Sentenza n. 482/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6,

della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del

rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo), promossi con

ordinanze emesse il 29 aprile 1999 dal pretore di Napoli nel

procedimento civile vertente tra Fiengo Raffaele e Triola Clementina,

iscritta al n. 421 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, 1ª serie speciale,

dell'anno 1999 e il 1° luglio 1999 dal tribunale di Milano nel

procedimento civile vertente tra Albertoni Valeria e Cadamosti Crespi

Ines, iscritta al n. 606 del registro ordinanze 1999 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, 1ª serie speciale,

dell'anno 1999.

Visti l'atto di costituzione di Albertoni Valeria nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2000 il giudice relatore

Fernanda Contri;

Uditi gli avvocati Vittorio Angiolini e Nicolò Zanon per

Albertoni Valeria e l'avvocato dello Stato Paolo Cosentino per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il pretore di Napoli, nel corso di un giudizio in materia

di locazione - nel quale il convenuto locatore aveva proposto domanda

riconvenzionale per ottenere il risarcimento dei danni da ritardato

rilascio dell'immobile locato ad uso abitativo, quantificandoli nella

differenza tra il canone di mercato e quello effettivamente

corrisposto dal conduttore - con ordinanza emessa il 29 aprile 1999,

ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 42, secondo comma,

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 6, comma 6, della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina

delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso

abitativo), nella parte in cui esime il conduttore dall'obbligo di

risarcire il maggior danno, ai sensi dell'art. 1591 del codice

civile, allorché sia corrisposta la maggiorazione del venti per

cento dell'importo del canone.

Il rimettente osserva anzitutto che la norma impugnata,

applicabile anche alle controversie pendenti alla data di entrata in

vigore della nuova legge, stabilisce l'entità del corrispettivo

dovuto dal conduttore dopo la cessazione del contratto in tutte le

ipotesi in cui il locatore non abbia potuto porre in esecuzione il

titolo per il rilascio dell'immobile, a causa delle sospensioni della

esecuzione o della graduazione degli sfratti previste da normative

precedenti o da disposizioni della stessa legge n. 431 del 1998; il

richiamo alle normative previgenti, contenuto nella disposizione

impugnata, dimostra che il legislatore ha voluto introdurre, con

effetto retroattivo, una limitazione al risarcimento del danno da

ritardato rilascio dell'immobile, determinandolo in una somma mensile

pari all'ammontare del canone dovuto alla cessazione del contratto,

con applicazione automatica degli aggiornamenti annuali nella misura

del settantacinque per cento della variazione dell'indice dei prezzi

al consumo per le famiglie di operai e impiegati verificatasi

nell'anno precedente e con l'ulteriore maggiorazione del venti per

cento sull'importo aggiornato.

Ad avviso del giudice rimettente, l'art. 6, comma 6, della legge

n. 431 del 1998, predeterminando in maniera forfettaria il maggior

danno subito dal locatore, si porrebbe in contrasto con il criterio

di ragionevolezza nelle scelte legislative, poiché non consentirebbe

la dimostrazione dell'entità dell'effettivo pregiudizio cagionato

dal comportamento illecito del conduttore ed esporrebbe quindi il

locatore al rischio di ottenere un risarcimento solo parziale del

danno subito, soprattutto nelle ipotesi in cui il canone corrisposto

dal conduttore sia largamente inferiore a quello di mercato.

La norma censurata contrasterebbe anche con l'art. 24 della

Costituzione, in quanto al locatore sarebbe negata la possibilità di

far valere in giudizio il diritto ad ottenere un risarcimento in

misura superiore a quella predeterminata dalla norma stessa.

Sussisterebbe, infine, ad avviso del rimettente, una violazione

della garanzia costituzionale del diritto di proprietà, poiché la

norma impugnata non consentirebbe al proprietario di ottenere un

pieno ristoro del suo patrimonio, depauperato dal comportamento

illecito del conduttore.

2. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, sostenendo l'infondatezza della questione.

La difesa erariale osserva anzitutto che il bilanciamento di

interessi costituzionalmente protetti spetta al legislatore, il

quale, nel caso di specie, ha attribuito prevalenza all'interesse del

conduttore rispetto a quello del locatore alla reintegrazione del

proprio patrimonio.

Tale prevalenza, ad avviso dell'Avvocatura, non sarebbe che una

conseguenza della scelta legislativa di prorogare l'esecuzione degli

sfratti, la quale scelta non appare irragionevole se posta in

relazione sia alla situazione del mercato immobiliare -

caratterizzato da canoni elevati, in ragione della penuria

dell'offerta di abitazioni, cui fa riscontro un modesto reddito pro

capite - sia alla transitorietà della disciplina della proroga degli

sfratti.

3. - Il tribunale di Milano, nel giudizio di appello avverso una

sentenza pretorile - con la quale la conduttrice di un immobile

adibito ad uso abitativo era stata condannata a risarcire il danno

per ritardato rilascio nella misura del venti per cento del canone

contrattuale, ai sensi dell'art. 1-bis della legge n. 61 del 1989, e

con la quale era stata rigettata la più ampia domanda di

risarcimento proposta dal locatore - ha sollevato, con ordinanza

emessa il 1° luglio 1999, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 6, comma 6, della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina

delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso

abitativo), in riferimento agli artt. 3 e 42 della Costituzione.

Il tribunale rimettente censura la disposizione contenuta

nell'art. 6, comma 6, della citata legge, con argomentazioni analoghe

a quelle svolte dal pretore di Napoli, ponendo in particolare risalto

l'incoerenza del meccanismo risarcitorio stabilito dalla disposizione

impugnata e deducendo la violazione del principio di eguaglianza che

deriverebbe dalla parificazione di situazioni diverse.

4. - Nel giudizio davanti alla Corte si è costituita la

locatrice appellante, che ha sostenuto la tesi della illegittimità

costituzionale della norma impugnata.

5. - Anche in questo giudizio è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, sostenendo l'infondatezza della questione sulla

base delle medesime considerazioni svolte in relazione alla questione

sollevata dal pretore di Napoli. Considerato in diritto

1. - Il pretore di Napoli ed il tribunale di Milano dubitano

della legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 6, della legge

9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del rilascio

degli immobili adibiti ad uso abitativo), nella parte in cui esime il

conduttore dall'obbligo di risarcire il maggior danno, ai sensi

dell'art. 1591 del codice civile, allorché sia corrisposta

la maggiorazione del venti per cento dell'importo del canone,

prevista dalla medesima norma.

Ad avviso dei giudici rimettenti, la predeterminazione

del maggior danno subito dal locatore, così come stabilita nella

disposizione censurata, non solo si porrebbe in contrasto con il

criterio di ragionevolezza nelle scelte legislative, non consentendo

la dimostrazione dell'entità dell'effettivo pregiudizio cagionato

dal comportamento illecito del conduttore ed equiparando situazioni

diverse, ma darebbe luogo anche ad una violazione della garanzia

costituzionale del diritto di proprietà, in quanto il proprietario

non potrebbe ottenere il pieno ristoro del suo patrimonio,

depauperato dal comportamento illecito del conduttore. Il pretore di

Napoli assume a parametro anche l'art. 24 della Costituzione,

affermando che al locatore sarebbe negata la possibilità di far

valere in giudizio il diritto ad ottenere un risarcimento in misura

superiore a quella prestabilita dalla norma stessa.

La sostanziale identità delle questioni sollevate consente la

riunione dei giudizi affinché siano decisi con un'unica sentenza.

2. - La questione è fondata nei limiti di seguito indicati.

3. - La legge n. 431 del 1998, recante la nuova disciplina delle

locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo,

rappresenta sotto più profili il superamento dei precedenti regimi

vincolistici necessitati dalla grave situazione del mercato

immobiliare e particolarmente di quello locativo, che per oltre un

quarantennio ha rappresentato una delle più rilevanti cause di

tensione e di conflitto sociale.

Le disastrose condizioni economiche in cui versava il Paese

all'indomani della seconda guerra mondiale provocarono una serie di

provvedimenti legislativi i quali, prorogando i contratti ovvero

sospendendo le esecuzioni degli sfratti, contribuirono a rendere meno

aspro il confronto sociale in quella severa contingenza storica,

assicurando la permanenza dei conduttori negli immobili locati, in

attesa di un'opera di ricostruzione che si preannunciava lenta e

difficile.

La carenza di alloggi si rivelò però come un fenomeno non

transeunte né limitato agli anni del dopoguerra: essa si protrasse

nel tempo, segnatamente nelle città verso le quali fu maggiore il

flusso migratorio interno.

La riforma delle locazioni, emanata con la legge n. 392 del 1978,

prende atto che ancora a quell'epoca non erano maturate le condizioni

economico-sociali per porre termine al regime vincolistico.

Un significativo graduale ritorno all'autonomia contrattuale

nella determinazione del canone si poté realizzare con l'art. 11 del

d.l. n. 333 del 1992 (Misure urgenti per il risanamento della finanza

pubblica), convertito, con modifiche, dalla legge n. 359 del 1992,

che consentì alle parti di stipulare o rinnovare contratti in deroga

alle disposizioni limitative del canone contenute nella legge n. 392

del 1978. Con la nuova tipologia di contratti (cd. "patti in

deroga"), destinata peraltro ad avere applicazione fino alla

revisione della disciplina delle locazioni, si volle perseguire la

finalità di dare impulso al mercato delle locazioni, arricchendolo

di quegli immobili rimasti per lungo tempo al di fuori di esso a

causa della reazione opposta dai proprietari ai vincoli relativi alla

determinazione del canone; e ciò per rendere più agevole il

passaggio dal vecchio regime vincolistico ai nuovi modelli locativi

delineati poi dalla legge n. 431 del 1998.

La nuova disciplina delle locazioni ha avuto per scopo, come

risulta dalla relazione alla Camera dei deputati, di superare "il

complesso di norme transitorie, temporanee o derogatorie ad altre

normative, che non hanno più riscontro nella realtà" e la

"liberalizzazione controllata del settore delle locazioni a fini

abitativi".

Il raggiungimento dei detti obiettivi non avrebbe potuto attuarsi

senza la emanazione di norme temporanee e destinatez ad agevolare la

transizione al nuovo regime delle locazioni, come quella impugnata

nel presente giudizio.

4. - L'art. 6 della legge n. 431 del 1998, che disciplina il

rilascio degli immobili, si caratterizza per la limitazione temporale

e spaziale dei suoi effetti, poiché contiene disposizioni

evidentemente volte a regolare e a definire situazioni sorte nel

vigore delle precedenti normative e circoscrive il proprio ambito di

operatività ai comuni ad alta tensione abitativa, di cui all'art. 1

del d.l. 30 dicembre 1988, n. 551 (Misure urgenti per fronteggiare

l'eccezionale carenza di disponibilità abitative), convertito, con

modificazioni, dalla legge 21 febbraio 1989, n. 61.

Tali peculiarità assumono rilievo essenziale nella valutazione

di costituzionalità della norma impugnata, la quale, al comma 6,

statuisce, in relazione ai periodi di sospensione dell'esecuzione

specificamente indicati e fino all'effettivo rilascio, la misura del

risarcimento del danno per ritardata restituzione dell'immobile,

quantificandola in una somma corrispondente al canone dovuto alla

cessazione del contratto, a cui si applicano automaticamente ogni

anno aggiornamenti in misura pari al settantacinque per cento della

variazione dell'indice dei prezzi al consumo per le famiglie di

operai e impiegati verificatasi nell'anno precedente, e disponendo

che l'importo così determinato è maggiorato del venti per cento. La

corresponsione di tale maggiorazione esime il conduttore dall'obbligo

di risarcire il maggior danno ai sensi dell'art. 1591 del codice

civile.

La norma, pur risultando formulata in termini analoghi a quelli

dell'art. 1-bis del d.l. n. 551 del 1988, che predeterminava in base

ad identici parametri la somma mensile dovuta dal conduttore, ai

sensi dell'art. 1591 cod. civ., durante il periodo di sospensione

dell'esecuzione, chiarisce tuttavia che la quantificazione legale del

danno opera fino all'effettivo rilascio dell'immobile, e ciò nel

palese intendimento di superare i contrasti giurisprudenziali insorti

nel vigore del citato d.l. in ordine all'applicabilità della

disposizione nel periodo compreso tra la cessazione della sospensione

dell'esecuzione e l'effettivo rilascio.

Il legislatore del 1998, nella già rilevata finalità di

agevolare la transizione al nuovo regime locativo, ha disposto la

sospensione dell'esecuzione dei provvedimenti di rilascio durante il

periodo di centoottanta giorni dall'entrata in vigore della legge,

quantificando correlativamente l'importo delle somme dovute dal

conduttore nel detto periodo e negli altri periodi di sospensione

delle esecuzioni, di cui all'art. 11, comma quarto, del d.l. n. 9 del

1982 e all'art. 3 del d.l. n. 551 del 1988.

Le due misure consistenti nella sospensione dell'esecuzione e

nella determinazione del quantum sono dunque strettamente connesse,

in quanto alla sospensione ex lege dell'esecuzione corrisponde, quale

previsione altrettanto eccezionale e temporanea, la determinazione

parimenti ex lege dell'indennità relativa allo stesso periodo.

Non vi è alcun elemento di contrasto con il canone della

ragionevolezza nella previsione normativa che disponendo, attraverso

la sospensione delle esecuzioni, uno spostamento del termine di

rilascio provvede anche a stabilire la misura dell'indennità da

corrispondersi nello stesso periodo, poiché essa costituisce il

risultato di una equilibrata valutazione di contrapposti interessi ed

esigenze, i cui caratteri di eccezionalità e temporaneità pongono

la norma stessa al riparo dalle censure di incostituzionalità

dedotte dai giudici rimettenti.

La ragionevolezza della norma risiede quindi nel suo stesso

motivo ispiratore, consistente nel definire quei rapporti locativi

sorti e sviluppatisi in epoche di seria e spesso drammatica emergenza

che ha dato origine a tutta la legislazione vincolistica in materia;

non si tratta perciò di un regime ordinario bensì di un

provvedimento a carattere temporaneo, che esplica i propri effetti

nella fase del graduale passaggio alla nuova disciplina delle

locazioni.

Questa Corte ha già avuto modo di affermare che i limiti legali

al diritto di proprietà, previsti dall'art. 42 della Costituzione al

fine di assicurarne la funzione sociale, consentono di ritenere

legittima la disciplina vincolistica a condizione che essa abbia un

carattere straordinario e temporaneo (sent. n. 108 del 1986). Il

medesimo principio deve riaffermarsi con riferimento a quella parte

della norma impugnata che pone in correlazione la limitazione

risarcitoria ai periodi di sospensione ex lege delle esecuzioni,

riconoscendosi ad essa quella finalità temporanea e di emergenza,

che giustifica e rende legittimo l'intervento legislativo in esame

(sentenza n. 148 del 1999 con riferimento al limite del risarcimento

del danno nelle occupazioni appropriative).

Nel contemperamento dei confliggenti interessi delle parti, il

legislatore ha tuttavia mitigato le sfavorevoli conseguenze

economiche derivanti per il locatore dalla predeterminazione della

misura del risarcimento, introducendo a suo favore una presunzione di

notevole rilievo sotto il profilo probatorio: infatti la norma in

esame per un verso esonera il conduttore dall'obbligo di risarcire il

danno oltre il limite prestabilito ma per altro verso esonera il

locatore stesso dall'onere della prova del danno da ritardato

rilascio, presumendone l'esistenza e determinandone l'ammontare.

Anche sotto tale aspetto la norma appare dotata di intrinseca

coerenza.

Le censure mosse dai giudici rimettenti non possono perciò

condividersi: il parametro dell'art. 42 della Costituzione non è

certamente invocabile nella specie, poiché la funzione sociale della

proprietà, intesa quale "dovere di partecipare alla soddisfazione di

interessi generali" (sentenza n. 108 del 1986), legittima interventi

legislativi finalizzati all'attuazione di esigenze di carattere

primario; né tantomeno può valere il richiamo all'art. 24 della

Costituzione, poiché la tutela giurisdizionale dei diritti è

garantita a condizione che i diritti stessi siano riconosciuti e

attribuiti da norme sostanziali (tra le tante, sentenza n. 420 del

1998).

5. - La disposizione censurata contrasta tuttavia con il canone

della ragionevolezza, là dove estende i suoi effetti al periodo

successivo alla scadenza del termine di sospensione o di quello

giudizialmente fissato per l'esecuzione, prolungando l'esenzione fino

all'effettivo rilascio dell'immobile.

Occorre considerare che mentre la predeterminazione legale del

danno risulta, nei limiti della temporaneità già sottolineati, una

misura coerente alla sospensione ope legis dell'esecuzione, non

altrettanto può ritenersi nelle ipotesi in cui essa sia svincolata

da un termine di esecuzione legislativamente o giudizialmente

fissato. Potendosi verificare la mancata coincidenza tra la scadenza

del termine di rilascio ed il momento dell'effettiva riconsegna

dell'immobile ed essendo altresì ipotizzabile che tra i due momenti

intercorra un periodo di tempo anche considerevole, l'incongruenza

del sistema che disciplina gli obblighi risarcitori al di fuori del

controllo giudiziale emerge con tutta evidenza.

Nelle anzidette ipotesi viene meno l'equilibrato componimento dei

contrapposti interessi, in quanto la limitazione dell'entità del

risarcimento non è più sorretta dalla ragione giustificatrice sopra

illustrata e rappresentata dalla temporaneità della esenzione in

relazione ai soli periodi di sospensione della esecuzione. La

conseguente protrazione sine die dell'esenzione del conduttore

dall'obbligo di risarcire il danno secondo le regole ordinarie,

essendo il termine del rilascio ormai sottratto alla valutazione del

giudice, costituisce un elemento gravemente perturbatore di

quell'equilibrio in precedenza menzionato: in esso si sostanzia la

irragionevolezza della norma.

Nel periodo successivo alla scadenza del termine di sospensione

legale ovvero di quello fissato dal giudice e fino all'effettivo

rilascio non vi è motivo per cui non debba operare il regime

ordinario, che regola il risarcimento del maggior danno secondo la

disciplina dell'art. 1591 cod. civ. e che ne rimette al giudice la

determinazione sulla base degli elementi probatori che il locatore

sarà in grado di offrire secondo le regole ordinarie.

È quindi costituzionalmente illegittimo l'art. 6, comma 6, della

legge n. 431 del 1998, nella parte in cui esime il conduttore

dall'obbligo di risarcire il maggior danno, ai sensi dell'art. 1591

del codice civile, anche nel periodo successivo alla scadenza del

termine di sospensione della esecuzione stabilito ope legis o di

quello giudizialmente fissato per il rilascio dell'immobile.