Sentenza n. 492/1995

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

della Regione Campania 2 agosto 1982, n. 41 (Associazioni

professionali dei coltivatori diretti e dei loro istituti di

patronato. Concessione di contributi ordinari annuali), promosso con

ordinanza emessa il 17 dicembre 1993 dal Consiglio di Stato sul

ricorso proposto da UGC (Unione Generale Coltivatori) - CISL contro

la Regione Campania ed altri, iscritta al n. 269 del registro

ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 21, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visti gli atti di costituzione della Regione Campania e della

Federazione regionale coltivatori diretti della Campania;

Udito nell'udienza pubblica del 17 ottobre 1995 il Giudice relatore

Fernando Santosuosso;

Udito l'avv. Antonio Cochetti per la Federazione regionale

coltivatori diretti della Campania.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso dalla UGC (Unione generale

coltivatori) - CISL contro la Regione Campania per la riforma della

sentenza del TAR Campania che aveva respinto la richiesta di

annullamento della delibera della Giunta regionale n. 3048 del 24

maggio 1983, relativa alla ripartizione delle sovvenzioni dirette a

consentire la realizzazione delle finalità istituzionali delle

associazioni professionali di coltivatori diretti, il Consiglio di

Stato - sezione sesta giurisdizionale, ha sollevato, in riferimento

agli artt. 3, 39, 97 e 114 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione

Campania 2 agosto 1982, n. 41, nella parte in cui prevede che le

sovvenzioni annuali alle strutture delle associazioni professionali

dei coltivatori diretti vadano ripartite solo fra le associazioni

già individuate dalla stessa disposizione.

Il giudice rimettente ha ritenuto la questione rilevante in quanto

la delibera della Giunta regionale n. 3048 del 24 maggio 1983 è

stata adottata in esecuzione della legge della Regione Campania 2

agosto 1982, n. 41, sicché l'eventuale dichiarazione di

illegittimità costituzionale della legge impugnata dovrebbe condurre

ad una ripartizione delle sovvenzioni sulla base di criteri che

potrebbero far ricomprendere fra i beneficiari la UCG-CISL.

Quanto alla fondatezza, il giudice a quo non esclude

l'ammissibilità di leggi-provvedimento, quale è certamente la legge

regionale in esame, ma osserva che le scelte contenute in leggi

siffatte debbano essere motivate e non essere viziate da

"irragionevolezza" ed "arbitrarietà". Nella fattispecie, invece, il

legislatore non avrebbe fornito alcuna spiegazione della scelta di

favore per alcune organizzazioni di lavoratori, prevedendo che le

sovvenzioni annuali alle strutture delle associazioni professionali

dei coltivatori diretti siano ripartite soltanto fra le associazioni

già individuate nella stessa legge, in contrasto con i principi

contenuti negli artt. 3, 39 e 97 della Costituzione.

Inoltre, il legislatore avrebbe disatteso quel principio della

legislazione statale che impone di attribuire rilievo all'effettivo

grado di rappresentatività delle organizzazioni delle categorie di

lavoratori e alle confederazioni sindacali maggiormente

rappresentative su base nazionale, così violando l'art. 117 della

Costituzione.

2. - Nel giudizio avanti alla Corte costituzionale si è costituito

il Presidente della Regione Campania concludendo per la declaratoria

di non fondatezza della sollevata questione.

Pur non contestando che l'ordinamento statale, in ossequio ai

principi del pluralismo partecipativo e della libertà di

associazione sindacale, dia rilievo alle organizzazioni maggiormente

rappresentative su base nazionale, la difesa ha rilevato che il

legislatore regionale avrebbe rispettato il principio della "maggior

rappresentatività" nell'individuare le associazioni beneficiarie

delle sovvenzioni e che la scelta adottata sarebbe ragionevole,

poiché coerente con l'obiettivo di concentrare le sovvenzioni in

favore di quelle associazioni che, in quanto istituzionalmente

preposte con carattere di preminenza, continuità ed effettività

alla tutela degli interessi della categoria dei coltivatori diretti,

garantirebbero la proficua utilizzazione delle sovvenzioni. Su questa

base chiede che sia dichiarata infondata la questione di

costituzionalità in esame.

3. - È pure intervenuta la Federazione regionale coltivatori

diretti della Campania (aderente alla Confederazione nazionale

coltivatori diretti) presentando deduzioni in difesa della

costituzionalità della legge impugnata. In particolare la difesa ha

osservato che la legificazione di scelte ordinariamente demandate

all'Amministrazione non è di per sé incostituzionale se, con

criteri ragionevoli, mira a circoscrivere la discrezionalità

amministrativa. Inoltre asserisce la scarsa rappresentatività dei

coltivatori diretti da parte della UGC, assumendo, pertanto, che in

ogni caso il legislatore regionale non avrebbe violato il principio

della "maggior rappresentatività". Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte è se l'art.

1 della legge della Regione Campania 2 agosto 1982, n. 41,

prevedendo che le sovvenzioni annuali alle strutture regionali delle

associazioni professionali dei coltivatori diretti siano ripartite

soltanto fra le associazioni già individuate nella stessa legge, e

non considerando l'effettivo grado di rappresentatività delle

associazioni beneficiarie delle sovvenzioni, violi:

l'art. 3 della Costituzione, in quanto il legislatore regionale,

effettuando una scelta di favore per alcune organizzazioni di

lavoratori agricoli non assistita dal requisito della ragionevolezza

e della non arbitrarietà, introdurrebbe una disparità di

trattamento di situazioni omogenee;

l'art. 39 della Costituzione, in quanto tale disparità di

trattamento sarebbe incompatibile con i principi del pluralismo

partecipativo e della libertà associativa;

l'art. 97 della Costituzione, in quanto contrasterebbe con il

principio di buon andamento della amministrazione;

l'art. 117 della Costituzione, in quanto il legislatore

regionale, identificando in via normativa le associazioni dei

coltivatori diretti beneficiari dei contributi, avrebbe disatteso il

principio della legislazione statale in base al quale va attribuito

rilievo all'effettivo grado di rappresentatività delle

organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative su base

nazionale.

2. - La questione è fondata.

Va premesso che la legge impugnata, indicando nominativamente e

tassativamente le associazioni beneficiarie dei contributi, nonché

le altre condizioni per la ripartizione degli stessi, priva

l'amministrazione di ogni discrezionalità, per cui essa si ascrive

nel novero delle c.d. leggi-provvedimento, quelle cioè con un

contenuto concreto e particolare.

Questa Corte ha più volte ritenuto ammissibile la legificazione,

anche a livello regionale, di scelte che di regola sono compiute

dall'amministrazione attiva, purché ciò avvenga entro certi limiti,

come quello del rispetto della funzione giurisdizionale in ordine

alla decisione delle cause in corso, e soprattutto quello generale

costituito dal principio della ragionevolezza e non arbitrarietà (ex

plurimis sentenze n. 346 del 1991 e n. 143 del 1989).

La legittimità di questo tipo di leggi, quindi, va accertata

considerando detti limiti, non tanto riguardo ai motivi della scelta

della forma legislativa per un'attività di amministrazione, quanto

piuttosto in relazione al suo specifico contenuto. Per compiere tale

accertamento di legittimità, la Corte deve passare ora all'esame

delle diverse censure sollevate dall'ordinanza di rimessione.

3. - Nell'economia della decisione - prima di considerare il

rilievo circa l'insufficiente motivazione per la legificazione del

provvedimento - è opportuno muovere dai principi riferibili

prevalentemente all'art. 39 della Costituzione, e cioè al dovuto

rispetto dell'uguaglianza e della libertà sindacale, nonché del

pluralismo partecipativo.

In particolare, qualora una legge preveda il concorso delle

associazioni sindacali, essa deve operare cercando di assicurare

possibilmente a tutte le organizzazioni il pari trattamento; e, se

una selezione si renda necessaria, il criterio è quello della

"maggiore rappresentatività", da accertarsi non una volta per tutte,

ma in modo da consentire una periodica verifica, tenuto conto del suo

mutevole grado di effettività. Fra gli indici di rappresentatività

il dato quantitativo, costituito dalla misura di adesione formale al

sindacato, ha una grande rilevanza, ma non possono essere trascurati

altri indici come quello della maggiore attitudine ad esprimere gli

interessi dei lavoratori, specie in relazione all'attività svolta

per la composizione dei conflitti.

Se i predetti elementi, e in particolare quello quantitativo,

appaiono chiaramente giustificati in ordine alla scelta di

rappresentanti dei lavoratori in organi collegiali o in diverse

attività di natura sindacale, essi sono utilizzati anche per altri

scopi (come la ripartizione di sovvenzioni promozionali) in quanto la

"maggiore rappresentatività" risponde ad un criterio di

meritevolezza e alla ragionevole esigenza, da una parte, di far

convergere condizioni più favorevoli o mezzi di sostegno operativo

verso quelle organizzazioni che sono maggiormente in grado di

tutelare gli interessi dei lavoratori, e dall'altra, di evitare che

l'eccessiva estensione dei beneficiari possa vanificare gli scopi

promozionali che si intendono perseguire.

4. - Ai fini di queste operazioni selettive, il criterio della

"maggiore rappresentatività" delle diverse organizzazioni sindacali

è stato ampiamente affermato in dottrina e giurisprudenza, ed è

desumibile da numerose norme del nostro ordinamento.

Già nell'art. 39 della Costituzione - a proposito della stipula di

contratti collettivi efficaci per tutti gli appartenenti alle

categorie alle quali il contratto si riferisce - si parla delle

rappresentanze dei sindacati "in proporzione dei loro iscritti".

La rilevanza del diverso grado di rappresentatività delle

associazioni di categoria - prevista frequentemente per diverse

finalità e con formule non sempre uguali nella legislazione

ordinaria - viene riferita dalle disposizioni a vari elementi di

carattere anche indiziario. Proprio dalla molteplicità di questi

elementi consegue che il predetto principio resta un parametro

giuridicamente rilevante anche per quelle norme che fanno rinvio alla

nozione contenuta nell'art. 19 dello Statuto dei lavoratori (legge n.

300 del 1970).

Ed invero, pur se l'espressione "confederazioni maggiormente

rappresentative sul piano nazionale" di cui alla disposizione sopra

citata è stata abrogata dal d.P.R. n. 312 del 1995 in esito al

referendum indetto col d.P.R. 5 aprile 1995, il criterio del grado di

rappresentatività continua ad avere la sua rilevanza in forza

dell'altro indice previsto dalla stessa norma, e precisamente di

quello che fa riferimento alle associazioni sindacali che siano

firmatarie di contratti collettivi di lavoro applicati nell'unità

produttiva. Viene così valorizzata l'effettività dell'azione

sindacale - desumibile dalla partecipazione alla formazione della

normativa contrattuale collettiva - quale presunzione di detta

"maggiore rappresentatività".

Analoghe considerazioni possono essere svolte con riguardo alle

rappresentanze sindacali nel pubblico impiego (art. 47 nel testo

risultante dal decreto legislativo 23 dicembre 1993, n. 546), pur

considerando gli effetti del referendum indetto con il citato d.P.R.

5 aprile 1995.

5. - Non sembra qui necessario approfondire se la "maggiore

rappresentatività" debba qualificarsi solo come criterio, ossia come

concreto meccanismo di buona amministrazione per operare la selezione

fra associazioni sindacali, oppure se esso assurga a dignità di vero

e proprio principio normativo, dal momento che tale indagine sarebbe

rilevante unicamente al fine di circoscrivere ma non di eliminare il

contrasto con i vari parametri costituzionali invocati.

Né appare decisivo esaminare se - ove si tratti di un principio -

questo debba inquadrarsi fra i principi fondamentali statali di

singole materie che, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione,

vincolano la competenza legislativa regionale, oppure se esso abbia

natura di principio generale dell'ordinamento giuridico, comune a

molteplici settori o materie. Ed invero la giurisprudenza di questa

Corte si è ormai consolidata nel senso che, nei rapporti tra la

legislazione statale e quella regionale, i principi sono in ogni caso

ricavabili dall'intera legislazione statale vigente (sentenze nn.

1107, 1007 e 623 del 1988).

6. - In modo specifico, la giurisprudenza della Corte ha più volte

riconosciuto la valenza del principio della "maggiore

rappresentatività" (sentenze nn. 975 e 334 del 1988, 54 del 1974, 2

del 1969 ed altre).

Già nel 1974, con la sentenza n. 54, questa Corte, con riferimento

agli artt. 3 e 39 della Costituzione, aveva affermato la legittimità

della diversificazione di trattamento a favore delle organizzazioni

sindacali in relazione ai criteri selettivi rivelatisi sul piano

rappresentativo e quindi meritevoli di condizioni più favorevoli di

quelle garantite a tutte le associazioni dall'art. 14 dello Statuto.

La finalità promozionale e incentivante dell'attività delle

organizzazioni sindacali che riescono ad essere portatrici di

interessi più ampi di quelli di un ristretto ambito di lavoratori è

stata poi evidenziata dalla sentenza n. 30 del 1990; e l'esigenza di

questa tutela speciale permane - come si è detto - anche dopo il

menzionato recente referendum.

Con la pronuncia n. 975 del 1988 è stato ancora evidenziato che

nel nostro ordinamento vige un principio organizzativo operante

attraverso un meccanismo di selezione delle associazioni legittimate,

imperniato sul concetto di maggiore rappresentatività del sindacato.

In effetti questo principio trova la sua ragionevole

giustificazione nell'esigenza di assicurare ad ogni associazione di

categoria la possibilità di essere comparata con le altre, senza

cristallizzare una valutazione che deve rimanere fluida, atteso che

la "rappresentatività" è per sua natura soggetta a variazioni sia

in aumento che in diminuzione; per cui non pare consentito perpetuare

una situazione che deve invece essere considerata contingente.

Il riconoscimento del canone della "maggiore rappresentatività"

sindacale, nonché le tematiche relative alla sua verifica e alle sue

conseguenze, trovano infine riscontro nella notevole elaborazione

della giurisprudenza ordinaria.

7. - Nel caso che ha dato luogo alla citata sentenza n. 975 del

1988, fu ritenuta illegittima la legge della Provincia di Bolzano

nella parte in cui prevedeva che i due rappresentanti degli artigiani

nella Commissione per l'assistenza creditizia all'artigianato fossero

scelti su designazione soltanto dell'Associazione provinciale

dell'artigianato anziché da parte delle organizzazioni artigianali

più rappresentative della Provincia. In quella occasione la Corte

osservò che "la legge non può individuare a priori, una volta per

tutte, una o più determinate organizzazioni come maggiormente

rappresentative, ma deve rimettere tale determinazione all'autorità

amministrativa preposta alla nomina, la quale volta per volta

valuterà comparativamente il rispettivo grado di rappresentatività

delle associazioni sindacali esistenti". E non vale osservare -

soggiunse la Corte - "che il forte divario tra il numero degli

iscritti all'Associazione provinciale dell'artigianato e quello degli

iscritti all'Unione artigiani esclude di fatto, a cagione della

limitatezza dei posti disponibili (due), che la seconda possa

pretendere l'assegnazione di un posto a un proprio candidato. Come

già si è detto, il dato quantitativo-numerico, pur avendo un

rilievo prioritario, non è un criterio esclusivo del giudizio di

maggiore rappresentatività. D'altra parte, come rileva il giudice

rimettente, il privilegio rigidamente attribuito a una determinata

organizzazione può scoraggiare l'adesione alle altre, sicché il

minore livello di affiliazione a queste finisce con l'essere, almeno

in parte, proprio una conseguenza pregiudizievole della norma di cui

si controverte".

8. - Nella presente fattispecie, non sussistono motivi per

discostarsi dalla pronuncia ora ricordata. Anche in questo caso,

infatti - mentre appare ragionevole la motivazione, secondo cui nella

distribuzione dei contributi promozionali debba essere compiuta una

selezione fra le associazioni di settore per evitare l'eccessiva

frammentazione dei detti sussidi a troppi organismi esponenziali -

risulta invece leso il principio della "maggiore rappresentatività"

come sopra precisato.

Ed invero, anche se si convenisse (con la Regione e con la difesa

della prima delle quattro associazioni di categoria indicate dalla

legge) che la quinta associazione, quella ricorrente, non abbia, al

momento, una consistente rappresentatività, ciò non sarebbe

sufficiente per ritenere legittima una norma che cristallizza la

misura della rappresentatività stessa - che è per sua natura fluida

- con una disciplina permanente della concessione di sovvenzioni

annuali soltanto a determinate associazioni.

Il legislatore regionale avrebbe potuto compiere direttamente una

valutazione comparativa fra le associazioni operanti nell'ambito

della regione, ma limitando nel tempo la scelta effettuata con

riferimento al periodo di prevedibile permanenza dell'effettivo grado

di rappresentatività delle associazioni medesime, senza trascurare

comunque l'esigenza di periodiche verifiche dell'effettiva

rappresentatività del sindacato e quindi della meritevolezza

dell'accesso alla tutela privilegiata.

D'altra parte molte regioni hanno legislativamente operato la

selezione delle associazioni beneficiarie delle sovvenzioni

promozionali sulla base della predetta "maggiore rappresentatività",

ma senza indicare nominativamente quelle da prescegliere.

9. - La norma impugnata va perciò dichiarata costituzionalmente

illegittima, per violazione del principio di cui all'art. 39 della

Costituzione - restando assorbite le censure riferite agli altri

parametri costituzionali - nella parte in cui prevede la concessione

di sovvenzioni annuali alle strutture regionali dei coltivatori

diretti limitatamente alle associazioni ivi indicate, anziché alle

associazioni professionali dei coltivatori diretti maggiormente

rappresentative nella Regione.