Sentenza n. 5/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 16 e 20

della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e succ. modif. di cui agli artt.

14 e 19 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (Norme sui programmi e sul

coordinamento dell'edilizia residenziale pubblica - Modalità di

determinazione della indennità di espropriazione e di occupazione),

promosso con ordinanze emesse il 18 marzo 1977 dalla Corte d'Appello di

Bologna, il 29 giugno 1977 e il 4 aprile 1978 dalla Corte d'Appello di

Potenza, il 19 maggio 1978 dalla Corte d'Appello di Firenze, il 2

giugno 1978 dalla Corte d'Appello di Lecce, il 20 dicembre 1977 dal

Tribunale Amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, il 26 maggio

1978 dalla Corte d'Appello di Firenze, il 30 giugno 1978 dalla Corte

d'Appello di Trieste (n. 8 ordinanze), il 30 giugno e il 5 maggio 1978

dalla Corte d'Appello di Torino, il 13 ottobre 1978 dalla Corte

d'Appello di Trieste, il 2 giugno 1978 dalla Corte d'Appello di Palermo

e il 27 ottobre 1978 dalla Corte di Appello di Torino, iscritte ai nn.

232 e 495 del registro ordinanze 1977; 358, 489, 501, 515, 562, 555,

556, 563, 580, 581, 582, 583, 584, 619, 632, 635 e 688 del registro

ordinanze 1978, e 14 del registro ordinanze 1979, e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 169 e 347 rispettivamente del

22 giugno e del 21 dicembre 1977; 285 dell'11 ottobre 1978; 10, 17, 31,

38, 45, 52, 66 e 80, rispettivamente del 10, 17 e 31 gennaio 1979, del

7, 14 e 21 febbraio 1979 e del 7 e 21 marzo 1979.

Visti gli atti di costituzione della Regione Emilia - Romagna,

della Società Mineraria Senna, di Francescina Bruno ed altri, di

Komjanc Giuseppe ed altra, di Micheletto Sacerdote Amalia e del

Ministero dei LL.PP., nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri.

Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1979 il Giudice relatore

Arnaldo Maccarone;

uditi gli avvocati Paolo Barile per la Società Mineraria Senna,

Gaetano Guerra per Micheletto Sacerdote Amalia, e Alberto Predieri per

la Regione Emilia - Romagna e il sostituto avvocato generale dello

Stato Giovanni Albisinni, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza in data 18 marzo 1977 (Reg. ord. n. 232 del

1977) emessa nel corso del procedimento civile promosso da Licia

Fascioli e Agenore Ferretti nei confronti del Comune di Riccione ed

avente per oggetto l'opposizione alla stima dell'indennità di

esproprio di due lotti di terreno situati nel centro di Riccione, la

Corte d'Appello di Bologna ha dichiarato rilevante e non manifestamente

infondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 14

della legge 28 gennaio 1977, n. 10, in riferimento agli artt. 3 e 42,

terzo comma, della Costituzione.

In ordine alla rilevanza della proposta questione si osserva che la

disposizione denunziata, la quale ha parzialmente modificato il

contenuto dell'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, è

applicabile - in forza dell'art. 19 della citata legge n. 10 del 1977 -

anche ai procedimenti in corso quando, come nel caso di specie, la

liquidazione dell'indennità non è divenuta definitiva.

Circa la non manifesta infondatezza, il giudice a quo rileva che la

norma impugnata, non diversamente dall'art. 16 legge 22 ottobre 1971,

n. 865 nella sua formulazione originaria, fa riferimento, per la

determinazione della indennità, ad una caratteristica (valore

agricolo) estranea al bene da espropriare, che è destinato ad

insediamenti edilizi e non ha alcuna relazione con le opere di coltura

agricola praticate nella regione agraria. Applicando il criterio in

essa enunciato potrebbe quindi pervenirsi alla determinazione di

indennizzi irrisori, in contrasto con l'art. 42, terzo comma, Cost., il

quale, pur non assicurando un indennizzo equivalente al valore del bene

espropriato, garantirebbe tuttavia "un ristoro non puramente simbolico

del pregiudizio economico risultante dalla espropriazione, ma serio,

adeguato, congruo, equo e rispondente al massimo contributo che possa

essere corrisposto nel contemperamento dell'interesse privato con

l'interesse pubblico"

Il criterio enunciato nel citato art. 14, essendo collegato al tipo

di coltura agraria praticato nella singola regione agraria potrebbe

portare a stabilire per terreni in eguale situazione indennizzi diversi

(e, precisamente, più elevati per quelli situati in città rientranti

in zone agricole pregiate e di molto inferiori per quelli situati in

città compresi in zone agricole non pregiate ma di alto interesse

urbanistico o turistico), in violazione di quanto stabilito dall'art.

3, comma primo, della Costituzione.

Nell'ordinanza si assume, infine, che una violazione del principio

di eguaglianza è ravvisabile anche sotto altro profilo, per

l'irrazionale disparità di trattamento tra proprietari di aree

edificabili colpiti da provvedimenti di espropriazione e quelli di aree

aventi le stesse caratteristiche e site nella stessa zona, quali possono

disporne in regime di libera contrattazione.

Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

con atto del 12 luglio 1977, le cui conclusioni si precisano nella

richiesta di una declaratoria di non fondatezza della questione

sollevata.

L'Avvocatura contesta, anzitutto, che criteri fissati nella norma

denunziata conducano alla determinazione di un indennizzo meramente

"simbolico" e, come tale, non rispondente al principio sancito

nell'art. 42, terzo comma, della Costituzione.

Per le aree esterne al centro edificato non potrebbe infatti

considerarsi come irrisorio e simbolico un indennizzo pari al valore

agricolo effettivo del suolo e, cioè, un indennizzo che tiene conto di

tutte le componenti che concorrono a determinare il valore del bene con

la sola eccezione della rendita parassitaria, costituita dal carattere

di edificabilità del suolo, carattere che, per giunta, non è insito

nel suolo ma viene a questo conferito dalla competente autorità o con

l'inserimento nel piano regolatore.

Per gli espropri di aree situate all'interno di centri abitati

andrebbe poi considerato che l'indennità, pur essendo commisurata al

valore agricolo del suolo deve poi essere moltiplicata per coefficienti

previsti dalla legge quali comportano maggiorazioni in rapporto alla

posizione urbana e territoriale delle aree e garantirebbero la

determinazione di indennizzi serii e ampiamente ristoratori.

Né vi sarebbe alcuna violazione del principio di uguaglianza, sia

perché i coefficienti moltiplicatori del valore base offrirebbero una

possibilità di manovra attraverso la quale sarebbe possibile

eliminare, in misura notevole, le denunziate disparità di trattamento,

sia perché comunque la diversa misura dell'indennità sarebbe

"razionalmente giustificabile in relazione alla diversa situazione di

fatto che si presenta nei vari casi".

2. - Con ordinanza in data 29 giugno 1977 (Reg. ord. n. 495/1977)

emessa nel giudizio promosso da Veneranda e Giuseppina Petrocelli

nonché da Anna, Giuseppina, Donata e Donato De Nittis nei confronti

del Presidente della Giunta regionale della Basilicata e la Cooperativa

Edilizia Nuova Camarda al fine di ottenere la revisione della

determinazione dell'indennità di esproprio di due lotti di terreno in

località Difesa S. Donato dell'Agro di Bernalda, la Corte d'Appello

di Potenza ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, in riferimento agli artt. 3

e 42, terzo comma, della Costituzione

Nell'ordinanza si osserva che "le modificazioni introdotte dalla

legge sopravvenuta non hanno, sostanzialmente, inciso sui criteri

normativi fondamentali previsti dall'art. 16 della citata legge n. 865

per la determinazione della indennità" in quanto, nonostante

l'attribuzione a speciali Commissioni provinciali della competenza,

già demandata all'Ufficio tecnico erariale, di determinare il valore

agricolo medio dei terreni, e la maggiorazione dei coefficienti per la

determinazione dell'indennità relativa alle aree comprese nei centri

edificati, "il sistema è rimasto inalterato negli aspetti essenziali,

corrispondenti ai suoi basilari principi informatori, né, d'altro

lato, il valore di mercato dei suoli risulta avere subito modificazioni

in dipendenza della nuova configurazione ora impressa alla facoltà di

edificare e dei ben più gravosi oneri cui si è subordinato il suo

esercizio". Sicché la norma denunziata non si sottrarrebbe agli stessi

dubbi già espressi con riferimento al testo originario dell'art. 16

della legge n. 865 del 1971.

Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

con atto di deduzioni in data 22 settembre 1977, chiedendo che la

questione sia dichiarata non fondata.

A sostegno di tali conclusioni si osserva, da parte

dell'Avvocatura, che, contrariamente a quanto si afferma nell'ordinanza

di rimessione, l'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 è stato

profondamente modificato dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n.

10.

Invero, con quest'ultima disposizione, pur tenendosi fermo il

principio della non indennizzabilità di un qualunque ipotizzabile

valore edificatorio del suolo espropriato, si è proceduto:

- alla sostituzione dell'ufficio (U.T.E.) che deve determinare gli

indennizzi per espropriazione di aree agricole, con l'istituzione di

commissioni che provvederanno tanto per le espropriazioni regionali che

per quelle statali;

- alla modificazione del modo di calcolare gli indennizzi per le

aree non agricole nei centri edificati;

- alla abolizione della distinzione fra aree delimitate come

centri edificati e quelle comprese nei centri storici;

- alla abolizione della normativa delle aree espropriate comprese

nei centri storici;

- alla estensione delle norme sull'occupazione di urgenza alle

occupazioni da parte di organi statali.

In particolare, per quel che concerne le aree agricole, la nuova

legge avrebbe sostituito a quella che era stata ritenuta una

valutazione, agganciata a parametri predeterminati, un sistema

profondamente diverso, molto vicino se non identico a quello previsto

dalla legge sulla espropriazione per pubblica utilità.

Quanto poi alle aree ricadenti nei centri abitati, la regola

fondamentale della normativa generale delle espropriazioni - e cioè

che il valore di cui deve tenersi conto è quello agricolo medio senza

tener conto della utilizzabilità della area a scopi edificatori -

sarebbe in parte derogata con l'introduzione di coefficienti di

maggiorazione, ed applicando i quali, nell'ambito di una tipica

discrezionalità tecnica, le speciali Commissioni potranno ovviare a

tutti gli inconvenienti prospettati nell'ordinanza di rimessione.

3. - In termini sostanzialmente identici la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 14 della legge 28 gennaio 1977,

n. 10 è stata sollevata:

a) dalla stessa Corte d'Appello di Potenza con ordinanza emessa il

4 aprile 1978 (Reg. ord. n. 358 del 1978) nel corso del procedimento

civile promosso da De Robertis Domenico - in proprio e quale

procuratore speciale di De Robertis Maria Rita e De Robertis Domenico -

nei confronti dello I.A.C.P. di Matera, riguardante l'opposizione alla

stima dell'U.T.E. di Matera che aveva determinato l'indennità di

espropriazione di un terreno, di proprietà degli attori, sito nel

Comune di Matera, in località Serra Rifusa.

Anche in tale giudizio interveniva il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo - con argomentazioni pienamente coincidenti con quelle

contenute nell'atto di intervento del 22 settembre 1977, relativo alla

causa promossa dalla Corte d'Appello di Potenza con l'ordinanza n. 495

del 1977 (sopra al n. 2) - che la questione fosse dichiarata non

fondata;

b) dalla Corte d'Appello di Firenze con ordinanza emessa il 19

maggio 1978 nel corso di giudizi riuniti promossi da Lorini Abramo in

opposizione alle stime dell'U.T.E. di Firenze, che aveva determinato

l'indennizzo per l'esproprio di tre lotti di terreno siti nell'Agro del

Comune di Borgo S. Lorenzo.

Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata. L'atto

di intervento è assolutamente identico a quello relativo alla causa

promossa dalla Corte d'Appello di Bologna con l'ordinanza n. 232 del

1977 (sopra al n. 1);

c) dalla Corte d'Appello di Firenze con ordinanza in data 26 maggio

1978 (Reg. ord. n. 562 del 1978), emessa nel corso del giudizio civile

promosso dalla S.p.A. Mineraria Senna contro la determinazione

dell'indennità di esproprio di terreni siti in agro del Comune di

Abbadia S. Salvatore.

Nel giudizio si è costituita la S.p.A. Mineraria Senna, deducendo

che criteri stabiliti dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977 sono

sostanzialmente identici - non ostante alcuni correttivi - a quelli

già fissati nell'art. 16 della legge n. 865 del 1971 e danno luogo

agli stessi inconvenienti che essi presentavano (irrisorietà

dell'indennizzo e disparità di trattamento tra singoli espropriati).

È intervenuto anche il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo

che la questione sia dichiarata non fondata. L'atto di intervento è

assolutamente identico a quello relativo alla causa promossa dalla

Corte d'Appello di Bologna con l'ordinanza n. 232 del 1977 (retro al n.

1);

d) dalla Corte d'Appello di Lecce con ordinanza emessa il 2 giugno

1978 nel corso del giudizio promosso dall'Avvocato Pietro Lecciso,

nella qualità di curatore del fallimento di Foscarini Arturo, nei

confronti del Comune di Lecce ed avente ad oggetto l'opposizione alla

stima dell'indennità di espropriazione di un lotto di terreno, incluso

nell'attivo fallimentare e situato nel centro abitato del Comune di

Lecce.

Con la stessa ordinanza è stata dichiarata, rilevante e non

manifestamente infondata, sempre in riferimento agli artt. 3 e 42,

terzo comma, della Costituzione e sempre in base alle stesse

considerazioni già sintetizzate ai nn. 1 e 2 della presente narrativa,

la questione di legittimità costituzionale dell'art. 19 della legge n.

10 del 1977, più volte ricordata, nella parte in cui rende applicabili

criteri stabiliti dal citato art. 14 della legge n. 10 del 1977 anche

alle espropriazioni in corso, sempre che l'indennità non sia già

stata definitivamente accertata al momento dell'entrata in vigore della

legge in questione.

Anche in tale giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate

sulla base di deduzioni in tutto identiche a quelle dell'atto di

intervento relativo al giudizio promosso dalla Corte d'Appello di

Potenza con l'ordinanza n. 495 del 1977 (retro al n. 2);

e) dal Tribunale regionale amministrativo per l'Emilia-Romagna con

ordinanza emessa il 2O dicembre 1977 (ma pervenuta a questa Corte

soltanto il 6 settembre 1978) sul giudizio promosso da Bettelli

Ernesto, Ester e Maria per impugnare la legittimità, formale e

sostanziale, del decreto con il quale l'Assessore all'assetto del

territorio della Regione Emilia- Romagna aveva disposto, a favore del

Comune di Vignola, l'esproprio di un terreno di proprietà dei

ricorrenti.

Nel giudizio si è costituita la Regione Emilia- Romagna chiedendo

che la questione sia dichiarata irrilevante o, comunque, non fondata.

È intervenuto, altresì, il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto

di intervento del 14 luglio 1978, le cui conclusioni si precisano nella

richiesta di non fondatezza della questione sollevata con argomenti in

tutto identici a quelli contenuti nell'atto di intervento relativo al

giudizio promosso dalla Corte d'Appello di Lecce con l'ordinanza n. 495

del 1977 (retro al n. 2);

f) con nove ordinanze emesse il 30 giugno e il 13 ottobre 1978

dalla Corte d'Appello di Trieste nel corso di giudizi di opposizione

alla stima dell'indennità di espropriazione o di occupazione promossi

dai proprietari delle aree espropriate (Reg. ord. n. 555, 556,

563,580-584 e 635 del 1978).

In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata con

deduzioni del tutto identiche a quelle contenute nell'atto di

intervento relativo alla causa promossa dalla Corte d'Appello di

Potenza con l'ordinanza n. 495 del 1977.

Nei giudizi di cui alle ordinanze nn. 581, 582 e 583 del 1978 si

sono costituite anche le parti private, proprietarie dei beni

espropriati, le quali - riportandosi a quanto dedotto nelle ordinanze

di rimessione - chiedono, invece, che la Corte dichiari

l'illegittimità della norma denunziata;

g) con due ordinanze emesse il 5 maggio e il 27 ottobre 1978 (Reg.

ord. nn. 632 del 1978 e 14 del 1979) dalla Corte d'Appello di Torino

nel corso di giudizi di opposizione alla stima di indennità di

esproprio.

In entrambi giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri chiedendo che le sollevate questioni siano dichiarate non

fondate, con atti di intervento il cui contenuto è identico a quello

relativo alla causa promossa dalla Corte d'Appello di Potenza con

l'ordinanza n. 495 del 1977 (retro al n. 2).

4. - Con ordinanza in data 5 maggio 1978 (Reg. ord. n. 619 del

1978), emessa nel corso del giudizio di opposizione alla stima

dell'indennità di esproprio, promosso da Amalia Micheletto Sacerdote

nei confronti del Comune di Fossano, la Corte d'Appello di Torino ha

dichiarato rilevante e non manifestamente infondata la questione di

legittimità costituzionale dell'art. 16 della legge n. 865 del 1971

come modificato dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977, per

violazione dell'articolo 42, terzo comma, della Costituzione.

Secondo il giudice a quo la mancata considerazione del carattere

edificatorio dell'area espropriata nelle ipotesi in cui la stessa, pur

essendo esterna al centro edificato, appare tuttavia chiaramente

destinata ad insediamenti edilizi, porterebbe alla determinazione di un

indennizzo non corrispondente al principio enunciato nella disposizione

della Costituzione sopra richiamata, il quale richiederebbe che esso

sia un sostitutivo della perdita del bene, sia pure non equivalente, e

che perciò debba essere riferito al valore effettivo del bene oggetto

di espropriazione.

Si è costituita in giudizio la signora Micheletto in Sacerdote,

con atto depositato il 28 luglio 1978.

Nel chiedere che la Corte dichiari l'illegittimità del citato art.

14, la difesa si riporta alle argomentazioni contenute nell'ordinanza

sottolineando (ma senza addurre elementi concreti di valutazione) che i

criteri enunciati nella disposizione impugnata condurrebbero alla

determinazione di un indennizzo assolutamente inadeguato.

È intervenuto anche il Presidente del Consiglio dei ministri, con

atto 7 novembre 1978, le cui conclusioni si precisano in una

declaratoria di non fondatezza della questione sollevata.

L'atto è identico a quello relativo alla causa promossa dalla

Corte d'Appello di Potenza con ordinanza n. 495 del 1977 (retro al n.

2).

5. - Infine, con ordinanza del 27 ottobre 1978 (Reg. ord. n. 688

del 1978), emanata nel corso del procedimento civile promosso da

Carmela Salomone nei confronti dell'A.N.A.S. ed avente ad oggetto, tra

l'altro, la determinazione delle indennità di occupazione e di

esproprio di un terreno che, occupato in un primo tempo in via

d'urgenza era stato successivamente espropriato ma dopo il decorso del

termine massimo previsto per l'occupazione, la Corte d'Appello di

Palermo ha sollevato - in riferimento agli artt. 3,42, terzo comma e 53

della Costituzione - questione di legittimità costituzionale degli

artt. 16 e 20 della legge 22 ottobre 1971, n. 865 (nel nuovo testo

risultante dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10) e

dell'articolo unico della legge 27 giugno 1974, n. 247, nella parte in

cui estende l'applicabilità delle disposizioni contenute nel titolo

secondo della già citata legge n. 865 del 1971 "a tutte le

espropriazioni comunque preordinate a qualsiasi tipo di opere o di

interventi da parte dello Stato, Regioni, Province, Comuni o di altri

enti pubblici o di diritto pubblico anche non territoriali".

Secondo il giudice a quo, la previsione legislativa del potere di

espropriazione non contemplerebbe la possibilità di far gravare su di

un cittadino, in tutto od in parte, il costo del bene che l'Ente

pubblico intende acquisire o dell'opera pubblica che intende

istallarvi, ma soltanto la facoltà di far propria la cosa altrui

indennizzando l'espropriato per la perdita economica sofferta. Perciò

se l'indennizzo non corrispondesse al valore venale e reale del bene

espropriato, si avrebbe una ingiustificata ultrattività del potere di

espropriazione, per la quale il costo dell'opera di interesse pubblico

verrebbe in parte addossato, con una sorta di imposizione tributaria

straordinaria, individuale e non ragguagliata alla capacità

contributiva del soggetto, ad un cittadino determinato piuttosto che a

tutta la comunità interessata, in violazione dei principi sanciti

negli artt. 3 e 53 della Costituzione.

Inoltre, l'art. 16 dianzi citato - ed il successivo art. 20 per le

occupazioni d'urgenza - statuendo che l'indennità va rapportata al

valore agricolo medio del terreno, fondato sulle colture agrarie

effettivamente praticate o zonali, moltiplicando per coefficienti

standardizzati, a seconda che si tratti di aree interne od esterne al

perimetro urbano, realizzerebbe un indennizzo che già in astratto, per

lo schematismo del calcolo, rifiuterebbe ogni adeguamento alla realtà

del singolo provvedimento ablativo ed alla concretezza del danno

economico e, così, precluderebbe sia la osservanza del principio posto

dall'art. 42 Cost., per la obiettiva individuazione del danno (da atto

lecito) da risarcire in concreto, sia (sotto un ulteriore profilo)

l'osservanza dell'art. 3 Cost., per la inevitabile disparità di

trattamento dei cittadini, in quanto l'approssimazione del valore,

così astrattamente calcolato, alla realtà dipenderebbe dal caso.

Nel giudizio non vi è stata costituzione di parte né intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri.

6. - Nel termine previsto dall'art. 10 delle Norme integrative del

16 marzo 1956 sono state depositate memorie:

a) dall'Avvocatura generale dello Stato, nel giudizio promosso

dalla Corte d'Appello di Bologna con ordinanza del 18 marzo 1977 (retro

al n. 1);

b) dalla difesa della Regione Emilia-Romagna, nel giudizio promosso

dal T.A.R. per l'Emilia- Romagna con ordinanza del 20 dicembre 1977

(retro al n. 3, e);

c) dalla difesa della S.p.A. Mineraria Senna, nel giudizio promosso

dalla Corte d'Appello di Firenze con ordinanza del 24 giugno 1978

(retro al n. 3, c);

d) dalla difesa di Amalia Micheletto Sacerdote, nel giudizio

promosso dalla Corte d'Appello di Torino con l'ordinanza del 30 giugno

1978 (retro al n. 4).

7. - L'Avvocatura dello Stato, integrando quanto già dedotto con

l'atto di costituzione in data 12 luglio 1977, sul quale si è già

riferito al n. 1, afferma, a sostegno della non fondatezza della

questione sollevata, che, poiché a seguito dell'entrata in vigore

della legge n. 10 del 1977, lo jus aedificandi non è più connaturato

al diritto di proprietà (essendo costituito dalla pubblica autorità

con gli strumenti urbanistici e la concessione edilizia), di esso non

potrà ovviamente tenersi conto ai fini della determinazione

dell'indennità di esproprio.

Analoghe considerazioni sono svolte nella memoria della difesa

della Regione Emilia - Romagna, nella quale si eccepisce anche,

preliminarmente, l'inammissibilità - per difetto di rilevanza - della

questione sollevata dal T.A.R. per l'Emilia - Romagna con l'ordinanza

del 20 dicembre 1977 sopra ricordata.

Secondo la difesa della S.p.A. Mineraria Senna l'art. 14 della

legge 28 gennaio 1977 va, invece, dichiarato costituzionalmente

illegittimo per contrasto con gli artt. 3 e 42, terzo comma, della

Costituzione.

Nella memoria, che integra e sviluppa quanto già dedotto nell'atto

di costituzione del 29 luglio 1978 si afferma, in particolare, che la

disposizione denunziata configura un meccanismo di determinazione

suscettibile di portare a liquidazione di indennizzi non corrispondenti

ai requisiti stabiliti dall'articolo 42, terzo comma, della

Costituzione.

La difesa della signora Amalia Micheletto Sacerdote ribadisce,

infine, che, per quanto attiene alle aree esterne ai centri edificati

(e tale era quella cui si riferiva la stima impugnata nel giudizio di

merito) la nuova disciplina non si discosta dal contenuto dell'abrogato

art. 16 della legge n. 865 del 1971 e che, pertanto, non sono superati

dubbi di legittimità costituzionale (in relazione agli artt. 3 e 42,

terzo comma, della Costituzione) che in relazione a quella erano stati

avanzati.

8. - Alla pubblica udienza l'Avvocatura dello Stato ed i patroni

delle parti private hanno insistito nelle richieste e nelle deduzioni

già formulate. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze innanzi indicate denunciano la illegittimità

costituzionale delle stesse disposizioni di legge, in base ad

argomentazioni sostanzialmente analoghe; relativi procedimenti vanno

pertanto riuniti per essere definiti con unica decisione.

2. - In relazione alla questione proposta dal T.A.R.

dell'Emilia-Romagna con ordinanza 2O dicembre 1977 (Reg. ord. n. 515

del 1979), la Regione interessata ha eccepito preliminarmente la

inammissibilità, per difetto di rilevanza, della questione stessa, in

quanto esulerebbe dalla competenza del giudice amministrativo la

controversia concernente la misura dell'indennità di espropriazione.

L'eccezione è fondata. L'ordinanza ha precisato che nei motivi di

impugnazione del provvedimento di espropriazione era stata dedotta "la

illegittimità dovuta alla insufficienza del criterio legislativo di

determinazione dell'indennizzo". E, pur dando atto che i ricorrenti

avevano impugnato davanti al giudice ordinario la misura

dell'indennità di espropriazione, ha tuttavia ritenuto la rilevanza

della questione, in quanto "il Tribunale non può decidere su questo

motivo di ricorso se prima non sia risolta la questione della

legittimità della norma di legge".

L'inconsistenza di tale assunto appare manifesta, ove si consideri

che il giudice amministrativo difetta di giurisdizione in ordine alle

controversie riguardanti la misura dell'indennità di espropriazione,

essendo tale materia devoluta alla competenza del giudice ordinario

(art. 19 legge 865 del 1971 non modificato per questa parte dalla legge

n. 10 del 1977). Di conseguenza l'applicazione delle norme di cui è

contestata la legittimità non poteva venire in considerazione in

quella sede e pertanto era del tutto irrilevante verificarne la

conformità ai precetti costituzionali.

3. - Le ordinanze prospettano il dubbio di costituzionalità

dell'art. 16 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, come modificato

dall'art. 14 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 (che dettano i criteri

per la determinazione dell'indennità di espropriazione e occupazione),

sotto un duplice profilo:

a) rilevano che l'adozione del valore agricolo medio dei beni da

espropriare, come criterio per la determinazione dell'indennità,

confliggerebbe con l'art. 42, terzo comma, Cost., in quanto il

riferimento ad una caratteristica estranea a beni che abbiano una

chiara destinazione edificatoria, per i quali sarebbe da escludere ogni

relazione con tipi di coltura praticati nella regione agraria e con la

fertilità del suolo, potrebbe portare alla liquidazione di indennizzi

irrisori e, comunque, gravemente sperequati rispetto al valore di

mercato dei suoli. Inoltre, la mancata considerazione del carattere

edificatorio dell'area espropriata, pure se posta all'esterno dei

centri edificati, porterebbe all'attribuzione di un indennizzo non

conforme al principio enunciato nell'art. 42, comma terzo, Cost., il

quale esigerebbe che esso costituisca un sostitutivo, sia pure non

equivalente, della perdita del bene, al cui valore effettivo dovrebbe

essere riferito;

b) rilevano ancora le ordinanze che le norme anzidette sarebbero in

contrasto con l'art. 3, comma primo, Cost., in quanto il criterio

adottato determinerebbe, per terreni in situazione eguale, indennizzi

diversi a seconda delle zone agrarie in cui sono posti; inoltre, la

previsione di maggiorazioni, per le aree comprese nei centri edificati

rapportate al dato numerico della popolazione, determinerebbe,

irrazionalmente, indennizzi diversi per terreni di pari valore in

relazione ai prezzi di mercato. Altra irrazionale disparità viene

ravvisata nel trattamento dei proprietari di aree edificabili colpiti

da provvedimenti di espropriazione rispetto a quelli di aree aventi le

stesse caratteristiche e site nella stessa zona quali possono disporne

in regime di libera contrattazione.

Tutte le anzidette censure vengono estese agli artt. 19 della legge

n. 10 del 1977, il quale prevede l'applicazione delle norme denunziate

ai procedimenti in corso, ove la indennità liquidata non sia divenuta

definitiva e 20 della legge 865 del 1971 (come modificato dall'art. 14

legge n. 10 del 1977), che adotta gli stessi criteri per la

determinazione della indennità di occupazione. Infine, l'ordinanza

della Corte di Appello di Palermo (Reg. ord. n. 688 del 1978) denuncia

anche la violazione dell'art. 53 Cost., in quanto la mancata

rispondenza dell'indennizzo al valore del bene espropriato

determinerebbe una irragionevole ripartizione nel costo della

iniziativa assunta nell'interesse pubblico, facendone gravare il peso -

con una sorta di imposizione tributaria straordinaria, non ragguagliata

alla capacità contributiva del soggetto - su di un cittadino

determinato e non su tutta la comunità interessata. La stessa

ordinanza estende la denuncia di incostituzionalità all'articolo unico

della legge 27 giugno 1974, n. 247, che rese applicabili criteri

dell'art. 16 legge n. 865 del 1971 a tutte le espropriazioni

preordinate a qualsiasi tipo di opere o di interventi da parte dello

Stato, delle Regioni, delle Province, dei Comuni o di altri enti

pubblici o di diritto pubblico anche non territoriali.

4. - In relazione al primo aspetto delle censure di

incostituzionalità (n. 3 sub a) giova ricordare la giurisprudenza di

questa Corte, costante nell'affermare che l'indennizzo assicurato

all'espropriato dall'art. 42, comma terzo, Cost., se non deve

costituire una integrale riparazione per la perdita subita - in quanto

occorre coordinare il diritto del privato con l'interesse generale che

l'espropriazione mira a realizzare - non può essere, tuttavia, fissato

in una misura irrisoria o meramente simbolica ma deve rappresentare un

serio ristoro.

Perché ciò possa realizzarsi, occorre far riferimento, per la

determinazione dell'indennizzo, al valore del bene in relazione alle

sue caratteristiche essenziali, fatte palesi dalla potenziale

utilizzazione economica di esso, secondo legge. Solo in tal modo può

assicurarsi la congruità del ristoro spettante all'espropriato ed

evitare che esso sia meramente apparente o irrisorio rispetto al valore

del bene.

E per le aree destinate all'edificazione, in quanto poste in zone

già interessate dallo sviluppo edilizio, deve ritenersi essenziale

tale destinazione e di essa occorre tenere conto nella determinazione

della misura dell'indennità di espropriazione, da rapportare al valore

del bene. Per contrastare tale conclusione si è opposto che, in base

alle leggi che hanno disposto la conformazione edilizia del territorio

e condizionato la edificabilità dei suoli, nei casi in cui essa è

prevista dagli strumenti urbanistici, al rilascio di una concessione,

deve ritenersi che l'ius aedificandi non inerisca più al diritto di

proprietà, potendo la edificabilità delle aree essere stabilita solo

con provvedimento dell'autorità, sicché sarebbe venuta meno la

rilevanza, anche ai fini della determinazione della misura

dell'indennità di espropriazione, della destinazione edilizia dei

suoli.

Tale assunto non può essere condiviso.

È indubbiamente esatto che il sistema normativo attuato per

disciplinare l'edificabilità dei suoli demanda alla pubblica autorità

ogni determinazione sul se, sul come e anche sul quando (mediante

programmi pluriennali di attuazione previsti dall'art. 13 della legge

n. 10 del 1977) della edificazione, ma la rigidità del sistema non è

tale da legittimare le conseguenze che se ne vorrebbero trarre.

Invero, relativamente ai suoli destinati dagli strumenti

urbanistici alla edilizia residenziale privata, la edificazione avviene

ad opera del proprietario dell'area, il quale, concorrendo ogni altra

condizione, ha diritto ad ottenere la concessione edilizia, che è

trasferibile con la proprietà dell'area ed è irrevocabile, fatti

salvi casi di decadenza previsti dalla legge (art. 4 legge n. 10 del

1977). Da ciò deriva che il diritto di edificare continua ad inerire

alla proprietà e alle altre situazioni che comprendono la

legittimazione a costruire anche se di esso sono stati tuttavia

compressi e limitati portata e contenuto, nel senso che l'avente

diritto può solo costruire entro limiti, anche temporali, stabiliti

dagli strumenti urbanistici.

Sussistendo le condizioni richieste, solo il proprietario o il

titolare di altro diritto reale che legittimi a costruire può

edificare, non essendo consentito dal sistema che altri possa,

autoritativamente, essere a lui sostituito per la realizzazione

dell'opera.

Ne consegue altresì che la concessione a edificare non è

attributiva di diritti nuovi ma presuppone facoltà preesistenti,

sicché sotto questo profilo non adempie a funzione sostanzialmente

diversa da quella dell'antica licenza, avendo lo scopo di accertare la

ricorrenza delle condizioni previste dall'ordinamento per l'esercizio

del diritto, nei limiti in cui il sistema normativo ne riconosce e

tutela la sussistenza.

Va peraltro notato che la rilevanza, ai fini della indennità di

esproprio, della destinazione edilizia dei suoli è implicitamente

riconosciuta dal sistema attuato con la legge n. 865 del 1971 e

successive modifiche, in quanto coefficienti di maggiorazione

dell'indennità per le aree comprese nei centri edificati (artt. 16

legge n. 865 del 1971 e 14 legge n. 10 del 1977) non possono avere

razionale giustificazione se non ritenendo che si sia voluto attribuire

all'espropriato un maggiore compenso in relazione alla destinazione

edilizia delle aree stesse.

Va inoltre ricordato che la rilevanza della destinazione edilizia

delle aree, quale indice di un maggior valore, è operante nel nostro

ordinamento anche dopo l'attuazione delle nuove norme per la

edificabilità dei suoli, come è dimostrato dalle disposizioni

tributarie che legittimano la tassazione del valore edificatorio delle

aree, desunto dalla loro collocazione in un insediamento edilizio.

5. - Poste tali premesse, occorre verificare se l'adozione del

valore agricolo medio come criterio per la determinazione della misura

dell'indennità di esproprio sia o meno conforme al precetto dell'art.

42, comma terzo, Cost.

E la risposta a tale quesito non può essere che negativa. Come è

stato sopra rilevato, perché l'indennità di espropriazione possa

ritenersi conforme al precetto costituzionale, è necessario che la

misura di essa sia riferita al valore del bene, determinato dalle sue

caratteristiche essenziali e dalla destinazione economica perché solo

in tal modo l'indennità stessa può costituire un serio ristoro per

l'espropriato. È palese la violazione di tale principio ove, per la

determinazione dell'indennità, non si considerino le caratteristiche

del bene da espropriare ma si adotti un diverso criterio che prescinda

dal valore di esso. È proprio quanto avviene nella materia in disamina

perché il criterio del valore agricolo medio dei terreni secondo tipi

di coltura praticati nella regione agraria interessata, adottato per la

determinazione dell'indennità di esproprio dall'art. 16 della legge n.

865 del 1971 come modificato dall'art. 14 della legge n. 10 del 1977,

non facendo specifico riferimento al bene da espropriare ed al valore

di esso secondo la sua destinazione economica, introduce un elemento di

valutazione del tutto astratto, che porta inevitabilmente, per terreni

destinati ad insediamenti edilizi che non hanno alcuna relazione con le

colture praticate nella zona, alla liquidazione di indennizzi

sperequati rispetto al valore dell'area da espropriare, con palese

violazione del diritto a quell'adeguato ristoro che la norma

costituzionale assicura all'espropriato.

È appena il caso di rilevare che le anzidette conclusioni non

contrastano con la sentenza n. 58 del 1974 di questa Corte, la quale

ha ritenuto la legittimità costituzionale della legge 4 febbraio 1958,

n. 158, che ragguaglia al valore venale del terreno considerato come

agricolo, indipendentemente dalla sua eventuale edificazione, la

indennità di esproprio per le aree necessarie all'attuazione di opere

nella zona industriale e nel porto fluviale di Padova.

La Corte ritenne infatti che la indennità stabilita da tale legge

riguardava terreni agricoli, secondo la loro attuale destinazione,

prescindendo dal maggior valore derivante dalla loro eventuale

edificabilità; pertanto, la indennità di espropriazione veniva

ragguagliata al valore del bene, desumibile dalle caratteristiche di

esso e dalla sua destinazione economica attuale e non appariva in

contrasto con il precetto dell'articolo 42 Cost.

Né appaiono meno fondate le censure riferite all'art. 3, comma

primo, Cost. (n. 3 sub b). Invero, l'astrattezza del criterio adottato

e la mancata considerazione delle caratteristiche del singolo bene da

espropriare possono portare a irragionevoli trattamenti differenziati

di situazioni sostanzialmente omogenee, in quanto, per terreni in

eguale situazione per la loro destinazione edilizia, potrebbero essere

attribuiti indennizzi diversi in relazione al maggiore o minore pregio

delle zone agricole nelle quali sono posti.

Egualmente palese è la disparità di trattamento che viene a

determinarsi tra gli espropriati per effetto dell'attribuzione del

coefficiente di maggiorazione dell'indennità, relativamente ad aree

situate all'interno dei centri edificati (artt. 16 legge n. 865 del

1971 e 14 legge n. 10 del 1977).

Un primo rilievo di incogruità, che genera anche esso disparità

di trattamento, va fatto in relazione al criterio che regola il potere

dei comuni di determinare il perimetro del centro edificato (art. 18

legge n. 865 del 1971). In questo, invero, non possono essere compresi

suoli esterni al perimetro continuo delle aree edificate, anche se

interessati dal processo di urbanizzazione; viene pertanto ad essere

sacrificato senza adeguata ragione il diritto del proprietario delle

aree immediatamente adiacenti al perimetro urbano, le quali hanno

caratteristiche identiche a quelle incluse nel perimetro stesso,

essendo interessate dal processo di urbanizzazione. La sperequazione e

la conseguente irrazionalità del diverso trattamento appaiono

manifeste quando, dalla incongruità del criterio per la determinazione

del perimetro urbano, si fa derivare l'attribuzione del coefficiente di

maggiorazione alle sole aree interne al perimetro.

Non può opporsi al riguardo la incensurabilità del criterio, di

natura discrezionale, adottato dal legislatore ordinario, in quanto

essa trova un limite nel rispetto delle norme costituzionali dettate a

garanzia dei diritti del cittadino. E nella specie sussiste la

violazione dell'art. 3, comma primo, Cost., in quanto in situazioni

sostanzialmente omogenee, stante la contiguità e la identità della

destinazione delle aree, vengono disposti trattamenti differenziati,

attribuendo, senza adeguata ragione, la maggiorazione dell'indennità

di esproprio solo ai suoli posti all'interno del perimetro urbano,

riconoscendo così per questi la rilevanza della loro destinazione

edilizia e negandola per gli altri, in identità di situazioni.

Meritevole di considerazione è pure un altro aspetto di

incongruità del sistema (v. ord. n. 688 del 1978), fonte pure esso di

disparità di trattamento. L'art. 15 della legge n. 865 del 1971, come

sostituito dall'art. 14 legge n. 10 del 1977, prevede che per terreni

agricoli l'indennità di esproprio sia fissata, sia pure a seguito di

opposizione dell'interessato alla liquidazione dell'indennità in base

al valore agricolo medio, con specifico riferimento alle colture

effettivamente praticate nel fondo espropriato ed anche in relazione

all'esercizio dell'azienda agricola.

Si stabilisce così l'esatto criterio che l'indennità va liquidata

in base al valore effettivo del bene espropriato, determinato in

relazione alle sue caratteristiche e alla sua destinazione economica;

l'aver pretermesso tali riferimenti per le aree con destinazione

edilizia e adottato per queste criteri astratti e irrazionali,

determina una ulteriore disparità di trattamento tra gli espropriati.

Egualmente fondata appare, infine, la censura di irrazionale

disparità di trattamento tra proprietari di aree edificabili colpiti

da provvedimento di espropriazione e proprietari di aree aventi

identiche caratteristiche e poste nella stessa zona quali possono

disporne in regime di libera contrattazione.

La disparità di trattamento non può essere ragionevolmente

giustificata con riferimento agli oneri che accompagnano la concessione

di edificare (art. 3 legge n. 10 del 1977), quali dovrebbero servire a

perequare le due situazioni. Come è stato già osservato in dottrina,

è quanto mai difficile che il sistema adottato riesca ad impedire la

traslazione degli oneri stessi a carico degli acquirenti delle unità

immobiliari costruite, affrancandone così il costruttore.

Le esposte considerazioni assorbono ogni altra censura.

La dichiarazione di illegittimità va estesa all'art. 19, comma

primo, della legge n. 10 del 1977 (che estende le nuove norme in

materia di indennità di esproprio e di occupazione ai procedimenti in

corso se la liquidazione dell'indennità non sia divenuta definitiva) e

all'art. 20, comma terzo, della legge n. 865 del 1971, come modificato

dall'art. 14 legge n. 10 del 1977 (che prevede l'applicazione delle

stesse norme per la determinazione dell'indennità di occupazione di

urgenza) nonché all'articolo unico della legge 27 giugno 1974, n. 247,

nella parte in cui, convertendo in legge con modificazioni il d.1. 2

maggio 1974, n. 115, ne modifica l'art. 4, estendendo l'applicazione

delle disposizioni dell'art. 16 della legge n. 865 del 1971 a tutte le

espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o di

interventi da parte dello Stato, delle Regioni, delle Province, dei

Comuni o di altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non

territoriali.