Sentenza n. 460/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 10,

del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle

disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi

degli artt. 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), promosso con

ordinanza emessa il 26 febbraio 1999 dal Consiglio di Stato, iscritta

al n. 373 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 26, 1ª serie speciale, dell'anno 1999.

Visti gli atti di costituzione del ricorrente nel giudizio

principale e della Commissione nazionale per le società e la borsa

(CONSOB), resistente, nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 maggio 2000 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato Giuseppe Acerbi per il ricorrente e l'avvocato

dello Stato Paolo Gentili per la CONSOB e per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza in data 26 febbraio 1999, il Consiglio di

Stato ha sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3, 11, 21, 24, 97,

primo comma, e 98, primo comma, della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 4, comma 10, del decreto

legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni

in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli artt. 8 e

21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52), "nella parte in cui preclude

indiscriminatamente l'accesso a qualsiasi notizia, informazione e

dato venuti in possesso della CONSOB in connessione con la sua

attività di vigilanza, pur quando questi dati, notizie ed

informazioni siano evocati a fondamento dell'avvio di un procedimento

disciplinare contro un soggetto operante nel settore "retto dalla

predetta Commissione".

Il remittente - chiamato a pronunciarsi sull'appello, proposto da

un promotore finanziario contro la Commissione nazionale per le

società e la borsa (CONSOB) e nei confronti di un agente di cambio,

per la riforma della sentenza del tribunale amministrativo regionale

del Lazio che ha respinto il ricorso da lui presentato in tema di

accesso a documenti amministrativi ai sensi dell'art. 25 della legge

7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento

amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi) -

premette di condividere l'interpretazione fatta propria dal tribunale

amministrativo regionale del Lazio, secondo cui il combinato disposto

dell'art. 24, comma 1, della legge n. 241 del 1990, il quale preclude

l'accesso non solo di fronte al segreto di Stato, ma anche "nei casi

di segreto o divieto di divulgazione altrimenti previsti

dall'ordinamento", e dell'art. 4, comma 10, del decreto legislativo

n. 58 del 1998, che individua, fra i documenti amministrativi

sottratti all'accesso, quelli concernenti "le notizie, le

informazioni e i dati in possesso della CONSOB in ragione della sua

attività di vigilanza", si applicherebbe anche alla richiesta di un

promotore finanziario, sottoposto a procedimento disciplinare, di

prendere visione dei documenti sulla base dei quali è stato avviato

il procedimento disciplinare nei suoi confronti.

Il Consiglio di Stato dubita, tuttavia, della legittimità

costituzionale dell'art. 4, comma 10, del decreto legislativo n. 58

del 1998 in riferimento a diversi parametri. In primo luogo, la

disposizione censurata, sulla premessa che il diritto di accesso

trovi fondamento nel diritto all'informazione, nei principi di

democrazia, sovranità popolare, sviluppo della persona umana ed

eguaglianza, nel principio per cui l'amministrazione è al servizio

dei cittadini, che ne devono quindi conoscere l'operato, e nei

principi di buon andamento e imparzialità della stessa pubblica

amministrazione, si porrebbe in contrasto con gli artt. 2, 3, 21, 97,

primo comma, e 98, primo comma, della Costituzione.

La medesima disposizione violerebbe anche l'art. 11 della

Costituzione. La normativa comunitaria, infatti, osserva il

remittente, consentirebbe l'apposizione del segreto in relazione agli

atti di funzione amministratrice solo in presenza di particolari

esigenze: vita privata, segreti commerciali o industriali, sicurezza

pubblica, relazioni internazionali, stabilità monetaria,

informazioni fornite in via riservata da terzi [Decisione del

Consiglio del 6 dicembre 1993, n. 93/662/CE, relativa all'adozione

del suo regolamento interno; Codice di condotta, 93/19730/CE,

relativo all'accesso del pubblico ai documenti del Consiglio e della

Commissione]. E, nonostante che l'art. 2 del decreto legislativo

n. 58 del 1998 prescriva che la CONSOB debba esercitare i propri

poteri in armonia con le disposizioni comunitarie, l'art. 4, comma

10, del medesimo decreto escluderebbe il diritto all'accesso senza

che ricorra alcuna di quelle particolari esigenze considerate dalla

disciplina comunitaria.

Il Consiglio di Stato rileva, infine, che la disposizione

censurata contrasterebbe con la tendenza della legislazione alla

assimilazione dei procedimenti disciplinari alle forme processuali,

sia per quel che riguarda la effettività del principio del

contraddittorio, sia per quel che concerne la informazione sugli atti

procedimentali, e quindi lo stesso accesso al fascicolo; garanzia,

questa, che è invece assicurata da gran tempo nei confronti dei

pubblici impiegati e nei confronti degli avvocati e, per estensione,

degli esercenti le altre professioni. Di qui, conclude il remittente,

il contrasto con l'art. 24 della Costituzione, per la limitazione al

diritto di difesa apparentemente ingiustificata, e con l'art. 3 della

Costituzione, per la discriminazione operata senza plausibile ragione

tra soggetti sottoposti a procedimento disciplinare.

2. - Si è costituito in giudizio il ricorrente nel processo

principale, e ha chiesto l'accoglimento della questione di

legittimità costituzionale.

La parte privata - dopo aver sottolineato che il riconoscimento

legislativo, nel nostro ordinamento, del principio di pubblicità dei

documenti amministrativi ha segnato un totale cambiamento di

prospettiva, in quanto, di fronte all'esercizio del diritto di

accesso, è la pubblica amministrazione che deve giustificare

l'eventuale rifiuto, motivandolo con la necessità di proteggere

mediante il segreto uno o più degli interessi previsti dal

legislatore (e, in particolare, nel settore retto dalla CONSOB, la

tutela del risparmio o delle persone) - svolge argomentazioni adesive

a quelle del giudice a quo in relazione a tutti i parametri dallo

stesso individuati.

3. - Si è costituita in giudizio la Commissione nazionale per le

società e la borsa, in persona del Presidente pro tempore

rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato,

rilevando in primo luogo che la sentenza appellata ha ad oggetto un

procedimento di accesso instaurato ai sensi dell'art. 25 della legge

n. 241 del 1990 e non già un procedimento disciplinare, sicché la

limitazione del diritto di accesso nell'un procedimento non

necessariamente si dovrebbe estendere all'altro.

L'Avvocatura dello Stato osserva poi che, contrariamente a quanto

affermato nell'ordinanza di rimessione, l'art. 4, comma 10, del

decreto legislativo n. 58 del 1998 rientrerebbe nel novero dei

presidi previsti dall'ordinamento mobiliare a tutela del pubblico

risparmio, oggetto della protezione accordata dall'art. 47 della

Costituzione, e contesta la dedotta violazione dell'art. 11 della

Costituzione, in quanto la disposizione censurata costituirebbe

attuazione dell'art. 25 della direttiva 93/22/CEE, relativa ai

servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari, che

imporrebbe agli Stati membri di prescrivere per i lavoratori delle

autorità competenti l'obbligo del segreto d'ufficio.

L'Avvocatura ritiene, infine, non fondata anche la censura

relativa alla dedotta violazione dell'art. 24 della Costituzione,

ricordando che la giurisprudenza di questa Corte ha affermato il

principio che il diritto inviolabile di difesa è diversamente

modulabile dal legislatore, considerate le peculiarità ed i diversi

interessi in gioco nei vari tipi di procedimento. Nel caso di specie,

conclude l'Avvocatura, troverebbe comunque applicazione il principio

affermato nella sentenza di primo grado per cui un provvedimento

sanzionatorio non può essere adottato "senza che sia data la

possibilità al soggetto interessato di conoscere gli atti sulla cui

base viene sanzionato".

4. - Nel giudizio è intervenuto altresì il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, e ha chiesto, con argomentazioni analoghe a

quelle descritte al punto che precede, che la questione di

legittimità costituzionale sia dichiarata "irrilevante ovvero

infondata".

5. - In prossimità dell'udienza la difesa della parte privata ha

presentato memoria, con la quale, in replica alle deduzioni

dell'Avvocatura dello Stato, ricorda che il giudizio a quo trae

origine dal rifiuto all'accesso motivato dalla CONSOB proprio

attraverso il richiamo alla disposizione censurata, ed insiste per

l'accoglimento della questione. In particolare, la parte privata

rileva, quanto alla violazione dell'art. 24 della Costituzione, che,

se è vero che il diritto di difesa è diversamente modulabile dal

legislatore e non comporta che il suo esercizio debba essere

disciplinato allo stesso modo in ogni tipo di procedimento ed in ogni

fase processuale, tuttavia esso verrebbe, nel caso di specie, ad

essere sacrificato nel momento primario e fondamentale

dell'applicazione della sanzione, senza che sia dato comprendere

quali sarebbero le peculiarità strutturali e funzionali che

vieterebbero ad un promotore finanziario sottoposto a procedimento

disciplinare di venire a conoscenza dei documenti su cui vengono

fondate le contestazioni che gli vengono rivolte.

6. - Anche il Presidente del Consiglio dei Ministri e la CONSOB

hanno depositato memorie illustrative, nelle quali, sul presupposto

che la disposizione censurata, per la sua formulazione, non

imporrebbe un segreto indiscriminato, osservano che la dedotta

violazione dell'art. 21 della Costituzione sarebbe del tutto estranea

alla tematica del diritto di accesso e ai suoi limiti. Lo stesso

sistema della legge n. 241 del 1990 del resto, secondo l'Avvocatura

dello Stato, non configura il diritto di accesso come assoluto ed

incondizionato, ma, al contrario, ne prevede esclusioni o

limitazioni. Né il diritto di informazione potrebbe essere

considerato strumentale all'attuazione "dei principi di democrazia,

sovranità popolare, sviluppo della persona umana ed eguaglianza di

cui almeno agli artt. 2 e 3 Cost.". Scopo immediato e proprio del

diritto di accesso, osserva l'Avvocatura, è quello di apprestare uno

strumento per la tutela di concreti interessi del soggetto, e il

conseguimento delle finalità supreme dell'ordinamento non potrebbe

non restare sullo sfondo, poiché, com'è ovvio, qualsiasi diritto

partecipa a tale conseguimento, come pure vi partecipano le

limitazioni dei diritti.

Quanto alle censure svolte con riferimento agli artt. 97, primo

comma, e 98, primo comma, della Costituzione, l'Avvocatura dello

Stato rileva che proprio la previsione del segreto sarebbe

finalizzata ad assicurare il buon andamento dell'amministrazione in

questo particolare settore. L'Avvocatura ribadisce, infine, le difese

svolte nei precedenti scritti e conclude chiedendo che la questione

sia dichiarata inammissibile o infondata. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 4, comma 10, del decreto legislativo

24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di

intermediazione finanziaria, ai sensi degli artt. 8 e 21 della legge

6 febbraio 1996, n. 52), il quale dispone che tutte le notizie, le

informazioni e i dati in possesso della Commissione nazionale per le

società e la borsa (CONSOB) in ragione della sua attività di

vigilanza sono coperti dal segreto d'ufficio anche nei confronti

delle pubbliche amministrazioni, ad eccezione del Ministro del

tesoro, del bilancio e della programmazione economica.

Il remittente, muovendo da una interpretazione della disposizione

censurata secondo cui l'interessato non avrebbe possibilità di

accedere al dossier del procedimento disciplinare avviato nei suoi

confronti dalla CONSOB, quando i documenti siano stati acquisiti

dalla Commissione nell'esercizio del suo potere di vigilanza, ritiene

che siano violati numerosi parametri costituzionali.

Sulla premessa che il diritto di accesso trovi fondamento nel

diritto all'informazione, nei principi di democrazia, sovranità

popolare, sviluppo della persona umana ed eguaglianza, nel principio

per cui l'amministrazione è al servizio dei cittadini, che ne devono

quindi conoscere l'operato, e nei principî di buon andamento e

imparzialità della stessa pubblica amministrazione, il medesimo

Consiglio di Stato reputa che l'art. 4, comma 10, del decreto

legislativo n. 58 del 1998 sia in contrasto con gli artt. 2, 3, 21,

97, primo comma, e 98, primo comma, della Costituzione.

La disposizione censurata violerebbe, inoltre, l'art. 11 della

Costituzione. La normativa comunitaria consentirebbe, infatti, ad

avviso del remittente, l'apposizione del segreto in relazione agli

atti di funzione amministratrice solo in presenza di particolari

esigenze (vita privata, segreti commerciali o industriali, sicurezza

pubblica, relazioni internazionali, stabilità monetaria,

informazioni fornite in via riservata da terzi). Benché l'art. 2 del

decreto legislativo n. 58 del 1998 prescriva che la CONSOB deve

esercitare i propri poteri in armonia con le disposizioni

comunitarie, l'art. 4, comma 10, escluderebbe, invece, il diritto

all'accesso senza che ricorra alcuna di quelle esigenze considerate

dalla disciplina comunitaria.

Il denunciato art. 4, comma 10, contrasterebbe infine, sotto

diverso profilo, con gli artt. 3 e 24 della Costituzione, in quanto

la impossibilità di accedere al dossier per il solo fatto che è la

CONSOB a dirigere il procedimento, limiterebbe in modo ingiustificato

il diritto di difesa e darebbe luogo ad una irragionevole

discriminazione in danno dei promotori finanziari rispetto agli altri

esercenti libere professioni, ai quali, se sottoposti a procedimento

disciplinare, è consentito prendere visione del fascicolo

procedimentale.

2. - È necessario premettere che dal thema decidendum esula la

questione più generale se l'ampia configurazione del segreto

d'ufficio che ispira la disciplina contenuta nel decreto legislativo

n. 58 del 1998 trovi un'appagante ragione giustificativa

nell'esigenza di salvaguardia della stabilità e del buon

funzionamento del sistema finanziario, o se, invece, ne risulti

compromessa, oltre i limiti costituzionalmente consentiti, l'istanza

di trasparenza dell'azione amministrativa.

Questa Corte, malgrado la vastità di prospettive che l'ordinanza

di rimessione sembra aprire (dalla sovranità popolare alla libertà

di informazione, dal principio democratico allo sviluppo della

persona umana), non è chiamata, in questo caso, a un nuovo

bilanciamento di tutti gli interessi e di tutti i beni costituzionali

coinvolti in quella disciplina.

Come risulta chiaramente dal dispositivo dell'ordinanza, la

questione è assai più circoscritta ed investe l'art. 4, comma 10,

non in toto ma "nella parte in cui preclude indistintamente l'accesso

a qualsiasi notizia, informazione e dato venuti in possesso della

CONSOB in connessione con la sua attività di vigilanza, pur quando

questi dati, notizie ed informazioni siano evocati a fondamento

dell'avvio di un procedimento disciplinare contro un soggetto

operante nel settore "retto dalla predetta Commissione". Tale essendo

l'effettiva consistenza della questione, alcuni dei parametri evocati

dal remittente, anche se non sono completamente fuori campo

(sovranità popolare e inviolabilità dei diritti permeano infatti di

sé ambiti assai vasti dell'ordinamento costituzionale), non possono

che rimanere sullo sfondo, per lasciare il primo piano ad altri

parametri la cui capacità qualificatoria, anche se non copre aree

altrettanto estese, è tuttavia più immediata e più stringente in

riferimento alla fattispecie legislativa sottoposta allo scrutinio di

questa Corte. Vengono quindi in considerazione, in maniera assorbente

e nel loro congiunto operare, il diritto di difendersi (art. 24

Cost.), la trasparenza e l'imparzialità della pubblica

amministrazione, anche nell'esercizio della potestà sanzionatoria

(art. 97 Cost.), e la non discriminazione, nei procedimenti

disciplinari, dei cittadini che svolgono attività lavorative o di

libera professione (art. 3 Cost.).

3. - Così identificatane la reale portata, la questione non è

fondata nei sensi di cui appresso si dirà.

L'art. 4, comma 10, del decreto legislativo n. 58 del 24 febbraio

1998, interpretato alla lettera e avulso da ogni altra disposizione o

principio legislativo e dagli stessi principi costituzionali appena

ricordati, sembrerebbe in effetti deporre nel senso che le notizie,

le informazioni e i dati che la CONSOB possiede in ragione della sua

attività di vigilanza, siano coperti dal segreto d'ufficio non solo

nei confronti delle pubbliche amministrazioni diverse dal Ministro

del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ma anche,

indistintamente, nei confronti dei terzi, compresi i soggetti

operanti nel settore sottoposto a vigilanza, pur quando siano

coinvolti in un procedimento disciplinare instaurato dalla medesima

CONSOB.

La conclusione a cui si perviene è però già diversa se la

disposizione censurata, senza ancora chiamare in causa principi

costituzionali, viene letta congiuntamente alle altre disposizioni

che con essa formano sistema, a partire dall'art. 196 del medesimo

decreto legislativo. In esso si dispone, al secondo comma, che le

sanzioni disciplinari a carico dei promotori finanziari siano

applicate dalla CONSOB con provvedimento motivato, previa

contestazione degli addebiti e valutate le deduzioni degli

interessati. Questa previsione fa sorgere più di un dubbio sulla

correttezza della soluzione interpretativa secondo cui, in forza

dell'art. 4, comma 10, sarebbero coperti da segreto, opponibile allo

stesso interessato, anche gli atti e i documenti che hanno dato luogo

a procedimento disciplinare. È difficile, infatti, immaginare che,

nel motivare un provvedimento sanzionatorio, sia possibile una

valutazione non fittizia delle deduzioni del destinatario quando a

questo sia stato negato l'accesso ai documenti posti a fondamento

dell'addebito.

I dubbi su quell'interpretazione divengono ancor più consistenti

alla luce del terzo comma del richiamato art. 196, a mente del quale

alle sanzioni in questione si applicano le disposizioni contenute

nella legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),

con la sola eccezione dell'art. 16, concernente il pagamento in

misura ridotta che qui non viene in considerazione. Tra le

disposizioni applicabili rileva particolarmente l'art. 23, secondo

comma, il quale prescrive che, nel giudizio di opposizione,

all'autorità che ha emesso il provvedimento impugnato viene ordinato

dal giudice di depositare in cancelleria, entro un termine

prestabilito, "copia del rapporto con gli atti relativi

all'accertamento".

Se ne desume che la sfera di applicazione del censurato art. 4,

comma 10, quale che ne sia l'effettiva estensione, con certezza non

comprende gli atti, le notizie e i dati in possesso della Commissione

in relazione alla sua attività di vigilanza, posti a fondamento di

un procedimento disciplinare, sicché questi, nei confronti

dell'interessato, non sono affatto segreti e sono invece pienamente

accessibili: non soltanto nel giudizio di opposizione alla sanzione

disciplinare, ma anche nello speciale procedimento di accesso

regolato dall'art. 25 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme

in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai

documenti amministrativi), strumento esperibile anche dall'incolpato

nei procedimenti disciplinari, per orientare preventivamente l'azione

amministrativa onde impedirne eventuali deviazioni.

4. - Ogni residuo dubbio è comunque destinato a dissolversi se

agli argomenti interpretativi fin qui desunti dalla legislazione

ordinaria si aggiungono quelli derivanti dai principi costituzionali.

Soccorrono in primo luogo, sia pure con diversa intensità, il

diritto di difesa ed i principi di imparzialità e trasparenza

dell'attività amministrativa. Di fronte alla distinzione tra

procedimenti disciplinari giurisdizionali e procedimenti disciplinari

amministrativi, questa Corte ha già ricordato che la proclamazione

contenuta nell'art. 24 Cost., se indubbiamente si dispiega nella

pienezza del suo valore prescrittivo solo con riferimento ai primi,

non manca tuttavia di riflettersi, seppure in maniera più attenuata,

sui secondi, in relazione ai quali, in compenso, si impongono al più

alto grado di cogenza le garanzie di imparzialità e di trasparenza

che circondano l'agire della pubblica amministrazione. V'è, insomma,

un sensibile accostamento tra i due diversi tipi di procedimento

disciplinare, che trova ragione "nella natura sanzionatoria delle

pene disciplinari, che sono destinate ad incidere sullo stato della

persona nell'impiego o nella professione" (sentenza n. 71 del 1995).

L'approdo del procedimento, nell'un caso e nell'altro, può toccare

invero la sfera lavorativa e, con essa, le condizioni di vita della

persona e postula perciò, anche in relazione ai procedimenti non

aventi carattere giurisdizionale, talune garanzie che non possono

mancare, quali la contestazione degli addebiti e la conoscenza, da

parte dell'interessato, dei fatti e dei documenti sui quali si

fondano (sentenza n. 505 del 1995).

L'art. 3 della Costituzione impone a sua volta di non

interpretare il censurato art. 4, comma 10, in modo che i promotori

finanziari ne risultino oltretutto discriminati rispetto agli

appartenenti ad altra professione, ai quali è consentito nei

procedimenti disciplinari accedere ai documenti posti a base

dell'addebito e controdedurre in ordine ad essi. Una simile

disparità di trattamento non potrebbe essere giustificata neppure in

vista della esigenza di realizzare un interesse di livello

costituzionale, quale è, a giudizio di questa Corte, la stabilità

dei mercati finanziari, potenzialmente riconducibile all'ambito

tematico dell'art. 47 della Costituzione. Nessun principio, anche se

attinge i gradi più elevati della tutela giuridica, può infatti

giungere a legittimare la sostanziale segretezza, nei confronti dello

stesso interessato, dei documenti che fondano il procedimento

disciplinare a suo carico.