Sentenza n. 505/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 56, secondo

comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della

professione di giornalista), promosso con ordinanza emessa il 4

ottobre 1994 dalla Corte di cassazione sul ricorso proposto da

Pietroni Paolo contro il Consiglio nazionale dell'Ordine dei

giornalisti ed altri, iscritta al n. 310 del registro ordinanze 1995

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 23, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione di Pietroni Paolo e del Consiglio

nazionale dell'Ordine dei giornalisti, nonché l'atto di intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 1995 il Giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Uditi l'avv. Corso Bovio per Pietroni Paolo e l'Avvocato dello

Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio vertente tra Pietroni Paolo e il

Consiglio nazionale dell'Ordine dei giornalisti, avente ad oggetto la

cassazione della sentenza emessa dalla Corte d'appello di Milano, con

la quale, in riforma della sentenza pronunciata dal Tribunale di

Milano, era stata confermata la sanzione disciplinare della censura

irrogata al Pietroni a seguito di procedimento disciplinare, la Corte

di cassazione, con ordinanza emessa in data 4 ottobre 1994, ma

pervenuta alla Corte costituzionale l'8 maggio 1995, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, primo comma e 24, secondo comma, della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 56,

secondo comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento della

professione di giornalista), nella parte in cui non prevede che il

giornalista incolpato possa partecipare alla fase istruttoria

indicando testimoni a discarico.

A parere del giudice a quo, posto che l'attività istruttoria del

Consiglio può consistere anche nell'interrogatorio delle persone

informate sui fatti, precludere all'incolpato la possibilità di

contrastare la formazione delle prove a suo carico attraverso

l'indicazione di testi a discarico, comporta una non completa

attuazione del diritto di difesa.

Secondo il rimettente anche il principio di uguaglianza sarebbe

violato dal momento che per altri ordini professionali, e in

particolare per l'ordinamento forense approvato con il r.d. 22

gennaio 1934, n. 37, il legislatore ha predisposto strumenti che

tutelano compiutamente l'incolpato nella fase istruttoria del

procedimento disciplinare.

2. - Nel giudizio avanti alla Corte costituzionale si è costituito

Paolo Pietroni insistendo per la declaratoria di illegittimità

costituzionale della norma impugnata.

La difesa ha in particolare osservato che la non prevista

partecipazione del giornalista incolpato alla fase istruttoria del

procedimento disciplinare determina un'ingiustificata disparità di

trattamento rispetto agli avvocati, ai quali l'art. 48 del r.d. 22

gennaio 1934, n. 37 consente di assistere all'escussione dei testi

d'accusa.

3. - Si è pure costituito il Consiglio nazionale dell'Ordine dei

giornalisti concludendo per la non fondatezza della questione.

Con riguardo alla denunciata violazione dell'art. 24 della

Costituzione, ha rilevato la difesa che dalla natura amministrativa

del procedimento disciplinare discende che in detti procedimenti non

è necessaria l'applicazione pedissequa di tutte le norme processuali

del codice di rito, essendo sufficiente garantire all'incolpato un

effettivo diritto di difesa che nel caso di specie risulta assicurato

dal deposito delle risultanze istruttorie e dalla possibilità per

l'incolpato di controdedurre.

Né sarebbe sussistente la denunciata violazione dell'art. 3 della

Costituzione in quanto la natura amministrativa del procedimento

disciplinare legittima valutazioni diverse del legislatore in merito

alle caratteristiche dei vari procedimenti disciplinari.

4. - Ha spiegato intervento anche il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, concludendo per la non fondatezza della questione.

La difesa erariale ha in particolare osservato che il denunciato

deteriore trattamento dei giornalisti rispetto alle altre categorie

professionali è da ritenersi insussistente in quanto la

partecipazione dell'incolpato alla escussione dei testimoni non è

allo stato attuale della legislazione un principio uniformemente

applicato, tant'è che la legge sull'Ordinamento del notariato,

nonché gli Ordinamenti delle professioni di psicologo, ingegnere e

architetto e di dottore commercialista non contemplano la

partecipazione dell'incolpato alla fase dell'istruzione sommaria del

procedimento disciplinare.

Né sarebbe violato l'art. 24 della Costituzione in quanto

all'incolpato sono assicurati adeguati strumenti di difesa, con la

conseguenza che la mancata presenza di quest'ultimo all'escussione

dei testi non può essere ritenuta tale da compromettere in misura

apprezzabile il diritto di difesa.

5. - In prossimità dell'udienza la difesa della parte privata ha

presentato memoria insistendo per l'accoglimento della sollevata

questione di legittimità costituzionale. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame di questa Corte è se l'art.

56, secondo comma, della legge 3 febbraio 1963, n. 69 (Ordinamento

della professione di giornalista), nella parte in cui non consente al

giornalista incolpato di partecipare alla fase istruttoria del

procedimento disciplinare a suo carico, sia in contrasto:

con l'art. 3, primo comma, della Costituzione, determinando

un'ingiustificata disparità di trattamento fra i giornalisti e gli

appartenenti ad altre categorie professionali, specie gli avvocati e

i procuratori legali, ai quali, ex art. 48 del r.d. 22 gennaio 1934,

n. 37, è consentito di assistere alla escussione dei testi d'accusa;

con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione in quanto

l'impossibilità di partecipare alla fase istruttoria del

procedimento disciplinare comporta una non completa attuazione del

diritto di difesa.

2. - Il giudice rimettente fonda le proprie censure sul rilievo

che, potendo l'istruttoria del Consiglio regionale dell'ordine

risolversi, come nel caso in esame, nell'interrogatorio di persone

informate dei fatti, all'indiziato di illecito disciplinare viene

preclusa la possibilità di contrastare gli elementi a carico con la

richiesta di chiarimenti o con la deduzione di prove a discarico,

essendogli consentita soltanto una difesa ex post e unicamente con

dichiarazioni verbali e con il deposito di documenti e memorie che

non rendono completa l'attuazione del diritto di difesa.

3. - La questione non è fondata, potendosi dare, nei sensi di cui

più avanti si dirà, un'interpretazione del contesto normativo tale

da escludere i motivi di illegittimità costituzionale invocati in

questa sede.

Non sussiste, anzitutto, violazione dell'art. 3 della Costituzione

sotto il profilo della disparità di trattamento della categoria dei

giornalisti rispetto a quelle di altri professionisti. In proposito

va rilevato che le normative relative alle diverse categorie

professionali presentano aspetti notevolmente differenziati in

conseguenza, tra l'altro, delle differenti epoche in cui sono state

emanate, sì da rendere auspicabile un intervento del legislatore

volto a realizzare nella materia disciplinare un più coerente

coordinamento normativo per quanto concerne gli aspetti

procedimentali. Ma è altrettanto evidente che ci si trova di fronte

ad ordinamenti speciali, fra loro non comparabili e tanto meno

equiparabili, data la disomogeneità delle varie categorie,

caratterizzate da proprie fisionomie e particolari esigenze.

Poiché il giudice a quo fa specifico riferimento alla disciplina

relativa agli avvocati e procuratori legali, basterebbe, per ritenere

non conferente il tertium comparationis richiamato, considerare tra

l'altro che a questi professionisti è affidato dalla legge il

compito dell'assistenza tecnica necessaria all'espletamento della

funzione giurisdizionale, sul regolare esercizio della quale possono

incidere, in certa misura, alcuni provvedimenti disciplinari, quali

la sospensione o la radiazione.

Va pertanto ribadito quanto già più volte rilevato da questa

Corte, e cioè che l'esercizio della funzione disciplinare

nell'ambito del pubblico impiego, della magistratura e delle libere

professioni si esprime con modalità diverse, che caratterizzano i

relativi procedimenti a volte come amministrativi, altre volte come

giurisdizionali, in relazione alle predette peculiarità - derivanti

anche da ragioni storiche - proprie dei diversi settori ovvero in

rispondenza a scelte del legislatore, la cui discrezionalità in

materia di responsabilità disciplinare spazia entro un ambito molto

ampio (sentenze nn. 71 e 119 del 1995).

4. - Nemmeno può ravvisarsi un contrasto della norma impugnata con

i principi costituzionali fissati dall'art. 24 della Costituzione.

Va in proposito premesso che nella presente questione il problema

si concentra sulla ammissibilità della richiesta del giornalista di

partecipare - di persona o a mezzo di difensore - limitatamente a

quella fase del procedimento disciplinare che si svolge dinanzi al

Consiglio regionale dell'ordine professionale, in cui si procede alla

raccolta delle prove a carico dell'incolpato, e sulla conseguente

possibilità per lo stesso di indicare prove a discarico.

Questa Corte ha in più occasioni affermato che alla fase

procedimentale ora indicata deve attribuirsi natura amministrativa

(ordinanze nn. 387 del 1995 e 113 del 1990; sentenze nn. 114 del

1970 e 110 del 1967) e che le garanzie costituzionali previste

dall'art. 24 della Costituzione per il diritto di difesa non sono

operanti con riguardo ai procedimenti amministrativi (da ultimo

sentenze nn. 210 e 312 del 1995).

5. - Vero è che il principio del giusto procedimento

amministrativo "non è assistito in assoluto da garanzia

costituzionale", nemmeno in base all'art. 97 della Costituzione

(così l'ordinanza n. 503 del 1987). Tuttavia questa Corte, fermo

restando che la discrezionalità del legislatore nel regolare i

procedimenti disciplinari non può comunque superare il limite della

ragionevolezza, ha rilevato le affinità delle diverse procedure

disciplinari, sottolineando "come il procedimento che si tiene

dinanzi ai consigli amministrativi di disciplina offre numerosi punti

di contatto con i procedimenti giudiziari, tanto che la regola è la

conformità del primo a questi" (sentenza n. 71 del 1995).

La recente sentenza ora richiamata stabilisce altresì che "tale

accostamento trova ragione nella natura sanzionatoria delle "pene

disciplinari" , che sono destinate ad incidere sullo stato della

persona nell'impiego o nella professione. L'irrogazione di queste

sanzioni, che toccano le condizioni di vita della persona incidendo

sulla sua sfera lavorativa, richiede il rispetto di garanzie nella

contestazione degli addebiti, nell'istruttoria, nella partecipazione

dell'interessato al procedimento, nella valutazione e nel giudizio,

in attuazione di principi spesso elaborati prima dalla dottrina e

dalla giurisprudenza e poi legislativamente definiti".

6. - Da queste considerazioni, nonché dalla ratio che è alla base

di numerose norme - tra le quali l'art. 6 della Convenzione dei

diritti dell'uomo, resa esecutiva dalla legge 4 agosto 1955, n. 848,

la legge 7 agosto 1990, n. 241 sul procedimento amministrativo, le

norme sui ricorsi amministrativi (da ultimo d.P.R. 24 novembre 1971,

n. 1199), gli artt. 111 e 112 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3

(Testo unico degli impiegati civili dello Stato) - può desumersi che

nella vigente disciplina del procedimento amministrativo - sia del

nostro ordinamento che di quello comunitario (regolamento CEE n.

99/63 del 25 luglio 1963, artt. 2 e 3) - trovano diretta e necessaria

applicazione i principi relativi al diritto dell'interessato di

conoscere gli atti che lo riguardano, una sua, pur limitata,

partecipazione alla formazione degli stessi, e soprattutto la

possibilità dell'interessato medesimo di contestarne il fondamento e

difendersi di fronte agli addebiti che gli vengono mossi. Tali

principi, comuni a tutti i procedimenti amministrativi, devono ancor

più trovare applicazione nello speciale procedimento finalizzato

all'accertamento della responsabilità disciplinare, atteso che esso

può comportare conseguenze che incidono sull'esercizio di

fondamentali diritti da parte dei soggetti coinvolti.

7. - Alla stregua delle argomentazioni sopra svolte, è possibile

concludere interpretando la norma impugnata nel senso che, ove il

Consiglio regionale dell'ordine si limiti a preliminari "sommarie

informazioni", devono ritenersi sufficienti la comunicazione

dell'inizio del procedimento e l'invito all'interessato a

"comparire". Ma quando l'istruttoria prosegua in quella sede per

l'accertamento dei "fatti" attraverso la raccolta di prove, la norma,

pur non prevedendo la presenza dell'interessato o del suo difensore

nel momento dell'assunzione delle prove a carico, contempla tuttavia

per l'"incolpato" forme di contraddittorio e di difesa, stabilendo

che i fatti gli siano specificamente "addebitati" e riconoscendo

all'incolpato stesso un congruo termine, non solo per essere sentito,

ma soprattutto per provvedere alla sua "discolpa", come previsto

dalla norma impugnata. Affinché tale facoltà possa efficacemente

realizzarsi è necessario sul piano logico-giuridico che essa

comprenda la confutabilità delle prove su cui si fondano i pretesi

illeciti, previa possibilità di visione dei verbali e di utilizzo di

ogni strumento di difesa, non solo attraverso memorie illustrative ma

anche con la presentazione di nuovi documenti o con la deduzione di

altre prove (compresa la richiesta di risentire testimoni su fatti e

circostanze specifiche rilevanti ed attinenti alle contestazioni),

che non possono considerarsi precluse.

L'organo disciplinare sarà tenuto a pronunciarsi motivando sulle

richieste probatorie, in modo da rendere possibile, nella successiva

eventuale fase di tutela giurisdizionale, una verifica sulla

completezza e sufficienza della istruttoria disciplinare e sul

rispetto dei principi in materia di partecipazione e difesa

dell'incolpato.

Queste garanzie rispondono ad esigenze minime di ragionevolezza,

sia per la gravità delle conseguenze personali che le sanzioni

disciplinari, ma anche la sola pendenza del procedimento, determinano

- già dalla prima fase della procedura - sui diritti del

giornalista, sia per l'interesse pubblico alla completezza della

istruttoria, alla correttezza ed imparzialità del procedimento

amministrativo disciplinare.