Sentenza n. 47/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 3 del

D.L. 9 novembre 1966, n. 914, convertito in legge 23 dicembre 1966, n.

1141, recante provvidenze in favore delle popolazioni dei comuni

colpiti dalle alluvioni e mareggiate dell'autunno 1966, promosso con

ordinanza emessa il 15 aprile 1967 dal tribunale di Rovereto nel

procedimento civile vertente tra Pedò Gino e Gentili Alberto ed altro,

iscritta al 4 n. 204 del Registro ordinanze 1967 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 271 del 28 ottobre 1967.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 12 febbraio 1969 la relazione del

Giudice Ercole Rocchetti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

In una procedura di pignoramento presso terzi, promossa da Pedò

Gino nei confronti di Passerini Domenico, terzo pignorato, e Gentili

Alberto, debitore principale, il pretore di Rovereto, non essendo le

parti comparse all'udienza fissata del giorno 8 novembre 1966, ed

eccedendo la causa, per valore, la sua competenza, con ordinanza dello

stesso giorno rimetteva le parti avanti il tribunale di Rovereto,

fissando per la riassunzione il termine (perentorio ex art. 548 del

Codice di procedura civile) che stabiliva in giorni sessanta.

Essendo, sui primi di quel mese, intervenuti i noti gravi fenomeni

metereologici che colpirono vaste zone dell'Italia

centro-settentrionale, in data 9 novembre 1966 vennero pubblicati il

decreto legge n. 914 (convertito poi nella legge 23 dicembre 1966, n.

1141) e il collegato decreto presidenziale, con i quali, nei comuni

colpiti venne sospeso - e in Rovereto per tre mesi, a far tempo dal 4

novembre detto - il corso dei termini di prescrizione e di quelli

perentori, legali e convenzionali importanti decadenza da qualsiasi

diritto, azione ed eccezione, nonché di quelli di scadenza delle

cambiali e di ogni altro titolo di credito e di pagamento dei canoni di

locazione e di affitto ecc.

Nel corso di tale sospensione di termini il Pedò, con atto 20

dicembre 1966, riassumeva la causa di cui si è detto, citando a

comparire il terzo e il debitore avanti al tribunale di Rovereto per

l'udienza del 1 febbraio del 1967.

In tale udienza il giudice istruttore dichiarava la contumacia dei

citati non comparsi e rimetteva la causa al collegio per l'udienza del

15 marzo stesso, nella quale la causa veniva assegnata a decisione.

Il tribunale, in data 15 aprile 1967, pubblicava ordinanza nella

quale, dopo aver rilevato che, nel giudizio di che trattasi, l'intero

termine a comparire era venuto a cadere entro il periodo della

sospensione disposta dal decreto legge n. 914 del 1966, considerava che

dovesse porsi "pregiudiziale nella specie il quesito della validità o

meno dell'atto di citazione, sotto il profilo del disposto degli artt.

163 bis, comma primo, e 164, comma primo, del Codice di procedura

civile. Infatti - osserva sempre il tribunale - se nel termine

assegnato dall'attore ai convenuti non può essere computato il decorso

temporale compreso nel suddetto periodo di sospensione, vuol dire che,

giuridicamente, è come se l'attore non avesse assegnato ai convenuti

alcun termine".

"Per decidere di tale questione - si legge ancora nell'ordinanza -

occorre però prima aver contezza della legittimità costituzionale

della recente normativa, speciale ed eccezionale, relativa alla

sospensione dei termini".

E poiché, per i motivi di che appresso, il tribunale riteneva,

oltre che rilevante, non manifestamente infondato il dubbio sulla

legittimità delle norme degli artt. 1 e 3 del D.L. n. 914 del 1966, in

relazione agli artt. 3, 42, 24, 112, 1 e 101 della Costituzione,

rimetteva gli atti a questa Corte per la decisione.

Secondo il giudice a quo, mentre sembra certo che il legislatore

ordinario possa disporre sospensioni del corso della prescrizione senza

violare alcun precetto della Costituzione, insorgono invece dei dubbi

circa le altre sospensioni disposte dal legislatore nell'art. 1 del

D.L. n. 914: in particolare, quella dei termini perentori legali e

convenzionali i quali importino decadenza da qualsiasi diritto

sostanziale od azione ed eccezione processuale, quella delle scadenze

dei titoli di credito, quella dei pagamenti dei canoni delle locazioni

immobiliari, ecc. Le suddette ipotesi dubbie si illuminerebbero

reciprocamente, perché scaturirebbero da una medesima ratio legis.

Passando all'esame delle norme costituzionali che si assumono

violate da quelle denunciate del D.L. n. 914 del 1966, il tribunale

rileva che la norma in base alla quale gli oneri delle agevolazioni

civili concesse alle popolazioni di determinati territori gravano non

su tutta la comunità, ma solo su alcuni cittadini (i creditori

cambiari, i locatori immobiliari), sembra porsi in contrasto con l'art.

3 della Costituzione, secondo cui tutti i cittadini sono eguali di

fronte alla legge.

E poiché la legislazione eccezionale denunciata determinerebbe una

temporanea espropriazione, senza indennizzo, del godimento di un bene

cartolare od immobiliare, si profilerebbe, secondo il giudice a quo,

una violazione dell'art. 42 della Costituzione.

Inoltre, poiché, per effetto delle norme impugnate, restano

sospesi i termini civili e penali di comparizione, di impugnazione in

appello, in cassazione ecc., con la conseguenza che i giudizi civili e

penali verrebbero così paralizzati, si avrebbe che, sia pure in alcune

zone dello Stato, la giustizia non potrebbe esercitarsi.

Questa situazione, sempre secondo il tribunale anzidetto, si

porrebbe in contrasto con i principi costituzionali sanciti dagli artt.

24, primo comma, e 112 della Costituzione, i quali garantiscono

rispettivamente l'esercizio dell'azione civile e di quella penale; e,

poiché è insito nei moderni principi costituzionali e implicito nella

Carta costituzionale, che lo Stato assuma e garantisca il costante

esercizio della Amministrazione della giustizia, si profilerebbe

altresì un contrasto tra la legislazione denunciata e gli artt. 1 e

101 della Costituzione.

L'ordinanza è stata ritualmente notificata comunicata e pubblicata

sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 28 ottobre 1967, n. 271.

Con deduzioni depositate in cancelleria il 17 novembre 1967, è

intervenuto nel presente giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, a mezzo della Avvocatura generale dello Stato.

In via preliminare, l'Avvocatura osserva che nell'ordinanza di

rinvio non viene compiuta, ai fini della rilevanza, alcuna indagine per

stabilire se e a quale tra le categorie di termini, il cui corso è

stato sospeso dalla norma impugnata, appartenga il termine previsto

dall'art. 163 bis del Codice di procedura civile.

Inoltre, secondo l'Avvocatura, l'oggetto del giudizio di

legittimità costituzionale promosso dal tribunale di Rovereto è

esorbitante rispetto alle necessità di decisione del giudizio

principale, nei confronti del quale non ha alcun rilievo accertare se

sia o meno costituzionalmente legittima la sospensione dei termini di

scadenza dei vaglia cambiari e delle cambiali, ovvero del pagamento dei

canoni di locazione e di affitto.

Passando ad esaminare i profili di illegittimità costituzionale

dedotti nell'ordinanza di rinvio, l'Avvocatura rileva che il richiamo

al principio di eguaglianza, sancito dall'art. 3 della Costituzione,

deve essere considerato inconferente alla stregua della giurisprudenza

della Corte costituzionale: se, infatti, il legislatore ordinario può

emanare norme differenziate rispetto a situazioni obbiettivamente

diverse, nei limiti del rispetto della ragionevolezza e degli altri

principi costituzionali, non può dubitarsi, secondo l'Avvocatura, che

la gravità delle alluvioni del novembre 1966 giustifica l'emanazione

di norme per le zone colpite dalle calamità: gli inconvenienti

rilevati dal tribunale attengono perciò alla opportunità della legge,

non già alla costituzionalità della stessa.

Relativamente all'art. 42 della Costituzione, richiamato dal

giudice a quo in relazione alla sospensione dei termini di scadenza dei

titoli di credito e dei canoni di affitto e di locazione, osserva la

difesa del Presidente del Consiglio che, a prescindere dalla

estensibilità della garanzia costituzionale a diritti personali di

credito, la norma impugnata non determina alcuna espropriazione, ma si

limita a sospendere l'esercizio del diritto per un determinato periodo

di tempo.

Quanto, infine, al rilievo che la sospensione dei termini

processuali si risolve nell'esclusione, sia pure solo temporanea, del

magistero della giustizia civile e penale, l'Avvocatura osserva che la

questione è infondata in relazione a tutti i profili denunciati.

Se, infatti, si tiene presente lo scopo del D.L. 9 novembre 1966,

n. 914, che mediante la sospensione dei termini processuali, tende ad

assicurare a coloro che si trovano in una situazione di forza maggiore,

la possibilità di agire e di resistere in giudizio, appare

inconferente il richiamo all'art. 24 della Costituzione che, come è

noto, è diretto ad impedire ogni limitazione al diritto di azione

giudiziaria, con riferimento alla sfera degli interessi riconosciuti

dall'ordinamento meritevoli di tutela.

Altrettanto va detto per la pretesa violazione dell'art. 112 della

Costituzione: difatti la sospensione dei termini non incide in alcun

modo sulla obbligatorietà della azione penale, che in ogni caso deve

essere esercitata dal pubblico ministero con le forme e nei termini

stabiliti dalla legge ordinaria.

Per le stesse ragioni deve considerarsi infondato il richiamo agli

artt. 1 e 101 della Costituzione, perché con la legge impugnata, come

con qualsiasi altra legge che regoli modi e termini del processo, lo

Stato non esclude, ma anzi garantisce, in relazione alle varie (e

talvolta eccezionali) esigenze del paese, il soddisfacente ed adeguato

esercizio della Amministrazione della giustizia.

Pertanto, l'Avvocatura conclude chiedendo che la Corte dichiari

infondate tutte le questioni di legittimità costituzionale dedotte dal

tribunale di Rovereto. Considerato in diritto :

Il tribunale di Rovereto si è posto il quesito se debba

considerarsi inesistente il termine a comparire di cui all'art. 163 bis

del Codice di procedura civile, - e quindi, per l'art. 164 stesso

Codice, nulla la citazione - quando esso sia venuto a cadere, e per

intero, entro il periodo della sospensione dei termini disposta col

D.L. 9 novembre 1966, n. 914.

Prima di risolvere tale quesito, il giudice a quo ha però ritenuto

di dover sollevare questione sulla legittimità costituzionale degli

artt. 1 e 3 del detto decreto-legge, essendogli sembrato, oltre che

rilevante per il giudizio, non infondato il dubbio se sia o no

costituzionalmente consentito al legislatore ordinario sospendere, sia

pure in condizioni di eccezionalità derivanti da calamità naturali,

termini di decadenza da qualsiasi diritto, azione ed eccezione e

termini relativi al pagamento di titoli di credito e di canoni di

locazione o di affitto.

Deve osservarsi in proposito che, essendo ben delimitato il punto

del giudizio principale in rapporto al quale la questione di

costituzionalità è stata sollevata - sospensione di termini

processuali -, ultronea, e quindi irrilevante, appare ogni altra

impugnativa incidente sulla sospensione di termini di altra natura,

come quelli attinenti al pagamento di titoli di credito e di

obbligazioni contrattuali.

Il tribunale giustifica l'impugnazione dell'intera normativa,

assumendo che unica sia la ratio legis che la informa.

Ma anche se tale assunto possa ritenersi esatto, egualmente

irrilevante, ai fini della risoluzione del punto controverso del

giudizio principale, così come dallo stesso tribunale identificato,

appare tutta la parte dell'impugnazione che eccede quel punto. Trattasi

di un caso di manifesta irrilevanza per contraddittorietà, in quanto

è lo stesso giudice a quo che, dopo di aver precisato, per quanto a

lui occorre, l'oggetto e lo scopo dell'indagine, ne amplia il contenuto

in sede di giudizio di costituzionalità.

Deve perciò essere dichiarata inammissibile per irrilevanza quella

parte della questione che investe la legittimità della normativa che

ha disposto la sospensione di termini diversi da quelli processuali.

Quanto alla impugnativa che investe le norme dell'art. 3, comma

primo, del decreto n. 914, concernente la sospensione del corso dei

termini perentori legali o convenzionali, i quali importino decadenze

da qualsiasi diritto, azione ed eccezione, essa è rilevante ai fini

della decisione del giudizio principale, ma infondate appaiono le

ragioni esposte dal giudice a quo per sostenerne la illegittimità.

Per quanto poi attiene alla sospensione dei termini processuali,

cui la rilevanza più esattamente si restringe, non può condividersi

l'opinione che quella sospensione contrasti col diritto di difesa

tutelato dall'art. 24, comma primo, e con l'obbligo dell'iniziativa

dell'esercizio dell'azione penale spettante al pubblico ministero per

l'art. 112, né, in genere, con le garanzie della tutela

giurisdizionale previste dall'art. 101 e, secondo il tribunale, anche

dall'art. 1 della Costituzione.

Innanzi tutto è da rilevare che, con la sospensione dei termini

processuali non si verifica affatto quella generale paralisi di tutto

il sistema giurisdizionale paventato dal tribunale di Rovereto, perché

nulla vieta al pubblico ministero - se non ne è di fatto impedito da

circostanze naturali straordinarie - di iniziare l'azione penale,

emettere ed eseguire mandati di cattura, né al giudice civile, sempre

che lo possa, di istruire processi e anche di tenere udienze. Ciò che

non è consentito è soltanto di dichiarare decadenze per decorrenza di

termini il cui corso è stato appunto dalla legge sospeso.

Certo, entro questi limiti, l'attività giurisdizionale resta

intralciata e quindi in parte paralizzata. Ma ciò è stato previsto

per breve tempo e in via del tutto eccezionale, e sulla base di un

consistente fondamento razionale, poiché la legge ha collegato gli

effetti che il tribunale ritiene censurabili a eventi straordinari che

rendono, quando non impossibile, almeno assai difficile l'esercizio

dell'attività giurisdizionale. La normativa eccezionale, chiaramente

ispirata da ragioni di solidarietà sociale (art. 2 Cost.), riguarda

poi la totalità dei cittadini della zona colpita, perché generale è

stata l'incidenza degli eventi calamitosi. Nessuna discriminazione né

di ordine personale, né priva di giustificazione, è stata perciò

realizzata, sì da infrangere il principio di eguaglianza.

Non può escludersi che della sospensione dei termini processuali

possano avvantaggiarsi singoli soggetti che, in concreto non abbiano

subito pregiudizio dagli eventi calamitosi, o possano subirne

svantaggio singoli soggetti che da quegli eventi siano stati essi

stessi colpiti. Ma tale incidenza, limitata, ripetesi, nel tempo, trova

ampia giustificazione nelle ragioni che hanno ispirato la normativa di

eccezione, e può dirsi connaturale a qualsiasi normativa di carattere

generale.