Sentenza n. 487/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, primo comma,

della legge regionale siciliana 15 maggio 1986, n. 26 (Norme

integrative della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, relativa a

"Nuove norme in materia di controllo dell'attività

urbanistico-edilizia, riordino edilizio e sanataria delle opere

abusive") promosso con ordinanza emessa il 3 giugno 1988 dalla Corte

di Cassazione nel procedimento penale a carico di Lanzafame Placido,

iscritta al n. 808 del registro ordinanze 1988 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,

dell'anno 1989;

Visto l'atto d'intervento della Regione Sicilia;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 1989 il Giudice

relatore Renato Dell'Andro;

Udito l'avv. Francesco Tinaglia per la Regione Sicilia;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso d'un procedimento penale per esecuzione di lavori

edilizi senza concessione la Corte di Cassazione, con ordinanza 3

giugno 1988, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3, primo comma, della legge regionale siciliana 15 maggio

1986, n. 26 (Norme integrative della legge regionale 10 agosto 1985,

n. 37, relativa a "Nuove norme in materia di controllo dell'attività

urbanistico-edilizia, riordino edilizio e sanatoria delle opere

abusive") in riferimento agli artt. 116, 117 e 3 Cost.

Il giudice a quo riferisce che, nella specie, l'imputato era stato

dichiarato colpevole del reato di cui all'art. 17 lett. b) della

legge 28 gennaio 1977, n. 10 essendosi, tra l'altro, ritenuta

ininfluente, per mancata ultimazione delle opere alla data del 1°

ottobre 1983, la domanda di sanatoria presentata dall'imputato

stesso. Questi aveva proposto ricorso per cassazione deducendo la

violazione della legge regionale siciliana 15 maggio 1986, n. 26, la

quale, in sostituzione dell'art. 31 della legge 28 febbraio 1985, n.

47 (secondo cui, ai fini della sanatoria, devono intendersi ultimati

gli edifici nei quali sia stato eseguito il rustico e completata la

copertura) dispone invece che, ai medesimi fini, s'intendono ultimati

gli edifici nei quali sia stata eseguita la struttura portante sia

essa del tipo intelaiato, in cemento armato o con pannelli portanti

od in muratura e sia completata la copertura. Nella specie, infatti,

l'opera edilizia costruita dall'imputato non era compresa fra quelle

indicate nell'art. 31 della legge n. 47 del 1985 ma rientrava appunto

fra quelle menzionate dall'art. 3 legge regionale siciliana n. 26 del

1986.

Dopo aver escluso che la disposizione regionale possa essere

interpretata restrittivamente, delimitandone cioè la portata ai soli

aspetti amministrativi della sanatoria ed escludendone il riverbero

di carattere penale, il giudice a quo osserva che la disposizione

stessa - in quanto detta, in tema d'attività abusiva edilizia

costituente reato, norme del tutto particolari e diverse rispetto a

quelle stabilite dal legislatore nazionale nell'art. 31, secondo

comma, della legge n. 47 del 1985 - non appare conforme agli artt.

116, 117 e 3 Cost.

A parere dello stesso giudice, la potestà legislativa regionale

"non può prescindere dal principio di ordine costituzionale, sancito

specificamente nella materia urbanistica e valevole anche per le

Regioni a statuto speciale, del coordinamento normativo con la

legislazione dello Stato nella sua funzione regolatrice

dell'interesse unitario alla uniforme disciplina in tema di rapporti

fondamentali che si realizzano in posizioni giuridiche direttamente

facenti capo allo Stato".

La disposizione impugnata, conclude il giudice a quo, appare

violare anche il principio d'uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., in

quanto consente, limitatamente alle opere edilizie abusive realizzate

nel territorio siciliano, l'estinzione dei reati a condizioni più

favorevoli di quelle stabilite per la generalità dei cittadini.

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente della Regione

siciliana, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Tinaglia,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

L'interveniente osserva, innanzi tutto, che non è prospettabile

alcuna violazione dell'art. 116 Cost., in quanto tale norma

attribuisce un regime particolare d'autonomia alle Regioni a statuto

speciale. E nemmeno può ritenersi violato l'art. 117 Cost.,

trattandosi di norma che disciplina la potestà legislativa delle

Regioni di diritto comune e non quella delle Regioni a statuto

speciale. Del resto il limite dei principi fondamentali stabiliti

dalle leggi dello Stato non è applicabile alla legislazione

esclusiva della Regione siciliana, la quale, in materia urbanistica,

ha potestà legislativa esclusiva ai sensi dell'art. 14 del suo

Statuto speciale.

Quanto alla dedotta violazione del principio d'uguaglianza,

l'interveniente rileva che la disciplina legislativa nazionale non è

stata sempre costante in ordine alla nozione d'ultimazione dei

lavori. Infatti, ai sensi della legge 28 gennaio 1977, n. 10, essa

viene ad identificarsi con il completamento funzionale dell'opera; ai

sensi della giurisprudenza penale relativa alla cessazione della

permanenza del reato di costruzione abusiva, la predetta "ultimazione

dei lavori" s'identifica con il completamento dell'opera in ogni sua

parte, comprese le rifiniture esterne; ai sensi della giurisprudenza

amministrativa, relativa all'individuazione del momento finale di

validità della licenza edilizia, di cui all'art. 10, decimo comma,

della legge n. 765 del 1967, la stessa ultimazione coincide col

compimento delle strutture essenziali dell'edificio. La nozione

d'ultimazione dei lavori contenuta nell'art. 31 della legge n. 47 del

1985 deve ritenersi, a parere dell'interveniente, coincidere con

quest'ultima interpretazione, essendo lo scopo del legislatore quello

di rendere bene individuabile il volume dell'opera alla data di

riferimento per l'applicabilità del condono. Del resto, se il

legislatore nazionale avesse voluto dare al termine "rustico" il

significato restrittivo di opera completata ma priva d'intonaco e

rivestimento, non avrebbe poi richiesto anche il completamento della

copertura, che è già necessariamente parte del rustico inteso nel

senso suddetto.

Di conseguenza - conclude l'interveniente - deve ritenersi che il

legislatore regionale, resosi conto che la normativa statale si

prestava a difformi interpretazioni, abbia inteso adeguarsi

all'interpretazione più estensiva di detta normativa, comunque in

assonanza con lo scopo della norma statale. Considerato in diritto

1. - Vanno preliminarmente formulate quattro osservazioni.

La prima: i problemi relativi al potere normativo penale delle

Regioni sono di difficile soluzione in quanto fortemente condizionati

dall'attuale inflazione della normazione penale. Quest'ultima che,

come s'evince dalla Costituzione e come si sottolineerà oltre,

dovrebbe esser ridotta al minimo indispensabile al raggiungimento

(attraverso l'incriminazione di gravi modalità di lesione di beni

costituzionalmente significativi od almeno socialmente rilevanti)

delle elementari condizioni del vivere democratico, è divenuta

"ipertrofica". Se gran parte della materia contravvenzionale fosse,

attraverso razionali, ben programmati interventi legislativi,

"trasposta" dal diritto penale al diritto amministrativo, i problemi

in discussione verrebbero in nuce risolti od almeno notevolmente

semplificati.

La seconda osservazione attiene al metodo qui adottato nell'esame

della sollevata questione di legittimità costituzionale: si farà

perno sull'interpretazione storico-politica, sistematica e funzionale

dell'art. 25, secondo comma, Cost. È questo comma che

costituzionalmente sancisce, in ordine alle fonti del diritto penale,

la c.d. riserva di legge; ed in questa sede si tratta, appunto, in

primo luogo, di stabilire l'ambito di comprensione di tal riserva:

se, cioè, essa vada circoscritta alle sole leggi penali statali

oppure sia riferibile (ed eventualmente in che limiti) anche alle

leggi regionali. La tradizione metodologica, in campo penalistico, è

decisamente orientata in tal senso: tutte le volte che si è trattato

di precisare l'ambito della riserva di legge penale (in ispecie, se

essa sia assoluta o relativa) si è fatto perno unicamente

sull'interpretazione logica e sistematica dell'art. 25, secondo

comma, Cost., sottolineandosi, in particolare, che l'attenzione alla

ratio di garanzia dalla quale muove la predetta riserva consente

d'assumere conclusioni appaganti in ordine alla comprensione del

dettato costituzionale in esame.

La terza osservazione è così formulabile: poiché il problema

attinente al potere normativo penale regionale è, ovviamente,

problema relativo all'esercizio di tal potere nelle materie c.d.

"esclusive" o "concorrenti", il punto di partenza dell'indagine è

comunemente costituito dal "silenzio" della Costituzione (e degli

statuti "speciali") in ordine al modo di disciplina penale, all'atto

dell'attribuzione alle Regioni della competenza per le predette

materie. Tal "silenzio", com'è noto, mentre è stato assunto da

alcuni Autori come implicito riconoscimento alle Regioni anche del

potere normativo penale, insieme a tutti i rimanenti modi di

disciplina delle violazioni dei beni rientranti nelle materie di

competenza regionale, da altra parte della dottrina è stato

interpretato come "esclusione" del conferimento del potere normativo

penale alle Regioni, ben avendo il Costituente consapevolezza

dell'autonomia del ramo penale dell'ordinamento.

Senonché, mentre è senza dubbio vero che non è dato configurare

una preordinata materia penale, la disciplina di questa attenendo

spesso (o sempre) alla violazione dei più disparati beni "propri"

(tutelati in via primaria) da altri rami dell'ordinamento (e, da

questo aspetto, come è stato giustamente rilevato, non esistendo una

"preesistente" materia penale, la medesima non poteva, ovviamente,

esser conferita, dal Costituente o dagli statuti "speciali", alle

Regioni) è altresì vero, come sarà precisato meglio oltre, che la

c.d. "materia penale", che, certamente, non "preesiste" alle norme

penali, vien costituita proprio nel momento della nascita delle

stesse norme. È, infatti, il legislatore che, scegliendo tra i beni

(generalmente tutelati in via primaria da altri rami) quelli che

interessa allo Stato penalmente garantire, costituisce la c.d.

"materia penale" e cioè l'insieme dei beni e valori specificamente

tutelati (anche o soltanto) penalmente. Se così non fosse, il

diritto penale avrebbe natura esclusivamente sanzionatoria mentre è

ben noto che tal natura è stata validamente criticata dall'assoluta

maggioranza della dottrina sostenitrice dell'autonomia del diritto

penale.

Or se la Costituzione o gli statuti "speciali" avessero inteso

conferire al legislatore regionale anche il modo di disciplina penale

non avrebbero attribuito anche il potere di costituire la materia

penale senza neppur fare esplicitamente almeno un sia pur generico

riferimento al predetto modo di disciplina. Dalla Carta

costituzionale non risulta, in proposito, alcunché; né durante i

lavori della Costituente sono stati mai sollevati problemi attinenti

alla competenza penale delle Regioni. Ingenera, pertanto, già

all'inizio della ricerca, notevoli perplessità la considerazione che

la Costituzione, venendo per la prima volta a configurare lo Stato

regionale, attribuendo alle Regioni a statuto ordinario specifiche,

svariate materie (art. 117 Cost.) e, soprattutto, prevedendo "forme e

condizioni particolari d'autonomia, secondo statuti speciali adottati

con leggi costituzionali" per alcune Regioni (art. 116 Cost.) nulla,

proprio nulla, dichiari in ordine all'incriminabilità, da parte

delle Regioni, delle lesioni di beni la cui tutela rientra nella

competenza delle medesime; né, di regola, esplicitamente alcunché

dichiarano gli Statuti delle Regioni a regime "differenziato".

La quarta ed ultima osservazione preliminare attiene alla

necessità di nettamente distinguere i temi, sollevati dall'ordinanza

di rimessione, in due settori: il primo, relativo al generale potere

normativo delle Regioni a prescindere dall'esercitato od esercitando

potere normativo penale dello Stato ed il secondo, che raggruppa i

temi che si pongono considerando le leggi regionali in relazione

all'emanata (od emananda) legge penale (incriminatrice o

scriminatrice) statale. La distinzione dei predetti settori è

metodologicamente necessaria perché i problemi attinenti a ciascun

settore sono nettamente diversi; e, sebbene quelli relativi al

secondo settore siano spesso condizionati, nella loro soluzione,

dalla conclusione in ordine al potere normativo penale delle Regioni,

il secondo settore non riguarda, in senso proprio, l'ampiezza del

principio della riserva di legge penale bensì le "possibilità"

conferite alle leggi regionali (anche ove fosse escluso un potere

normativo penale delle medesime) in relazione alle leggi statali

incriminatrici o decriminalizzanti.

2. - Nell'esame dei temi relativi al primo dei predetti settori

non può esser taciuto che dottrina e giurisprudenza che, in assoluta

maggioranza, limitano la riserva di legge penale alla sola legge

statale (in sede di vicende costitutive della punibilità) e che,

pertanto, escludono ogni legittimità (nella stessa sede) di leggi

penali regionali, appaiono a disagio allorché si tratta di scegliere

la disposizione costituzionale sulla quale fondare la pur comune

conclusione: spesso si fa, infatti, riferimento all'art. 25, secondo

comma, Cost., a volte all'art. 3, primo comma od all'art. 5 Cost.

(interpretati, peraltro, questi ultimi articoli come "ispiratori"

dell'intero sistema costituzionale); e non poche volte ci si richiama

all'art. 13, secondo comma od all'art. 120, secondo e terzo comma,

Cost. E, nell'occasione, si danno dei citati articoli interpretazioni

che sono esplicitamente collegate (quasi a "conforto" o "sostegno")

ad altre, diverse disposizioni. Da tale incertezza è agevole

desumere che soltanto il sistema e la sua intrinseca teleologia

riescono a rendere sostenibili, a "giustificare", le interpretazioni

che, in ordine ai temi qui in esame, dei citati articoli vengono

offerte.

Vero è che, come l'effettivo ambito di comprensione del

"generale" principio di legalità in sede penale non è, almeno di

regola, desunto, nella sua ampiezza, dalle sole, peraltro non

univoche, formule costituzionali che pur lo enunciano bensì, come è

ormai generalmente ammesso, dalla ratio profonda che le ispira, così

la reale comprensione, in ispecie, del principio di riserva di legge

penale va principalmente ricavata dal fondamento politico-ideologico,

sistematico e teleologico dello stesso principio piuttosto che dalle

dichiarazioni costituzionali, necessarie e solenni ma non sempre

tecnicamente precise, che lo enunciano; dichiarazioni i cui contenuti

e limiti vanno, appunto, ricavati, anche e soprattutto, dai precitati

fondamenti e, in particolare, dall'oggettiva, determinante funzione

che, nell'intero ramo penale dell'ordinamento statale, la riserva in

questione esplica.

3. - Il profilo storico-ideologico, dal quale va, anzitutto,

esaminata la riserva di legge penale, deve iniziare dal sottolineare

che tal riserva fu il portato d'una ben determinata concezione che,

partendo dall'illuminismo, tese a ribaltare il precedente sistema:

quest'ultimo trovava il fondamento dell'intervento penale, a tutela

dei beni più importanti per l'ordinato svolgimento della vita

sociale, nei contenuti religiosi, metafisici, "naturali", idonei ad

offrire la "verità" del principio costitutivo dell'esperienza

giuridica in genere e penale in particolare. La riconduzione ad

unità delle sparse, frammentarie disposizioni giuridiche, la

certezza che soltanto attraverso il superamento delle varie, numerose

fonti, sostanziali e formali, dell'Antico Regime, si potesse

raggiungere, insieme, la massima garanzia della riacquistata libertà

individuale ed il massimo ordinato vivere sociale condussero a

ravvisare nella legge, nella legge dello Stato, quale unità organica

dell'intero popolo sovrano, il nuovo principio costitutivo, il nuovo

fondamento del diritto penale.

La predetta concezione ideologica della legge, concezione nata

anche dalla concentrazione d'ogni valore rappresentativo nelle

istituzioni facenti capo allo Stato e dall'eliminazione dei vari

corpi d'autonomia sociale a vantaggio dell'unico corpo politico

sovrano, non poteva, in sede penale, consentire altre fonti. D'altra

parte, il sistema penale delineato dalla Costituzione tende ancor

oggi, come meglio si chiarirà in seguito, a ridurre la quantità

delle norme penali, e, così, a concentrare queste ultime nella sola

tutela, necessaria (ultima ratio) di pochi beni, significativi od

almeno "importanti", per l'ordinato vivere sociale.

Già in base alle precedenti considerazioni è fondato sostenere

che l'estensione alle leggi regionali del potere normativo penale

contrasti con il fondamento politico della riserva di cui all'art.

25, secondo comma, Cost., con la "sostanza" storico-ideologica di tal

fondamento, per la quale, inizialmente, fu scelta la legge quale

"forma istituzionale" del diritto penale. La letteratura

illuministica, infatti, più che affidare il monopolio della

competenza penale alla legge in quanto atto-fonte, lo attribuì

all'organo-Parlamento, anche se il medesimo venne considerato quale

produttore, attraverso determinate forme, dell'atto stesso. Se è

vero che è da quest'ultimo che derivano, attraverso la norma penale,

le vicende costitutive della punibilità, è anche vero che la legge

è il risultato d'un processo posto in essere dal

soggetto-Parlamento; ed è soprattutto a quest'ultimo che fu rivolta

l'attenzione delle teorie penal-illuministiche. Come la dottrina

penalistica successiva all'avvento della Costituzione, nel ricercare

la ratio della riserva di legge penale, ha tenuto a sottolineare, in

modo particolare, il procedimento di formazione della legge, aperto

al confronto tra maggioranza e minoranza, adeguato a tutelare i

diritti dell'opposizione nel sindacare le scelte di criminalizzazione

adottate dalla maggioranza, la dottrina penal-illuministica

individuò il fondamento del principio di riserva di legge penale nel

fatto che il soggetto-Parlamento, l'organo produttore della legge,

vede riunito, attraverso i suoi rappresentanti, tutto il popolo

sovrano: e questo non può legiferare "contro sé stesso".

Va sottolineato che, anche a parte le vicende storiche che

inizialmente motivarono la scelta della riserva di legge penale,

ancor oggi la dottrina ricorda che il monopolio penale del

legislatore statale è fondato sul suo essere rappresentativo della

società tutta, "unita per contratto sociale"; ed è la società

tutta che attende che l'esercizio del potere legislativo penale,

direttamente od attraverso i suoi rappresentanti, non avvenga

arbitrariamente bensì "per il suo bene e nel suo interesse".

4. - Nell'iniziare l'esame del secondo profilo dal quale va

considerata la riserva di legge penale ex art. 25, secondo comma,

Cost. è necessario sottolineare l'assetto che il diritto penale ha

assunto a seguito delle disposizioni costituzionali relative alla sua

disciplina. Allo scopo di precisare contenuto e limiti della

costituzionale riserva di legge penale occorre, infatti, volgere

l'attenzione alla natura degli interessi e valori garantiti dal ramo

penale dell'ordinamento.

Va subito chiarito che la statualità, a doppio titolo, del

diritto penale postula necessariamente il nascere statuale delle

incriminazioni penali. Si è precisato: "a doppio titolo". Ed

infatti, statali sono i particolari interessi e valori tutelati dal

ramo penale e statale è il fine perseguito attraverso le

incriminazioni: la tutela di tutto l'ordinamento giuridico statale e,

così, della vita sociale in libertà, uguaglianza e reciproco

rispetto dei soggetti.

Dall'accettazione, da parte della Costituzione, di autonome,

particolari sanzioni, che si collocano in un determinato ramo

dell'ordinamento, si deduce l'esistenza di autonomi interessi, fatti

valere nello stesso ramo. Non può, invero, accogliersi l'opinione

che l'ordinamento giuridico appresti sanzioni diverse, e cioè

diverse tutele, per identici interessi: infatti, o le sanzioni hanno

i medesimi fini ed il moltiplicarsi dei mezzi di difesa appare

ingiustificato oppure esse son riferite ad interessi apparentemente

eguali ma presi in considerazione sotto diversi profili giuridici: ed

in quest'ultima ipotesi l'identità è soltanto apparente mentre in

realtà gli interessi che vengono tutelati sono diversi. La

Costituzione è, inoltre, ben consapevole della titolarità dei

predetti interessi: la dimostrazione è data dal confronto tra gli

artt. 24, primo comma e 112 Cost. Ed invero, mentre negli altri rami

il disporre della tutela giudiziaria attraverso l'azione appartiene,

di regola, al singolo soggetto, privato o pubblico, nel settore

penale il processo d'attuazione della sanzione è operato solo

attraverso l'intervento dello Stato. L'art. 24, primo comma, Cost.

accomuna, infatti, tutti i diritti e gli interessi legittimi, a

qualunque materia si riferiscano, consentendo ai singoli soggetti,

privati o pubblici, di poter agire in giudizio per la tutela dei

medesimi. Non così per le situazioni giuridiche subiettive

penalmente tutelate per le quali non solo non è data alcuna facoltà

d'agire in giudizio ma, attraverso l'art. 112 Cost., vien individuato

un particolare organo dello Stato che deve, obbligatoriamente,

esercitare l'azione penale. Dagli stessi artt. 24, primo comma e 112

Cost. s'evince, pertanto, che, anche per la Costituzione, viene

tutelato, in sede penale, il concreto interesse dello Stato

all'integrità di talune situazioni di vita, ad es. libertà, onore

ecc., dei singoli soggetti.

Il secondo titolo di "statualità" del ramo penale attiene ai fini

dello stesso ramo.

Va notato che la Costituzione disciplina essa stessa parte del

settore penale. Tale disciplina, mentre limita la discrezionalità

del legislatore, puntualmente chiarisce quali debbano essere i fini

del diritto penale.

La disposizione di cui all'art. 27, terzo comma, Cost. svela

apertamente, indicando la teleologia delle pene, l'identità e le

finalità del diritto penale dalle quali la Carta fondamentale parte

nel dettare la normativa attinente alla sede penale. L'art. 27, terzo

comma, Cost., riguarda, infatti, le sanzioni propriamente penali: e

queste, nell'essere particolarmente caratterizzate, sono

implicitamente distinte da tutte le altre sanzioni. Le sanzioni

penali, a differenza di quelle extrapenali, sono dalla Costituzione

caratterizzate dalla tendenza ad incidere sull'animo, sulla vita del

condannato, tutelando, mediante un singolare tipo di prevenzione

speciale (la rieducazione) non soltanto questo o quel bene

specificamente offeso dal reato ma anche tutti i beni garantiti

dall'ordinamento e, cioè, l'intero ordinamento statale in quanto

tendente a realizzare una vita in comune democraticamente orientata.

Or se le pene, a loro volta, com'è di comune cognizione,

caratterizzano il ramo penale dell'ordinamento, nel senso che del

medesimo svelano l'identità, deve concludersi che non solo la

Costituzione ben "conosce" il ramo penale ma che nettamente lo

"distingue" dagli altri rami, sottolineando del medesimo esigenze e

fini, che attengono alla comunità tutta, alla tutela dell'intero

ordinamento statale.

Ricordato che alla "rigida" statualità del diritto penale va,

oggi, da alcuni Autori contrapponendosi, in ordinamenti diversi dal

nostro, l'idea d'una sanzione punitiva privata, soprattutto

attraverso lo strumento risarcitorio, deve, tuttavia, osservarsi che,

pur prescindendo dai notevoli problemi sociali che un ritorno

all'avvicinamento tra diritto penale e rami extrapenali

dell'ordinamento porrebbe e dall'eventuale ribaltamento dell'intero

ordinamento giuridico, che considera attualmente il ramo penale come

l'ultimo, conclusivo momento dell'esperienza statuale e, così,

dell'intera esperienza giuridica, l'idea d'una (almeno relativa)

privatizzazione del diritto penale non trova significativi consensi

neppure negli ordinamenti in cui i problemi relativi a tale idea son

posti e discussi.

Se, dunque, l'attuale lettura della Costituzione induce a

confermare la statualità del ramo penale dell'ordinamento, è da

ritenersi costituzionalmente inestensibile alle Regioni la potestà

normativa penale.

5. - Il terzo profilo, forse il più rilevante, dal quale va

esaminata la riserva di legge penale ex art. 25, secondo comma, Cost.

è quello della sua funzionalità.

Il principio per il quale unica fonte del diritto penale è la

legge va chiarito non tanto nella sua generale ratio di garanzia

quanto, e particolarmente, nell'oggetto della medesima.

Per vero, è stato già adeguatamente posto in luce che ratio

della riserva di legge penale è la tutela della libertà e dei beni

fondamentali dei singoli soggetti, anche se è stato sottolineato

soprattutto l'aspetto negativo della riserva stessa, e cioè

l'esclusione di possibili arbi'tri da parte di altri poteri dello

Stato.

Senonché, le sottolineature della dottrina, relative ai temi

attinenti alla natura (assoluta o relativa) della riserva, ossia

attinenti alle relazioni tra legge dello Stato ed atti statali

subordinati, nella gerarchia delle fonti, alla stessa legge, non sono

sufficienti a risolvere il diverso tema delle relazioni, in sede di

riserva di legge penale, tra legge dello Stato e legge regionale,

tenuto soprattutto conto che l'art. 25, secondo comma, Cost., fa

riferimento, genericamente, alla "legge" e che dottrina e

giurisprudenza hanno posto in luce che la legge regionale non può

esser ritenuto atto subordinato a quella statale.

Soltanto l'ulteriore chiarimento in ordine, soprattutto,

all'aspetto sostanziale, positivo della riserva di legge penale può

offrire sufficienti spunti per convenientemente risolvere il tema che

in questa sede occupa la Corte. Precisando, infatti, che la

Costituzione, nel riservare al legislatore le scelte

criminalizzatrici, impone criteri sostanziali di scelta e fissa

precise direttive di politica criminale, è agevole ritenere la sede

dei consigli regionali non idonea a valersi di tali criteri ed a

realizzare le predette direttive.

Il punto di partenza è, pertanto, costituito dal significato

positivo del principio di riserva di legge penale: se, infatti,

quest'ultimo, nella Costituzione, non fosse mezzo per adeguate, ben

definite e, pertanto, limitate scelte criminalizzatrici, non sarebbe

in grado di costituire strumento d'effettiva ed efficiente garanzia.

A ben riflettere, anche la capacità ad excludendum della riserva di

legge penale, il suo significato "negativo" (evitare gli abusi da

parte di "altri" organi dello Stato) suppone ed implica giusti,

limitati usi, soltanto rispetto ai quali è dato ipotizzare abusi.

Né va dimenticato che l'ideologia illuministica in tanto esaltò

la legge statale in quanto quest'ultima, attraverso l'intervento

dell'organo rappresentativo di tutta la società "unita per contratto

sociale", era in grado di positivizzare i principi razionali ed

immutabili di "giustizia": sin dal periodo illuministico, dunque, si

pose, anche se fu inizialmente risolto in maniera utopistica, il

problema della "giustizia" della legge.

La Costituzione ha, certamente, "superato" l'eccessiva,

illuministica fiducia nella legge; tal superamento è testimoniato,

fra l'altro, in previsione di eventuali abusi del legislatore, dai

controlli costituzionali sulle leggi. Ma è proprio la Costituzione a

"credere" ancora nella legge statale: e ciò perché ritiene che

soltanto attraverso quest'ultima possano avverarsi "giuste",

opportune, limitate scelte criminalizzatrici.

La Carta fondamentale accoglie e sottolinea il principio

illuministico per il quale il "di più" di libertà soppressa

costituisce abuso. Tutto sta, oggi, a precisare questo "di più" in

relazione alle misure limitative della libertà strettamente

necessarie ad assicurare libertà, uguaglianza e reciproco rispetto

tra i soggetti. Si tratta, cioè, nelle scelte criminalizzatrici, di

limitare la libertà solo per quel tanto strettamente necessario a

garantirla.

Il diritto penale è sistema che, nell'atto in cui autorizza la

difesa sociale attraverso le sanzioni più gravi per la libertà e

dignità umana, limita la difesa stessa attraverso precise, puntuali

determinazioni di scopi, modalità e contenuti di fattispecie. Il

diritto penale è, particolarmente (e la Costituzione lo svela

all'evidenza) sistema di limiti sostanziali al legislatore; ed è

mirato, soprattutto, al rispetto di questi ultimi il monopolio

statale nella produzione della legge penale, la riserva di legge

penale.

La criminalizzazione comporta, anzitutto, una scelta tra tutti i

beni e valori emergenti nell'intera società: e tale scelta non può

esser realizzata dai consigli regionali (ciascuno per proprio conto)

per la mancanza d'una visione generale dei bisogni ed esigenze

dell'intera società.

L'altro, ancor più importante, limite sostanziale garantito dal

principio di riserva di legge penale è il fine della scelta innanzi

indicata. Tale scelta va, appunto, operata in funzione d'un fine da

raggiungere ed è strettamente limitata dallo stesso fine.

Si suol ripetere che il diritto penale tutela interessi, beni e

valori giuridici; tale tutela, frutto, conseguenza della preindicata

scelta tra beni e valori emergenti, meritevoli di garanzia penale, è

affidata alla discrezionalità vincolata del legislatore. La predetta

"scelta" va fatta in funzione d'un unico scopo: l'assicurazione delle

condizioni "minime" del vivere democratico e cioè delle condizioni

di libertà, uguaglianza e rispetto reciproco tra i soggetti. Anche i

beni giuridici, anche i valori costituzionalmente significativi,

divengono, pertanto, mezzi di volta in volta scelti (o "sacrificati"

rispetto ad altri valori) per l'assicurazione, in una data

concretezza storica, delle predette condizioni democratiche del

vivere civile. Sono queste a costituire il vincolo finalistico della

c.d. discrezionalità del legislatore, a garanzia di tutti i

cittadini.

Vanno, inoltre, particolarmente ricordati, a proposito di limiti

sostanziali del legislatore nelle scelte criminalizzatrici, i

principi di sussidiarietà, proporzionalità e frammentarietà

dell'intervento penale, costituenti, quanto meno, direttive di

politica criminale. Anche tali principi implicano il possesso d'una

visione generale dei beni e valori presenti nell'intera Comunità

statale e limitano ulteriormente, nell'atto in cui le fondano, le

scelte criminalizzatrici: la realizzazione di tali principi, che

costituiscono garanzia dell'intera comunità, rende impossibile

affidare alla legge regionale la più importante e difficile tra le

funzioni statali.

Il principio di sussidiarietà, per il quale la criminalizzazione,

costituendo l'ultima ratio, deve intervenire soltanto allorché, da

parte degli altri rami dell'ordinamento, non venga offerta adeguata

tutela ai beni da garantire, implica, fra l'altro, programmi di

politica generale, e criminale in ispecie, nonché giudizi

prognostici che soltanto lo Stato può formulare.

Il principio di proporzionalità, inteso non soltanto quale

proporzione tra gravità del fatto e sanzione penale bensì, anche e

soprattutto, quale "criterio generale" di congruenza degli strumenti

normativi rispetto alle finalità da perseguire, conferma che

soltanto lo Stato è in grado, avendo piena consapevolezza di tutti

gli strumenti idonei a compiutamente realizzare la direttiva in

esame, d'effettivamente garantire, sotto questo aspetto, la

comunità.

Ed infine, anche il principio di frammentarietà, inteso come

intervento penale "puntiforme", che attua la garanzia "liberale"

determinata dai necessari "vuoti di tutela", è adeguatamente

rispettabile dall'organo statale di produzione legislativa:

quest'ultimo, che appunto possiede la più generale visione di beni e

valori presenti nella società, è particolarmente idoneo a

confermare, con la determinatezza della legge penale, la concezione

della libertà quale regola e dell'illecito penale quale eccezione.

Né va dimenticato che ulteriori limiti sostanziali vengono

costituzionalmente imposti al legislatore, quale, fra i tanti,

quello, fondamentale, della finalità rieducativa della pena ( ex

art. 27, terzo comma, Cost.): anch'esso fonda e nello stesso tempo

limita l'intervento penale.

Obiettivi come quelli sopra individuati non sono razionalmente

realizzabili dalle Regioni: queste sarebbero in grado di proporre

programmi di politica legislativa criminale ma in funzione di scopi

particolari alle diverse Regioni e, comunque, ciascuna per proprio

conto. E, basterebbe ciò a far ritenere non realizzabili dagli

organi locali in discussione quei fini generali ed i relativi limiti

costituzionalmente precisati che costituiscono l'oggetto della

riserva di legge penale ex art. 25, secondo comma, Cost.

Né le Regioni possono ritenersi costituzionalmente legittimate a

raggiungere accordi su "programmi" di politica criminale validi per

tutta la Comunità statale: ove tali accordi fossero raggiunti,

sarebbero violate le ragioni per le quali il Costituente ha

riconosciuto l'ente regionale come realtà politica, oltre che

giuridica, distinta ed autonoma rispetto allo Stato.

6. - Da quanto innanzi osservato discende che, ove l'art. 3, primo

comma, della legge siciliana n. 26 del 1986, senza riferimento ad

alcuna "altra" legge statale, avesse sottratto all'incriminazione

determinate ipotesi di edifici che, alla data del 1° ottobre 1983,

non avessero raggiunto i requisiti di cui al secondo comma dell'art.

31 della legge n. 47 del 1985, non sorgerebbe alcun dubbio

sull'illegittimità costituzionale dell'impugnata disposizione

dell'ora citata legge siciliana. Ed infatti: avendo il legislatore

statale il monopolio delle vicende costitutive della punibilità ed

avendo già, in concreto, esercitato la sua potestà incriminatrice,

non è legittimo che una legge regionale abroghi norme statali

incriminatrici.

Né è valido il ricorso, nell'ipotesi in discussione, ad una

(ipotetica) funzione "scriminante" (in senso stretto) che la legge

regionale siciliana avrebbe avuto. Va, invero, ricordato che, anche

ammettendo che le leggi regionali possano assurgere a fonte di

"diritti scriminanti", non si ravvisano, attraverso il primo comma

dell'art. 3 della legge siciliana n. 26 del 1986, ragionevoli

motivazioni per concedere, da parte della Regione Sicilia, un

qualsiasi diritto scriminante. In ogni caso, l'impugnata disposizione

della più volte citata legge siciliana non ha funzione scriminante

in senso stretto, applicando essa alle ipotesi di cui al primo comma

dell'art. 3 della stessa legge una causa d'estinzione del reato,

quella, appunto, concessa dalla legge n. 47 del 1985.

Senonché, la Regione Sicilia assume, a proposito della

disposizione impugnata, che non di abrogazione di legge statale

incriminatrice si tratti sibbene d'interpretazione estensiva del

secondo comma dell'art. 31 della legge n. 47 del 1985: il primo comma

dell'art. 3 della legge siciliana in discorso si limiterebbe, cioè,

ad integrare e precisare il concetto di "ultimazione dei lavori"

dall'ora citata legge statale determinato.

La difesa della Regione Sicilia solleva, così, il problema degli

spazi interpretativi (nei confronti d'una già emanata legge statale

incriminatrice) costituzionalmente concessi alle leggi regionali.

A parte ogni altra considerazione, qui è sufficiente ricordare

che alle leggi regionali non è precluso concorrere a precisare,

secundum legem, presupposti d'applicazione di norme penali statali

(cfr., fra le altre, le sentenze di questa Corte n. 210 del 1972 e n.

142 del 1969) né concorrere ad attuare le stesse norme e cioè non

è precluso realizzare funzioni analoghe a quelle che sono in grado

di svolgere fonti secondarie statali. Tutte le volte in cui non sia

in gioco la riserva di legge penale statale (nelle ipotesi, cioè, in

cui ad es. la legge statale abbia già autonomamente operato le

scelte fondamentali sopra ricordate) disposizioni attuative di leggi

statali ben possono esser emanate da altre fonti ed in particolare

dalle leggi regionali.

Va, poi, ricordato che dottrina e giurisprudenza ritengono che

ampio spazio in materia penale sia consentito alle Regioni allorché

dalle leggi statali si subordinino effetti incriminatori o

decriminalizzanti ad atti amministrativi (o legislativi) regionali:

in tal caso, nel determinare i presupposti dai quali sono

condizionati gli effetti penali (e, conseguentemente, nel modificare

i presupposti stessi) le leggi regionali indirettamente, e per

determinazione delle stesse leggi statali, incidono su fattispecie

penali previste da leggi statali.

E va aggiunto che la tutela penale dei beni rientranti nelle

materie regionali, "esclusive" o "concorrenti", può ben esser

autonomamente fornita, attraverso l'incriminazione di violazioni agli

stessi beni, dalla legge penale statale. La dottrina, fra l'altro,

comunemente ammette che si diano casi di colpa per inosservanza di

leggi regionali cautelari (sempre che si ritenga rispettato l'art.

25, secondo comma, Cost.) e che, in alcune ipotesi di delitti contro

la pubblica amministrazione, le leggi regionali possano concorrere a

definire elementi costitutivi (es. "dovere", "atto d'ufficio" ecc.)

delle fattispecie tipiche incriminate.

Non essendo consentito, in questa sede, soffermarsi analiticamente

sugli spunti offerti, in proposito, dalla dottrina, deve la Corte

limitarsi a ricordare che il legislatore ha già iniziato a prevedere

alcune, particolari ipotesi di concorso di norme penali statali ed

amministrative regionali (cfr., a parte ogni valutazione, l'art. 9,

secondo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689).

7. - Vero è che l'art. 3, primo comma, della legge siciliana n.

26 del 1986 non si è valso di alcuno dei procedimenti legittimamente

attuativi dell'art. 31, secondo comma, della legge n. 47 del 1985.

Non è, infatti, condivisibile l'assunto della difesa della

Regione Sicilia secondo il quale il primo comma dell'articolo

impugnato interpreti estensivamente l'art. 31, secondo comma, della

legge statale da ultimo citata. L'esecuzione del rustico dei nuovi

edifici ed il completamento funzionale delle opere interne di edifici

già esistenti o non destinati a residenza concretano situazioni

tassativamente precisate dall'art. 31 della legge statale, che

nettamente divergono dall'ipotesi (esecuzione della sola struttura

portante degli edifici) di cui all'art. 3, primo comma, della legge

regionale in esame. E non è, certo, fondatamente sostenibile che

quest'ultima ipotesi rientri in uno dei significati traibili dalla

lettera del secondo comma dell'art. 31 della citata legge statale.

Né può ritenersi che l'art. 3 della legge siciliana "specifichi"

l'art. 31 della legge statale: non basta, infatti, la copertura degli

edifici ad unificare le situazioni previste dalle due leggi. La

specificazione non può attenere a caratteristiche (esecuzione della

sola struttura portante) che, per sé, esclude il (preteso) "genere"

(esecuzione del rustico o completo funzionamento delle opere interne

per gli edifici già esistenti o non destinati a residenza): la

realizzazione della sola struttura portante dell'edificio esclude che

sia stato realizzato anche il rustico.

L'art. 3, primo comma, della legge siciliana n. 26 del 1986

effettivamente applica la causa d'estinzione del reato prevista dalla

legge statale n. 47 del 1985 ad ipotesi non considerate da

quest'ultima legge.

Senonché, le situazioni per le quali è dalla legge statale

prevista una causa d'estinzione del reato non possono essere, neppure

dalle leggi regionali, analogicamente "estese". Si oppone, infatti,

all'interpretazione analogica delle cause d'estinzione del reato la

seconda parte dell'art. 14 delle disposizioni preliminari sulla legge

in generale. Anzitutto, le cause d'estinzione, almeno di regola, non

sono riconducibili a principi generali, tali da consentire

l'applicazione dell'analogia iuris. Ma anche la ratio delle stesse

cause è, generalmente, di mera opportunità: non attiene, infatti,

di regola, all'interesse specifico (c.d. "interno") leso dal fatto

costituente reato. A tale ratio (che tutela il c.d. interesse

"esterno" al reato) non sono, pertanto, riconducibili ipotesi non

previste dalle leggi concessive del beneficio.

E valga il vero: le situazioni di cui all'art. 3 della legge

regionale siciliana n. 26 del 1986 risultano incriminate da leggi

statali; la legge n. 47 del 1985, nel prevedere l'"estinzione del

reato" per le ipotesi ivi previste, realizza un'eccezione ad altre

leggi, quelle, appunto, incriminatrici: ma, ai sensi della seconda

parte dell'art. 14 delle disposizioni sulla legge in generale, le

leggi "...che fanno eccezione... ad altre leggi non si applicano

oltre i casi ed i tempi in esse considerati". La Regione Sicilia non

è, dunque, legittimata a ritenere applicabile l'estinzione del reato

di cui alla legge statale n. 47 del 1985 anche ad ipotesi non

previste dall'art. 31 della stessa legge.

La legge regionale impugnata ha, in conseguenza, anche violato

l'art. 3, primo comma, Cost.

Che, d'altra parte, le situazioni di cui all'art. 3 della legge

siciliana n. 26 del 1986 non solo non siano riconducibili alle

motivazioni d'opportunità che ispirano la previsione della causa

d'estinzione da parte della legge statale n. 47 del 1985 ma risultino

nettamente contrastanti con dette motivazioni, è dimostrato (anche)

dalla lettera dell'art. 3, primo comma, della legge siciliana in

discussione e dai lavori preparatori relativi a quest'ultimo

articolo.

Dalla lettera dell'impugnato art. 3 risulta, infatti, che "Il

secondo comma dell'art. 31 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 è...s

ostituito"... dall'art. 3 della legge regionale n. 26 del 1986: la

norma regionale impugnata ha in tal modo, sostituendosi, appunto, al

legislatore statale, arbitrariamente resa applicabile l'estinzione

del reato prevista dalla stessa legge statale ad ipotesi che, essendo

escluse dal secondo comma dell'art. 31 della stessa legge, non

potevano legittimamente esser "decriminalizzate" con legge regionale.

Dai lavori preparatori relativi al contestato primo comma

dell'art. 3 della citata legge regionale non emergono, peraltro,

elementi atti a trarre diverse conclusioni.

Poiché la previsione di cause d'estinzione del reato è riservata

alla legge statale, in quanto a quest'ultima spetta la potestà

incriminatrice; poiché alla stessa legge compete, conseguentemente,

individuare le situazioni alle quali si applicano le citate cause; e

poiché, pertanto, l'ambito delle predette situazioni, individuato in

una legge statale, non può esser illegittimamente esteso o ristretto

ad opera di leggi regionali (neppure di quelle che dispongono in

materie c.d. "esclusive") deve dichiararsi costituzionalmente

illegittimo il primo comma dell'art. 3 della legge regionale

siciliana n. 26 del 1986.

Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 deve

dichiararsi illegittimo anche il secondo comma dell'art. 3 della

legge regionale n. 26 del 1986.