Sentenza n. 46/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 29 della legge

16 giugno 1927, n. 1766 (Conversione in legge del r.d. 22 maggio

1924, n. 751, riguardante il riordinamento degli usi civici nel

Regno, del r.d. 28 agosto 1924, n. 1484, che modifica l'art. 26 del

r.d. 22 maggio 1924, n. 751, e del r.d. 16 maggio 1926, n. 895, che

proroga i termini assegnati dall'art. 2 del r.d.l. 22 maggio 1924, n.

751), come interpretato dalla Corte di cassazione con sentenza 28

gennaio 1994, n. 858, degli artt. 66 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616 (Attuazione della delega di cui all'art. 1 della legge 22 luglio

1975, n. 382), 9 e 10 della legge citata n. 1766 del 1927 e 30 e 31

del Regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n.

332 (Approvazione del regolamento per l'esecuzione della legge 16

giugno 1927, n. 1766, sul riordinamento degli usi civici del Regno),

promossi con due ordinanze emesse il 20 aprile e il 9 giugno 1994 dal

Commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in

Abruzzo nei procedimenti civili vertenti tra il Comune di L'Aquila e

la s.n.c. Elodia e tra il Comune di Popoli e Cafarelli Leandro

Maurizio rispettivamente iscritte ai nn. 332 e 490 del registro

ordinanze 1994 e pubblicate nelle Gazzette Ufficiali della Repubblica

nn. 25 e 37, prima serie speciale, dell'anno 1994;

Visto l'atto di costituzione del Comune di L'Aquila nonché gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1995 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Uditi l'avv. Egidio D'Angelo per il Comune di L'Aquila e

l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Nel corso di una causa civile promossa da due consiglieri

della circoscrizione di Camarda di l'Aquila contro la s.n.c. Elodia e

successivamente fatta propria dal Comune di l'Aquila, avente ad

oggetto la pretesa occupazione abusiva di alcuni terreni di presunta

natura demaniale civica situati nella detta frazione comunale, il

Commissario regionale per il riordinamento degli usi civici in

Abruzzo, con ordinanza del 20 aprile 1994, ha sollevato, in

riferimento agli artt. 3, 9, 24, 104 e 108 Cost., questione di

legittimità costituzionale dell'art. 29 della legge 16 giugno 1927,

n. 1766, nelle parti in cui, secondo l'interpretazione accolta dalla

sentenza della Corte di cassazione, a sezione unite, 28 gennaio 1994,

n. 858, a seguito del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616: a) non prevede

che i giudizi innanzi ai commissari agli usi civici possano essere

promossi anche d'ufficio; b) attribuisce il potere di azione

esclusivamente alle Regioni.

Tali questioni sono state sollevate avendo la società convenuta

"eccepito in linea preliminare ed assorbente il difetto di

giurisdizione dell'adito Commissario, atteso che nel caso di specie,

contrariamente alla sentenza interpretativa della Corte di cassazione

n. 859 del 1994, l'azione non è stata proposta dall'ente Regione

Abruzzo, ma dai consiglieri della circoscrizione, i quali non

sarebbero legittimati ad agire".

Ad avviso del giudice rimettente, siffatta interpretazione - che

limita alla Regione la legittimazione di agire davanti al commissario

per la tutela dei diritti di uso civico - è connessa alla

statuizione interpretativa contenuta nella medesima sentenza (e in

altre quattro di pari data, distinte dai nn. 858, 860, 861 e 862),

secondo cui, dopo il trasferimento alle Regioni di tutte le funzioni

amministrative relative alla liquidazione degli usi civici (art. 66,

quinto comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616), il secondo comma

dell'art. 29 della legge n. 1766 del 1927 non offre più "uno

specifico supporto normativo" al riconoscimento del potere del

commissario di promuovere d'ufficio le controversie di sua

competenza: "pertanto nell'ordinamento vigente la tutela dei diritti

d'uso civico è demandata alle Regioni, che a tal fine esercitano i

poteri amministrativi ad esse conferiti dalle leggi e promuovono le

azioni nelle varie sedi giurisdizionali e, quindi, anche davanti al

commissario nelle materie di sua competenza".

A parte l'opinabilità degli argomenti addotti, diffusamente

criticati nell'ordinanza di rimessione, l'art. 29 della legge sugli

usi civici, così interpretato, è censurato per contrarietà: a)

all'art. 24 Cost., coordinato con l'art. 3 Cost., perché priva "i

naturali della collettività proprietaria di demani civici", nonché

i Comuni e altri enti preposti alla tutela dei beni ambientali del

potere di agire davanti al commissario per impedire l'occupazione o

l'alienazione abusiva di terre civiche; b) agli artt. 104 e 108

Cost., perché, "avendo stabilito che il commissario può esercitare

la sua giurisdizione solo su richiesta delle Regioni, fa praticamente

dipendere tale esercizio dall'arbitrio del potere politico, verso il

quale, pertanto, il magistrato degli usi civici verrebbe a trovarsi

in posizione di sudditanza"; c) infine anche all'art. 9 Cost.,

"giacché, con la suddetta interpretazione dell'art. 29, secondo

comma, della legge del 1927, non sarebbe più possibile al

commissario intervenire concretamente per la difesa dell'integrità

dei beni civici, definiti dalla stessa Corte costituzionale beni

ambientali e, quindi, paesaggistici".

1.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale si è

costituito il Comune di l'Aquila aderendo alle considerazioni del

giudice rimettente e concludendo per la dichiarazione di

illegittimità costituzionale della norma impugnata in quanto

interpretata nel senso che "l'azione demaniale dinanzi al commissario

agli usi civici può essere intrapresa esclusivamente dalla Regione".

1.3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione

sia dichiarata "inammissibile o quanto meno infondata".

Inammissibile, sia perché di fatto distorce l'incidente di

costituzionalità a strumento di una sorta di gravame avverso una

sentenza della Corte di cassazione, sia per palese irrilevanza della

questione circa il potere di impulso ufficioso del commissario, il

giudizio a quo non essendo stato promosso d'ufficio dal commissario e

l'eccezione di difetto di giurisdizione dovendo in realtà intendersi

come eccezione di difetto di legittimazione dei ricorrenti.

Infondata in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost., perché non è

in discussione la tutela giurisdizionale dell'interesse particolare

dei singoli titolari dei diritti di uso civico; in riferimento agli

artt. 104 e 108 Cost., perché i principi di autonomia della

magistratura e di indipendenza del pubblico ministero non postulano

l'attribuzione al giudice del potere di iniziativa processuale; in

riferimento all'art. 9 Cost., perché esso non impone l'attribuzione

di tale potere come strumento necessario di tutela del paesaggio.

2.1. - Nel corso di un procedimento civile promosso d'ufficio nei

confronti di Leandro Maurizio Cafarelli e del Comune di Popoli ai

fini della dichiarazione della natura di terre civiche di certi fondi

acquistati dal primo, il medesimo Commissario agli usi civici in

Abruzzo, con ordinanza del 9 giugno 1994, ha nuovamente sollevato,

con argomenti analoghi e in riferimento agli stessi parametri, la

questione di legittimità costituzionale dell'art. 29 della legge

sugli usi civici, in quanto interpretato nel senso di escludere il

potere di impulso ufficioso del commissario.

Poiché l'acquirente, dopo aver eccepito il difetto di

giurisdizione del giudice adito (in base alla sentenza più volte

citata delle Sezioni unite) e, nel merito, avere concluso per

l'infondatezza della pretesa demanialità dei terreni, si è

riservato, in estremo subordine, di chiedere la legittimazione

dell'occupazione, il giudice remittente ha sollevato ulteriormente

questione di legittimità costituzionale degli artt. 66 del d.P.R. n.

616 del 1977, 9 e 10 della legge n. 1766 del 1927 e 30 e 31 del

relativo regolamento di esecuzione approvato con r.d. 26 febbraio

1928, n. 332, nella parte in cui, secondo l'interpretazione statuita

dalla Corte di cassazione, a sezioni unite, 10 dicembre 1993, n.

12158, escludono ogni competenza del commissario nei procedimenti di

legittimazione del possesso di terreni gravati da usi civici.

Così interpretata, la normativa citata violerebbe il principio di

ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. unitamente al principio di

legalità di cui all'art. 97, primo comma, Cost., in materia di

organizzazione dei pubblici uffici.

2.2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale è

intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che le questioni siano

dichiarate inammissibili o comunque non fondate.

Quanto alla seconda questione si rileva che non è precisata la

censura relativa all'art. 66, quinto comma, del d.P.R. n. 616 del

1977 e inoltre che gli artt. 30 e 31 del r.d. n. 332 del 1928 hanno

natura regolamentare. Quanto alla prima questione, già trattata in

relazione alla causa precedente (r.o. n. 332/1994), l'Avvocatura ha

depositato, in prossimità dell'udienza di discussione, una memoria

riferita a entrambi i giudizi, in cui insiste particolarmente sul

punto dell'inammissibilità, tenuto conto delle valutazioni espresse

dai Ministeri della giustizia e dell'agricoltura in merito alla

disarmonia tra la giurisprudenza di questa Corte e la giurisprudenza

della Corte di cassazione e richiamando anche le argomentazioni

svolte in occasione delle controversie concluse con la citata

sentenza n. 133 del 1993 di questa Corte, con l'ordinanza n. 425 del

1992 e con la sentenza n. 395 del 1992. Considerato in diritto

1. - Con le ordinanze in epigrafe, il Commissario per la

liquidazione degli usi civici in Abruzzo ha sollevato questione di

legittimità costituzionale:

I) in riferimento agli artt. 3, 9, 24, 104 e 108 Cost.,

dell'art. 29 della legge 16 giugno 1927, n. 1766, come interpretato

dalla Corte di cassazione, a sezioni unite, con sentenza 28 gennaio

1994, n. 858, nelle parti in cui: a) esclude il potere del

commissario agli usi civici di promuovere d'ufficio le controversie

di sua competenza; b) attribuisce la legittimazione ad agire davanti

al commissario, per la tutela di tali diritti, esclusivamente alla

Regione, negandola alle popolazioni titolari di diritti collettivi e

ai Comuni che le rappresentano;

II) in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 66 del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, 9 e 10 della legge citata n. 1766 del

1927, nonché 30 e 31 del relativo regolamento di esecuzione

approvato con r.d. 26 febbraio 1928, n. 332, come interpretati dalle

Sezioni unite della Corte di cassazione con sentenza 10 dicembre

1993, n. 12158, nella parte in cui escludono ogni competenza del

commissario nei procedimenti amministrativi di legittimazione del

possesso di terreni gravati da usi civici.

2. - I giudizi introdotti delle due ordinanze, avendo per oggetto

questioni analoghe o connesse, vanno riuniti e decisi con unica

sentenza.

3.1. - La prima questione ( sub I, lett. a) è fondata.

La revisione interpretativa dell'art. 29 della legge sugli usi

civici, operata dalla Corte di cassazione con la sentenza citata (e

altre quattro di pari data, nn. 859, 860, 861, 862) in relazione

all'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, e confermata dalle Sezioni

unite con le sentenze nn. 2131, 3690, 4394, 7913 e 9287 del 1994, è

denunciata dal giudice rimettente ai fini dello scrutinio di

costituzionalità della norma che ne risulta.

Secondo tale interpretazione, nell'ordinamento della legge del

1927 "la giurisdizione officiosa del commissario era di natura

esclusivamente incidentale, perché gli derivava dall'esercizio delle

funzioni amministrative" previste, anche in via di procedimento di

ufficio, dal primo comma dell'art. 29. Perciò il trasferimento alle

Regioni delle funzioni amministrative relative alla liquidazione

degli usi civici, disposto dal d.P.R. n. 616 del 1977 in attuazione

dell'art. 117 Cost., ha rimosso anche il potere del Commissario di

esercitare d'ufficio la propria giurisdizione, sostituendolo col

potere di iniziativa processuale della Regione.

3.2. - Questa conclusione si fonda su una premessa che nega la

legittimità dell'interpretazione precedente là dove riconosceva al

commissario un potere di impulso processuale non solo in via

incidentale (cioè per la decisione delle opposizioni ai

provvedimenti adottati nel corso dei procedimenti amministrativi di

cui all'art. 29, primo comma), ma anche in via principale. In

contrario, la sentenza n. 133 del 1993 di questa Corte aveva

osservato che, nell'ordinamento attuale, la giurisdizione ufficiosa

in via principale (da tempo divenuta prevalente a causa del

rallentamento del programma liquidatorio degli usi civici) riceve una

nuova autonoma giustificazione, non condizionata dalla connessione

funzionale del secondo col primo comma dell'art. 29, dall'interesse,

costituzionalmente garantito, della collettività generale alla

conservazione dell'ambiente, a tutela del quale le zone gravate da

usi civici sono state sottoposte a vincolo paesaggistico ai sensi

della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (art. 1, lett. h, della legge 8

agosto 1985, n. 431). Questo argomento, originariamente avanzato sul

piano ermeneutico, si converte ora in argomento di illegittimità

costituzionale dell'art. 29 della legge del 1927 nei termini che

saranno spiegati più avanti.

La Corte di cassazione obietta che l'interesse protetto dal

vincolo paesaggistico "si distingue nettamente dall'interesse alla

conservazione degli usi civici, in quanto ha una propria autonomia e

riceve dagli organi istituzionali indicati dalla legge n. 1497 del

1939 una tutela specifica".

Va replicato anzitutto che l'obiezione è legata alla visione

frammentaria della tutela del paesaggio propria della legge del 1939,

in prevalenza diretta alla tutela di singole bellezze naturali

isolatamente considerate. La legge del 1985, invece, ha introdotto

"una tutela del paesaggio improntata a integralità e globalità"

(sent. n. 151 del 1986), sicché essa è diventata sinonimo di tutela

ambientale (cfr. sentenze nn. 359 del 1985, 67 del 1992, 269 del

1993). Sotto questo profilo la sovrapposizione fra tutela del

paesaggio e tutela dell'ambiente si riflette in uno specifico

interesse unitario della comunità nazionale alla conservazione degli

usi civici, in quanto e nella misura in cui concorrono a determinare

la forma del territorio su cui si esercitano, intesa quale prodotto

di "una integrazione tra uomo e ambiente naturale" (art. 1, comma 3,

della legge quadro sulle aree protette, 6 dicembre 1991, n. 394). In

ordine a questo interesse, di cui è portatore lo Stato,

inconfondibile con gli interessi locali di cui sono esponenti le

Regioni, l'art. 82 della legge n. 431 del 1985 ha disposto soltanto

una delega di attribuzioni a queste ultime, "caratterizzata dalla

previsione in capo allo Stato di specifici poteri, in realtà

difficilmente riducibili a quelli spettanti allo Stato stesso in

qualsiasi caso di delega" (cfr. sentenza n. 359 del 1985 cit.). Ciò

si argomenta indirettamente anche dall'art. 11, comma 5, della legge

n. 394 del 1991, che - modificando l'assetto delle competenze

concorrenti di Stato e Regioni stabilito dall'art. 66 del d.P.R. n.

616 del 1977 - ha ripristinato le funzioni amministrative dei

commissari agli usi civici in ordine alla liquidazione di diritti

collettivi di caccia o di altri prelievi faunistici gravanti su

terreni inclusi in parchi nazionali: si tratta in questo caso di usi

civici incompatibili con le finalità di protezione della natura

proprie del parco nazionale, delle quali il divieto di caccia e pesca

è un momento essenziale (sentenza n. 1029 del 1988).

In secondo luogo va replicato che la "tutela specifica" fornita

dagli organi istituzionali preposti dalla legge n. 1497 del 1939

all'attuazione del vincolo paesaggistico non comprende la

legittimazione a promuovere davanti ai commissari agli usi civici

l'accertamento giurisdizionale dell'insistenza di tali diritti sui

terreni in questione (cioè della c.d. qualitas soli), che è il

presupposto della costituzione (ex lege) del vincolo paesaggistico.

3.3. - La nuova giurisprudenza delle Sezioni unite - secondo cui

la giurisdizione d'ufficio originariamente attribuita al commissario

aveva soltanto carattere incidentale e quindi è in toto cessata per

il venir meno delle funzioni amministrative da cui dipendeva -

ascrive all'art. 29 un significato normativo che non ammette alcun

organo statale ad agire in via preventiva davanti al commissario per

la tutela dell'interesse della collettività generale sopra definito,

lasciando allo Stato solo il rimedio, successivo alla consumazione

dell'abuso, dell'azione di risarcimento del danno ambientale prevista

dall'art. 18, commi 3 e 4, della legge 8 luglio 1986, n. 349; rimedio

oltre a tutto inutilizzabile quando l'abuso sia stato mediato da una

alienazione irregolarmente autorizzata di terre civiche a un

acquirente di buona fede. Tale significato non è consono con l'art.

24, primo comma, Cost., coordinato con l'art. 3 Cost., nonché con

l'art. 9 Cost., che garantisce il detto interesse insieme con l'art.

32 Cost. (quest'ultimo non richiamato dal giudice a quo, ma

accoppiato al primo dall'art. 1 della legge quadro citata sulle aree

protette).

Certo, dagli artt. 9 e 32 Cost. non discende, come soluzione

costituzionalmente obbligata, l'attribuzione al commissario di un

potere di impulso processuale. Anzi la rammentata sentenza n. 133 del

1993 ha manifestato dubbi non lievi in merito alla correttezza di

questa soluzione, specialmente sotto il profilo dell'art. 24, secondo

comma, Cost., ed ha sollecitato il legislatore a trovare altre

soluzioni, esemplificandone alcune. Ma tra la situazione

ordinamentale attuale che, violando il principio della tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, non abilita

alcun organo dello Stato ad agire davanti ai commissari agli usi

civici per la salvaguardia dell'interesse della comunità nazionale

alla conservazione dell'ambiente naturale nelle terre civiche

soggette a vincolo paesaggistico, e la situazione anteriore, nella

quale - con incerta legittimità dal punto di vista dell'art. 24,

secondo comma, Cost., ma in aderenza alle esigenze di tutela

ambientale poste dagli artt. 9 e 32 Cost. - il potere di iniziativa

processuale era attribuito agli stessi commissari, è preferibile

allo stato la seconda, giusta un criterio di legittimità

costituzionale provvisoria più volte applicato da questa Corte, "in

attesa del riordino generale della materia degli usi civici"

preannunciato dall'art. 5 della legge 4 dicembre 1993, n. 491. La

figura del commissario è stata inserita nell'ordinamento giudiziario

(sentenza n. 398 del 1989) senza costituzione presso il medesimo di

uno specifico ufficio del pubblico ministero (cfr. sentenza n. 133

del 1993 cit.). Tuttavia la confluenza nel giudice anche di funzioni

di impulso processuale può essere transitoriamente giustificata in

vista di una nuova disciplina legislativa improntata a una "rigorosa

tutela della terzietà del giudice" (cfr. in un contesto analogo,

sentenze nn. 268 del 1986 e 172 del 1987).

Deve pertanto essere dichiarata l'illegittimità costituzionale

dell'art. 29, secondo comma, della legge n. 1766 del 1927, nella

parte in cui non consente la permanenza del potere del commissario

agli usi civici di esercitare d'ufficio la propria giurisdizione pur

dopo il trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative

previste dal primo comma dell'articolo medesimo.

Restano assorbite le censure riferite agli artt. 104 e 108 Cost.

4. - La questione sopra indicata al n. 1, sub I, lett. b), non è

fondata.

La statuizione della Corte di cassazione, secondo cui

"nell'ordinamento vigente la tutela dei diritti di uso civico è

demandata alle Regioni, che a tal fine esercitano i poteri

amministrativi ad esse conferiti dalle leggi e promuovono le azioni

nelle varie sedi giurisdizionali e, quindi, anche davanti al

commissario nelle materie di sua competenza", ha un valore relativo,

va intesa in relazione alla giurisdizione ufficiosa del commissario,

che in pari tempo è ritenuta cessata. Date le premesse da cui la

decisione è argomentata, essa non tocca minimamente la

legittimazione ad agire davanti al commissario, per la difesa del

loro interesse particolare, spettante alle popolazioni titolari dei

diritti di proprietà collettiva o di uso civico, nonché ai Comuni

in qualità di enti rappresentativi delle collettività insediate sui

rispettivi territori.

5. - La questione indicata sub II) è inammissibile per

irrilevanza, sia perché il commissario non è attualmente investito

di una domanda di legittimazione del possesso dei terreni oggetto del

giudizio da cui trae origine l'ordinanza di rimessione iscritta in

r.o. n. 490/1994, sia comunque perché non potrebbe esserlo in sede

giurisdizionale, trattandosi di un'istanza amministrativa.