'imporre obblighi alle Regioni, non varchi i limiti ad esso

consentiti dalla Costituzione stessa, in particolare dagli articoli

117 e 119. Non è certo vietato al legislatore statale attribuire ad

amministrazioni diverse da quelle regionali, nell'ambito dei

rispettivi ordinamenti, forme di autonomia simili a quelle garantite

alle Regioni dalle norme costituzionali, né fissare in proposito

principi comuni vincolanti.

22. - L'art. 41, comma 1, della legge impugnata stabilisce che

"al fine di conseguire risparmi di spesa e recuperi di efficienza nei

tempi dei procedimenti amministrativi, l'organo di direzione politica

responsabile, con provvedimento da emanare entro sei mesi dall'inizio

di ogni esercizio finanziario, individua i comitati, le commissioni,

i consigli ed ogni altro organo collegiale con funzioni

amministrative ritenuti indispensabili per la realizzazione dei fini

istituzionali dell'amministrazione o dell'ente interessato"; e

aggiunge che "gli organismi non identificati come indispensabili sono

soppressi a decorrere dal mese successivo all'emanazione del

provvedimento" e "le relative funzioni sono attribuite all'ufficio

che riveste preminente competenza nella materia".

Secondo le Regioni ricorrenti si avrebbe ancora una volta una

indebita equiparazione delle Regioni ad enti non dotati di autonomia

costituzionalmente garantita; inoltre, attribuendo la competenza ad

adottare il provvedimento in questione all'organo di direzione

politica responsabile, si violerebbe l'autonomia organizzativa della

Regione.

23. - La questione non è fondata.

La disposizione in esame va intesa nel senso che essa opera nei

confronti delle Regioni solo come principio direttivo per la

legislazione regionale, vincolandole a prevedere forme di

semplificazione dell'organizzazione e in ispecie a provvedere alla

soppressione degli organismi superflui, con quelle finalità di

risparmio e di efficienza che legittimamente il legislatore statale

può imporre alle Regioni. Non si applica dunque direttamente alle

amministrazioni regionali la previsione secondo la quale sono di

diritto soppressi gli organismi diversi da quelli individuati con

apposito provvedimento, essendo la conservazione o la soppressione di

organismi ed uffici della Regione rimessa alla disciplina dettata

dalla legge regionale.

Così intesa, la disposizione non è dunque lesiva dell'autonomia

delle Regioni. Quanto poi alla lamentata equiparazione delle Regioni

ad altri enti, vale quanto si è appena osservato a proposito

dell'art. 39, comma 19; mentre l'indicazione della competenza dell'

"organo di direzione politica responsabile" solo genericamente

individuato non eccede l'ambito del principio, vincolante anche per

le Regioni, di distinzione fra organi di direzione politica e organi

di gestione, definito dall'art. 3 del d.lgs. n. 29 del 1993, e ancor

prima dall'art. 2, comma 1, lettera g numero 1, della legge n. 421

del 1992.

24. - La sola Regione Veneto impugna altresì il comma 3 dello

stesso art. 41, ai cui sensi "l'attribuzione di trattamenti economici

al personale contrattualizzato può avvenire esclusivamente in sede

di contrattazione collettiva. Dall'entrata in vigore del primo

rinnovo contrattuale cessano di avere efficacia le disposizioni di

leggi, regolamenti o atti amministrativi generali che recano

incrementi retributivi al personale contrattualizzato. I trattamenti

economici più favorevoli in godimento sono riassorbiti dai futuri

miglioramenti nella misura prevista dai contratti collettivi. I

risparmi di spesa che ne conseguono incrementano le risorse

disponibili per i contratti collettivi. Il presente comma non si

applica al personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e dei

Vigili del fuoco".

Secondo la ricorrente tale disposizione inciderebbe

sull'autonomia della Regione in ordine al trattamento del proprio

personale e all'organizzazione dei propri uffici, con una misura

organizzativa priva dei caratteri di urgenza e di provvisorietà.

25. - La questione non è fondata.

La norma in esame non fa che trarre le conseguenze del principio

legislativo costituente principio fondamentale vincolante per le

Regioni (cfr. in proposito sentenza n. 352 del 1996) secondo cui i

rapporti di lavoro del personale delle pubbliche amministrazioni con

le sole eccezioni stabilite dalla legge dello Stato sono disciplinati

dalle disposizioni codicistiche e dalle leggi sul lavoro subordinato

nel settore privato, e i rapporti individuali di lavoro sono regolati

contrattualmente (art. 2, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 29 del 1993):

onde, in particolare, il trattamento economico, che è materia non

riservata alla legge ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera c della

legge n. 421 del 1992, è disciplinato esclusivamente dai contratti

collettivi e da quelli individuali.

Non si tratta dunque di sancire una impropria prevalenza del

contratto collettivo sulla legge regionale nell'ambito del sistema

delle fonti, ma della piana e logica conseguenza del sistema,

stabilito con efficacia anche nei confronti delle Regioni dal

legislatore statale, del rapporto di lavoro pubblico assimilato a

quello privato e contrattualizzato. Se la legge regionale potesse,

ciò nonostante, continuare a disporre l'attribuzione ai dipendenti

delle Regioni di trattamenti economici, che verrebbero a sovrapporsi

o ad aggiungersi a quelli previsti dai contratti collettivi, l'intero

sistema in questione verrebbe evidentemente compromesso con riguardo

al comparto dei dipendenti regionali.

La regola, secondo cui il trattamento economico è definito in

modo vincolante in sede di accordi collettivi, e le disposizioni di

legge preesistenti, recanti attribuzione di trattamenti economici,

cessano di operare a seguito della stipulazione dei medesimi accordi,

era già stata sancita dal legislatore statale allorquando, con la

legge quadro sul pubblico impiego, si era definito il sistema della

disciplina "in base ad accordi" (cfr. art. 3 della legge n. 93 del

1983). Essa è stata ripresa dal legislatore statale allorché ha

realizzato la cosiddetta privatizzazione e la contrattualizzazione

dei rapporti di impiego pubblico. Già nell'art. 2, comma 2-bis del

d.lgs. n. 29 del 1993, nel testo sostituito dall'art. 2 del d.lgs.

n. 546 del 1993, si stabiliva che nelle materie non soggette a

riserva di legge (e quindi anche in materia di trattamenti economici)

"eventuali norme di legge, intervenute dopo la stipula di un

contratto collettivo, cessano di avere efficacia, a meno che la legge

[statale] non disponga espressamente in senso contrario, dal momento

in cui entra in vigore il successivo contratto collettivo". Più di

recente, successivamente alla legge impugnata, tale regola è stata

sancita, in termini pressoché identici a quelli della disposizione

qui in esame, dal nuovo comma 3 dell'art. 2 del d.lgs. n. 29 del

1993, come sostituito dall'art. 2 del d.lgs. n. 80 del 1998.

26. - È impugnato altresì, dalle Regioni Lombardia e Veneto,

l'art. 43. Più specificamente (e in questo senso la questione deve

essere precisata), è censurato il comma 3 di tale articolo, ai sensi

del quale, ai fini di cui al comma 1 vale a dire "al fine di favorire

l'innovazione dell'organizzazione amministrativa e di

realizzare maggiori economie, nonché una migliore qualità dei

servizi prestati", "le amministrazioni pubbliche possono stipulare

convenzioni con soggetti pubblici o privati dirette a fornire, a

titolo oneroso, consulenze o servizi aggiuntivi rispetto a quelli

ordinari. Il 50 per cento dei ricavi netti, dedotti tutti i costi,

ivi comprese le spese di personale, costituisce economia di bilancio.

Le disposizioni attuative del presente comma, che non si applica alle

amministrazioni dei beni culturali ed ambientali e dello spettacolo,

sono definite ai sensi dell'articolo 17, comma 1, della legge

23 agosto 1988, n. 400", cioè con regolamenti governativi.

Ad avviso delle ricorrenti tale norma sarebbe incompatibile con

l'autonomia finanziaria, legislativa ed amministrativa regionale.

La disposizione in esame risulta ora abrogata dall'art. 6, comma

5, lettera m della legge 31 marzo 2000, n. 78, a decorrere

dall'entrata in vigore dei regolamenti previsti dal comma 4 dello

stesso articolo: abrogazione di cui, peraltro, non è chiaro se abbia

portata generale, atteso che tale articolo 6 contiene unicamente

"disposizioni per l'Amministrazione della pubblica sicurezza e per

alcune attività delle Forze di polizia e delle Forze armate".

27. - La questione non è fondata.

Anche la disposizione in oggetto deve intendersi nel senso che

essa trova applicazione nei confronti delle Regioni solo in quanto

pone un principio, peraltro di contenuto facoltizzante, per la

legislazione regionale. Essa non si applica direttamente alle

amministrazioni regionali, che sono disciplinate dalle leggi

regionali, e non sono soggette, in linea di principio, alla

disciplina dettata con i regolamenti governativi cui ivi si fa

rinvio; in particolare non si applica alle Regioni la clausola per

cui il 50 per cento dei ricavi netti delle prestazioni di cui è

parola "costituisce economia di bilancio".

Intesa in questi termini, la disposizione impugnata non può

ritenersi lesiva dell'autonomia regionale.

28. - L'articolo 44 della legge, al comma 4, stabilisce che "le

disposizioni dell'articolo 14 della legge 15 marzo 1997, n. 59, si

applicano altresì alle trasformazioni delle strutture, anche a

carattere aziendale, delle amministrazioni pubbliche di cui

all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,

n. 29".

Tra queste ultime sono comprese le amministrazioni regionali.

L'art. 14 della legge n. 59, a sua volta, detta i criteri direttivi

cui doveva attenersi il Governo nell'esercitare la potestà

legislativa delegata ai fini del riordino degli enti nazionali,

prevista dall'art. 11, comma 1, lettera b della stessa legge n. 59

del 1997: criteri che prevedono la fusione o la soppressione di enti

con finalità omologhe o complementari, o la trasformazione degli

enti per i quali l'autonomia non sia necessaria o funzionalmente

utile; la trasformazione in associazioni o in persone giuridiche di

diritto privato degli enti per i quali non è necessaria la

personalità di diritto pubblico, e in enti pubblici economici o in

società di diritto privato di quelli "ad alto indice di autonomia

finanziaria"; nonché l'adozione di principi di omogeneità di

organizzazione, di razionalizzazione ed omogeneizzazione dei poteri

di vigilanza, di contenimento delle spese di funzionamento, di

programmazione.

Secondo le ricorrenti lo Stato potrebbe in tal modo imporre

soppressioni, fusioni o trasformazioni, o altre prescrizioni

organizzative, nei confronti di strutture regionali, omettendo

procedure di raccordo, e comprimendo l'autonomia organizzativa

regionale. Ciò varrebbe anche se si dovesse intendere la norma come

recante principi fondamentali di legislazione.

29. - La questione non è fondata.

La disposizione in esame non estende né rinnova alcuna delega al

Governo, diversa da quella, per il riordino degli enti nazionali, per

la quale l'art. 14 della legge n. 59 del 1997 dettava i criteri e

principi direttivi. Nei confronti delle Regioni essa dunque non può

avere altro senso se non quello di stabilire principi per la

rispettiva legislazione, alla quale spetta disciplinare la sorte

degli enti e delle strutture regionali.

Intesa la disposizione in questo senso, non ne deriva alcuna

lesione dell'autonomia regionale, poiché i criteri in questione

hanno portata generale e non valicano la sfera di ciò che la legge

statale può stabilire come principio fondamentale vincolante per le

Regioni.

30. - Un quarto gruppo di questioni investe talune disposizioni

della legge impugnata in materia di disciplina dei flussi finanziari.

L'art. 47, comma 1, stabilisce che, "al fine di ridurre le

giacenze degli enti soggetti all'obbligo di tenere le disponibilità

liquide nelle contabilità speciali o in conto corrente con il

Tesoro, i pagamenti a carico del bilancio dello Stato vengono

effettuati al raggiungimento dei limiti di giacenza che, per

categorie di enti, vengono stabiliti con decreto del Ministro del

tesoro, del bilancio e della programmazione economica in misura

compresa tra il 10 e il 20 per cento dell'entità dell'assegnazione

di competenza" (seguono alcune previsioni specifiche concernenti gli

enti locali).

Secondo le Regioni ricorrenti sarebbe violata la riserva di legge

di cui all'art. 119 della Costituzione; le Regioni sarebbero

indebitamente equiparate ad altri enti, e si limiterebbe l'autonomia

regionale introducendo elementi di incertezza e di imprevedibilità

nella gestione. Infine, non sarebbe chiaro quale sia la "assegnazione

di competenza" delle Regioni sulla quale si commisura il limite di

giacenza.

31. - La questione non è fondata.

Le Regioni, come altri enti pubblici, sono assoggettate al

sistema della cosiddetta tesoreria unica, previsto dal legislatore

statale (legge 29 ottobre 1984, n. 720, e successive modifiche e

integrazioni) al fine di evitare la necessità per il Tesoro di

accrescere il livello di indebitamento per procurarsi risorse che,

trasferite ad altri enti del c.d. settore pubblico allargato,

potrebbero restare in giacenza presso le rispettive tesorerie, prima

che gli enti medesimi le utilizzino per erogare le proprie spese. A

tale scopo gli enti autonomi sono soggetti a limitazioni in ordine

alle disponibilità liquide che essi possono detenere presso il

sistema bancario, e la facoltà di effettuare nuovi prelievi dai

conti presso il Tesoro è subordinata al rispetto di detti limiti.

Questa Corte ha già avuto occasione di esaminare tale sistema

sotto il profilo della legittimità costituzionale, affermando che

esso non è lesivo dell'autonomia costituzionalmente garantita alle

Regioni sino a quando esso non si trasformi in un mezzo improprio di

controllo sulla spesa regionale: ciò non accade se resta fermo il

diritto delle Regioni di disporre delle risorse loro assegnate per

effettuare le spese autonomamente da esse decise (cfr. sentenze

nn. 412 del 1993 e 171 del 1999). Il sistema è ora in via di

parziale superamento, anche attraverso l'attuazione di una

sperimentazione, mirandosi ad escludere gradualmente le entrate

proprie degli enti dall'obbligo di versamento nei conti presso il

Tesoro, ma stabilendo l'obbligo per gli enti di utilizzare, ai fini

delle rispettive esigenze di spesa, dette entrate proprie con

priorità rispetto alle risorse trasferite dal bilancio dello Stato,

e prevedendo la modulazione dei pagamenti statali a favore degli enti

in relazione all'esaurimento delle disponibilità esistenti sui conti

presso il Tesoro (cfr. artt. 7, 8 e 9 del d.lgs. 7 agosto 1997,

n. 279).

La disposizione qui impugnata non innova sostanzialmente a detto

sistema, limitandosi a prevedere limiti di giacenza delle

disponibilità nei conti presso il Tesoro, cui vengono subordinati i

pagamenti a carico del bilancio dello Stato e a favore degli enti

autonomi, comprese le Regioni: senza che da ciò derivino vincoli

impropri a carico delle Regioni quanto all'utilizzo delle risorse ad

esse assegnate.

Non è violata la riserva di legge di cui all'art. 119 della

Costituzione, poiché la disposizione in esame detta una disciplina

precisa e fissa i limiti, minimo e massimo, delle giacenze, entro i

quali il Ministro del Tesoro è abilitato a stabilire la soglia cui

è subordinata l'erogazione dei pagamenti statali: onde la

discrezionalità del Ministro si esercita entro confini

ragionevolmente delimitati.

Né può dirsi che si introducano così elementi di incertezza:

al contrario il decreto del Ministro deve stabilire un limite preciso

di giacenza (fissato per il 1998 e per il 1999 nel 14 per cento: cfr.

art. 1 del d.m. Tesoro 16 gennaio 1998, e art. 1 del d.m. Tesoro

4 marzo 1999). Del pari non sussiste incertezza circa la base cui si

commisura il limite di giacenza: la legge si riferisce alla

"assegnazione di competenza", cioè all'importo complessivo delle

somme assegnate alla Regione e destinate ad essere trasferite ad essa

dal bilancio dello Stato (cfr. infatti l'art. 1, comma 2, dei due

decreti ministeriali citati, che precisa i capitoli del bilancio

dello Stato cui le assegnazioni si riferiscono).

Nemmeno infine, per le ragioni già dette (sopra, n. 21), può

costituire fondato motivo di censura la circostanza che la disciplina

in esame riguardi le Regioni al pari di altri enti dotati di autonomo

bilancio, ed egualmente destinatari di trasferimenti da parte dello

Stato.

32. - Dell'art. 48 sono impugnati i commi 1, 4 (solo dalla

Regione Lombardia), e 5.

Il comma 1 stabilisce che "il sistema delle autonomie regionali e

locali concorre alla realizzazione degli obiettivi di finanza

pubblica per il triennio 1998-2000 garantendo che il fabbisogno

finanziario da esso complessivamente generato nel 1998, non

considerando la spesa sanitaria nonché la spesa relativa a nuove

funzioni acquisite a seguito di trasferimento o delega di funzioni

statali nel corso degli anni 1997 e seguenti, non sia superiore a

quello rilevato a consuntivo per il 1997 e che per gli anni 1999 e

2000 non sia superiore a quello dell'anno precedente maggiorato in

misura pari al tasso programmato di inflazione. Per la spesa

sanitaria il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione

economica, d'intesa con il Ministro della sanità, procede al

monitoraggio dei relativi pagamenti allo scopo di verificare che gli

stessi non eccedano quelli effettuati nell'anno precedente

incrementati del tasso programmato d'inflazione; dell'esito viene

data informazione alla Conferenza permanente per i rapporti tra lo

Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano".

I commi 2 e 3 affidano alle Conferenze Stato-Regioni e

Stato-città e autonomie locali il compito di stabilire i criteri

operativi per il computo del fabbisogno e le procedure per il

monitoraggio degli andamenti mensili del medesimo, rispettivamente

per le Regioni e per gli enti locali.

Il comma 4 prevede che, "nel caso che si sviluppino andamenti del

fabbisogno incompatibili con gli obiettivi di cui al comma 1", la

Conferenza Stato-Regioni e la Conferenza Stato-città e autonomie

locali, secondo le rispettive competenze, "propongono le iniziative

da assumere, ivi compresa la eventuale introduzione di vincoli sugli

utilizzi delle disponibilità esistenti sui conti di tesoreria unica

da disporre con decreti del Ministro del tesoro, del bilancio e della

programmazione economica".

Il comma 5, a sua volta, stabilisce che "in attesa delle

indicazioni delle predette Conferenze e della adozione delle relative

misure, le regioni e gli enti locali interessati sospendono i

pagamenti ad eccezione di quelli che possono arrecare danni

patrimoniali all'ente o a soggetti che intrattengono con l'ente

rapporti giuridici e negoziali".

Anche queste disposizioni sono censurate in quanto inciderebbero

sull'autonomia regionale ed equiparerebbero indebitamente le Regioni

ad altri enti. Si lamenta, poi, l'intrinseca irragionevolezza della

disciplina: a proposito del comma 5, in particolare, non si

capirebbe, secondo le ricorrenti, quale titolo di pagamento possa

sussistere a favore di terzi in assenza di un rapporto giuridico o

negoziale.

33. - È infondata la questione relativa al comma 1. Stabilire

obiettivi globali di contenimento del fabbisogno finanziario generato

dalla spesa regionale, nell'ambito e ai fini degli obiettivi generali

di finanza pubblica fissati dagli strumenti della programmazione

finanziaria nazionale, rientra nell'ambito dei compiti di

coordinamento della finanza pubblica che l'art. 119 della

Costituzione attribuisce alla legge della Repubblica.

Del pari infondata è la questione che investe il comma 4. Il

potere, nel caso di andamenti incompatibili con gli obiettivi, di

proporre misure di ordine finanziario per assicurare il conseguimento

di questi ultimi, è infatti demandato alla Conferenza Stato-Regioni,

e cioè alla massima sede di coordinamento fra Governo nazionale e

Governi regionali: ad essa è demandato anche di stabilire i criteri

per la rilevazione dell'andamento del fabbisogno, a cui si collegano

le eventuali misure nel caso di andamenti incompatibili con gli

obiettivi. Le Regioni non sono dunque soggette a provvedimenti

unilaterali, ma concorrono responsabilmente con il Governo alla

definizione delle misure necessarie. Il contenuto di queste ultime

non è precisato, se non col riferimento alla eventuale introduzione

di vincoli sugli utilizzi delle disponibilità esistenti sui conti di

tesoreria unica. Tali vincoli inciderebbero bensì sulla capacità di

spesa delle Regioni: tuttavia, dato il carattere generale dei

medesimi, e lo stretto collegamento con gli obiettivi globali di

finanza pubblica e col rispetto del limite di fabbisogno

espressamente stabilito dal comma 1 del medesimo art. 48, la

previsione in esame appare rispettosa dei principi costituzionali;

mentre l'imposizione eventuale di altre misure, che fossero, per il

loro contenuto, lesive dell'autonomia finanziaria regionale, potrebbe

sempre essere contrastata dalle Regioni interessate con gli opportuni

strumenti, ivi compreso il conflitto di attribuzioni.

34. - Fondata è invece la questione che investe il comma 5. Una

misura drastica quale l'obbligatoria sospensione dei pagamenti, sia

pure con l'eccezione (la cui portata non appare facilmente

precisabile) di quelli la cui omissione potrebbe causare danni

patrimoniali all'ente o ad altri soggetti, incide in modo

irragionevolmente severo sull'autonomia di spesa degli enti, operando

su procedimenti di spesa già avviati: mal si concilia dunque con lo

status costituzionale delle Regioni.

Il comma 5 deve pertanto essere dichiarato costituzionalmente

illegittimo nella parte riguardante le Regioni e le Province autonome

di Trento e Bolzano.

35. - Sono, infine, impugnate due disposizioni concernenti

materie specifiche: l'art. 49, comma 18, in materia di urbanistica, e

l'art. 55, comma 14, in materia di agricoltura.

L'art. 49, comma 18, è impugnato dalle Regioni Piemonte (il cui

ricorso ha per oggetto solo questa disposizione) e Veneto. Esso

stabilisce che "sono considerati validi gli strumenti urbanistici

già intesi approvati a seguito dell'applicazione, da parte degli

enti che li hanno adottati, delle procedure del silenzio assenso

previste" da una serie di decreti legge (non convertiti in legge), "i

cui effetti sono fatti salvi ai sensi dell'articolo 2, comma 61,

della legge 23 dicembre 1996, n. 662"; e che "ai fini della presente

disposizione, il termine di centottanta giorni previsto [dai decreti

legge predetti] per la formazione del silenzio assenso, non maturato

nel periodo di vigenza del singolo decreto legge, si intende

raggiunto nel periodo di vigenza dei successivi decreti legge".

La disposizione in esame violerebbe anzitutto, secondo entrambe

le Regioni ricorrenti, l'art. 77, terzo comma, secondo periodo, della

Costituzione, perché pretenderebbe di estendere la portata della

sanatoria degli effetti dei decreti legge non convertiti al di là di

quanto previsto da detta norma costituzionale; e, secondo la Regione

Veneto, l'art. 77, secondo comma, della Costituzione, perché,

pretendendo di "saldare" a posteriori tra di loro i decreti legge

succedutisi nel tempo, contrasterebbe con il limite temporale della

provvisoria efficacia del decreto legge in attesa di conversione.

Inoltre, secondo la Regione Piemonte, sarebbero violati l'art. 9

della Costituzione e le competenze regionali in materia urbanistica,

in particolare perché al silenzio in siffatta materia, spettante

alla competenza della Regione solo la legge regionale potrebbe

attribuire un significato concludente, quale si verifica col

silenzio-assenso.

La Regione Veneto, a sua volta, lamenta altresì la violazione

dell'art. 24 della Costituzione, in riferimento agli artt. 5, 117 e

118, perché la Regione che non aveva a suo tempo interesse ad

impugnare i decreti legge, per l'impossibilità che l'effetto di

approvazione degli strumenti urbanistici, proprio del

silenzio-assenso, si producesse entro il termine di efficacia, di

sessanta giorni, proprio di ciascuno dei decreti si vedrebbe oggi

preclusa la possibilità di dolersi nei confronti dei decreti legge

medesimi, ormai decaduti, ma che verrebbero "resuscitati" dalla

disposizione in esame; nonché la violazione dell'art. 3 della

Costituzione, sempre in riferimento agli artt. 5, 117 e 118, per

l'irrazionalità interna che si manifesterebbe nell'affermare che

sono considerati validi gli strumenti urbanistici "già intesi

approvati" a seguito dell'applicazione dei decreti legge non

convertiti, riconoscendo contemporaneamente la necessità di una

"saldatura" fra i decreti, proprio al fine di determinare l'effetto

dell'approvazione per silenzio-assenso.

36. - La questione è fondata.

I decreti legge in questione, succedutisi con continuità fra il

1994 e il 1996, e tutti decaduti, stabilivano, con disposizioni

pressoché identiche, che l'approvazione da parte della Regione degli

strumenti urbanistici fosse da intendersi avvenuta - in base ad un

meccanismo di silenzio-assenso - alla scadenza del termine di

centottanta giorni dalla loro trasmissione da parte dell'ente

territoriale che li aveva adottati. L'art. 2, comma 61, della legge

n. 662 del 1996, dopo la decadenza dell'ultimo decreto legge della

"catena", non più reiterato, e senza riprendere la norma da essi

provvisoriamente introdotta, ha fatto salvi gli effetti prodotti dai

decreti non convertiti.

Questa Corte, investita da due ricorsi della Regione Piemonte e

da un ricorso della Regione Lazio, relativi rispettivamente a due dei

decreti non convertiti, ma i cui effetti erano stati oggetto della

sanatoria, e alla stessa clausola di sanatoria, ha già avuto

occasione di pronunciarsi (sentenze nn. 429 e 244 del 1997) sugli

effetti della predetta clausola di sanatoria, escludendo che essa

potesse aver prodotto l'effetto di approvazione, per

silenzio-assenso, degli strumenti urbanistici a suo tempo adottati e

trasmessi alla Regione, senza che questa si pronunciasse. Infatti

ciascun decreto ha avuto efficacia solo per sessanta giorni, e i

rispettivi periodi di provvisoria efficacia non potevano sommarsi fra

di loro (decaduto un decreto e ad esso succedutone un altro,

l'efficacia del primo è venuta meno, e solo il secondo è operante),

e dunque tra gli effetti dei decreti decaduti, consolidati dalla

disposizione di sanatoria, non poteva ritenersi compreso quello di

approvazione degli strumenti, che avrebbe richiesto, per prodursi, il

decorso del più ampio termine di centottanta giorni sotto il

permanente vigore della stessa disposizione provvisoria. Né, come è

evidente, potrebbe attribuirsi alla clausola di sanatoria

un'efficacia diversa e ulteriore rispetto a quella che si dispiega

nel confermare o ripristinare gli effetti e quelli soltanto già

prodottisi nel vigore dei singoli decreti legge (restando

"impregiudicato ovviamente l'ulteriore potere del legislatore di

regolare autonomamente situazioni pregresse, nei limiti in cui è

ammissibile una legge retroattiva": sentenza n. 244 del 1997). Sulla

base di questi presupposti la Corte ha dichiarato inammissibili le

questioni allora proposte dalla Regione Piemonte, aventi ad oggetto i

decreti legge non convertiti, ed infondata la questione proposta

dalla Regione Lazio in relazione agli artt. 115, 117 e 118 della

Costituzione (mentre la stessa questione è stata dichiarata

inammissibile con riferimento all'art. 77 della Costituzione), avente

ad oggetto la clausola di sanatoria.

La disposizione qui impugnata, la quale stabilisce che "sono

considerati validi", in forza di un silenzio-assenso che si sarebbe

formato, gli strumenti urbanistici adottati sotto il vigore dei

decreti legge decaduti, e che il termine di centottanta giorni

previsto per la formazione del silenzio-assenso, non maturato sotto

il vigore di alcuno dei singoli decreti legge, "si intende raggiunto

nel periodo di vigenza dei successivi decreti legge", pretende dunque

di far luogo ad un effetto diverso e ulteriore rispetto a quello

derivante dalla clausola di sanatoria contenuta nell'art. 2, comma

61, della legge n. 662 del 1996; e di disporre, con effetto

retroattivo, che un silenzio-assenso mai formatosi si debba intendere

oggi ora per allora, perfezionato, convalidandosi così a posteriori

l'efficacia di strumenti urbanistici che in realtà non sono mai

stati approvati dalla Regione.

Ora, indipendentemente dai limiti generali che, dal punto di

vista costituzionale, debbono ritenersi operanti per il legislatore

che intenda attribuire efficacia retroattiva alle proprie

disposizioni, è evidente che, nella specie, al legislatore statale

non può ritenersi consentito disporre con efficacia retroattiva che

l'approvazione espressa degli strumenti urbanistici da parte della

Regione, richiesta dalla legge regionale, deve intendersi come non

necessaria, e che strumenti non approvati dalla Regione debbono

intendersi ciononostante operanti. In tal modo infatti il legislatore

statale, lungi dallo stabilire, nell'ambito della sua competenza,

principi fondamentali per la successiva legislazione regionale, ai

sensi dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, viene ad

invadere la sfera della competenza legislativa regionale, e anzi a

vanificare, per il passato, l'efficacia della legislazione regionale

a suo tempo validamente in vigore.

La disposizione impugnata deve dunque essere dichiarata

costituzionalmente illegittima per violazione dell'art. 117 della

Costituzione, restando assorbito ogni ulteriore profilo di censura.

37. - L'ultima disposizione impugnata, dalla sola Regione Veneto,

è l'art. 55, comma 14. Esso stabilisce che "gli interventi pubblici

nel settore agricolo e forestale e le azioni di sostegno alle

attività produttive agricole si esplicano nel quadro degli obiettivi

prioritari fissati dal Documento di programmazione

economico-finanziaria, con particolare riferimento al contenimento e

all'armonizzazione con i costi medi comunitari dei costi di

produzione delle imprese agricole, al fine di accrescere la

competitività, favorire l'innovazione tecnologica e l'imprenditoria

giovanile e garantire la sicurezza alimentare". La disposizione

prosegue prevedendo una delega al Governo ad emanare, sentita fra

l'altro la Conferenza Stato-Regioni, disposizioni legislative con

l'osservanza di principi e criteri direttivi che vengono così

indicati: "a) contenimento ed armonizzazione rispetto ai costi medi

europei dei fattori di produzione, dei costi dei fattori di

produzione delle imprese agricole, con particolare riferimento agli

oneri fiscali, contributivi e previdenziali, ai costi energetici, ai

costi di trasporto e al costo del denaro; b) accrescimento delle

capacità concorrenziali del sistema agro-alimentare nel mercato

europeo ed internazionale, anche con l'estensione del credito

specializzato e dei servizi assicurativi all'esportazione dei

prodotti verso i Paesi extracomunitari; c) adeguamento e

modernizzazione del settore, favorendo il rafforzamento strutturale

delle imprese agricole e l'integrazione economica della filiera

agro-industriale; d) accelerazione delle procedure di utilizzo dei

fondi strutturali riservati al settore agricolo e razionalizzazione e

adeguamento del sistema dei servizi di interesse pubblico per lo

stesso settore".

Secondo la Regione ricorrente si verificherebbe, già con la

disposizione di delega, una lesione delle attribuzioni regionali, in

quanto si prevede una analitica disciplina delle attività agricole,

da attuarsi con decreto legislativo, con il solo parere della

Conferenza Stato-Regioni, senza che sia indicata fra i criteri

direttivi la salvaguardia delle competenze regionali in materia.

38. - La questione non è fondata.

La prima parte della disposizione impugnata si riferisce ad

obiettivi generali della programmazione nazionale, come tali

suscettibili di costituire il "quadro" nel quale si inscrivono anche

le politiche regionali di settore.

La delega legislativa prevista dalla seconda parte del comma 14

esercitata dal Governo con il d.lgs. 30 aprile 1998, n. 173, che non

risulta essere stato impugnato dalla Regione ricorrente non è di per

sé lesiva delle competenze regionali, e non modifica né tende a

modificare l'esistente riparto delle competenze fra Stato e Regioni.

Essa deve essere intesa nel senso che riguarda la disciplina di

oggetti rientranti nella competenza dello Stato come del resto

suggerisce il riferimento, nell'ambito dei principi e criteri

direttivi, a materie sicuramente tali, quali gli oneri fiscali e

contributivi, il costo del denaro, i servizi assicurativi

all'esportazione e per il resto consente solo di stabilire

eventualmente disposizioni di principio, nell'ambito dei più

generali principi enunciati nella stessa norma di delega, o

disposizioni di coordinamento. Né può trascurarsi il fatto che,

tenendo conto delle interferenze con la materia di spettanza

regionale, la disposizione in esame prevede che il decreto

legislativo sia emanato sentita la Conferenza Stato-Regioni.

Resta ovviamente impregiudicata la possibilità di sindacato

sulle norme legislative delegate, anche sotto il profilo del rispetto

delle competenze regionali.

39. - Le Regioni Lombardia e Veneto censurano altresì l'art. 32,

commi 2, 4 e 5, della legge n. 449 del 1997, in riferimento agli

artt. 2, 32 e 97 della Costituzione; l'art. 39, comma 19, in

riferimento agli artt. 32, 97 e 128 della Costituzione; l'art. 47,

comma 1, in riferimento all'art. 97 della Costituzione; l'art. 48,

comma 1, in riferimento all'art. 97 della Costituzione; mentre la

sola Regione Lombardia censura l'art. 48, comma 4, in riferimento

all'art. 97 della Costituzione. Tali censure, tuttavia, non sono in

alcun modo argomentate né nei ricorsi introduttivi né nelle

successive memorie, sicché, sotto questi profili, le questioni vanno

dichiarate inammissibili.