Sentenza n. 46/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt.2, 3

e 4 della legge 8 marzo 1968, n. 152, e dell'art. 7 della legge 29

aprile 1976, n. 177 (Indennità premio di fine servizio dei dipendenti

dell'INADEL e degli enti locali), promossi con le ordinanze emesse il

21 maggio 1975 dal Tribunale amministrativo regionale

dell'Emilia-Romagna, il 12 luglio 1978 e il 12 gennaio 1979 dal Pretore

di Genova, il 23 febbraio 1979 dal Tribunale amministrativo regionale

della Lombardia - sez. staccata di Brescia, il 19 dicembre 1979 dal

Pretore di Modena, l'11 dicembre 1979 dal Pretore di Reggio Emilia, il

17 marzo 1980 dal Pretore di Modena, il 22 novembre 1979 dal Tribunale

amministrativo regionale della Liguria (due ordinanze), l'11 aprile

1980 dal Consiglio di Stato - Sez. VI giurisdizionale, il 30 marzo 1981

dal Pretore di Torino e il 13 luglio 1981 dal Pretore di Bassano del

Grappa, rispettivamente iscritte al n. 176 del registro ordinanze 1976,

al n. 534 del registro ordinanze 1978, ai nn. 212 e 836 del registro

ordinanze 1979 ai nn. 132, 171, 413, 439, 440 e 770 del registro

ordinanze 1980 ed ai nn. 574 e 691 del registro ordinanze 1981 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 92 del 1976,

nn. 24 e 126 del 1979, nn. 22, 124, 138 e 215 del 1980, nn. 13 e 332

del 1981 e n. 26 del 1982.

Visti gli atti di costituzione di Riva Giselda, di Carletti Corrado

ed altri, di Mattei Francesca, di Granelli Antonio e dell'INADEL e gli

atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1982 il Giudice relatore

Arnaldo Maccarone;

uditi gli avv. Enrico Bastreri per Riva Giselda, Franco Agostini

per Carletti Corrado ed altri, Giorgio Iannotta per Granelli Antonio,

Celestino Biagini (in sostituzione dell'avv. Giuseppe Guarino) per

l'INADEL e l'avvocato dello Stato Paolo D'Amico per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con gli artt. 2, 1 comma, 3 e 4 della Legge 8 marzo 1968 n. 152,

furono poste le condizioni minime per il conseguimento, nella forma

diretta o indiretta, dell'indennità premio di fine servizio istituita

a favore dei lavoratori dipendenti iscritti all'INADEL, indicate nel

periodo minimo di iscrizione di due anni e di servizio effettivo

variabile da 15 a 25 anni a seconda della causa di cessazione dal

servizio. In particolare, con l'art. 2, 1 comma lett. C, veniva

previsto il termine di 25 anni di servizio nel caso di dimissioni

volontarie del lavoratore; con l'art. 3 veniva disciplinata

l'attribuzione della indennità nella forma indiretta con l'esclusione

tra l'altro della madre del dante causa anche se vivente a carico; con

l'art. 4 si stabiliva, tra l'altro, la misura dell'indennità stessa in

un quindicesimo della retribuzione contributiva degli ultimi dodici

mesi considerata in ragione dell'80%.

Hanno sollevato la questione di legittimità dell'art. 2, 1 comma,

in procedimenti promossi da dipendenti di enti locali iscritti

all'INADEL per ottenere il pagamento dell'indennità premio di fine

servizio, negata appunto in forza della detta disposizione, per difetto

dei requisiti ivi previsti, il Pretore di Genova, nel giudizio fra

Dotti Fortunata ed altri contro l'INADEL con ordinanza 12 luglio 1978 e

nel giudizio fra Riva Giselda e l'INADEL con ordinanza del 12 gennaio

1979; il TAR della Lombardia nel giudizio fra Mazza Ulrica, l'Ospedale

Civile di Iseo e l'INADEL; il Pretore di Modena nel giudizio fra Zanni

Giancarlo e l'INADEL con ordinanza 19 dicembre 1979; il Pretore di

Reggio Emilia nel giudizio fra Carletti Corrado ed altri e l'INADEL con

ordinanza dell'11 dicembre 1979; il Pretore di Modena nel giudizio fra

Mattei Francesca e l'INADEL con ordinanza 17 marzo 1980.

Nell'ordinanza 12 luglio 1978 il Pretore di Genova premette che la

questione di costituzionalità rivestirebbe carattere pregiudiziale

anche perché, ai fini della soluzione, occorre stabilire la natura

retributiva o previdenziale dell'indennità premio, a tale giudizio

conseguendo l'esclusione o l'affermazione della giurisdizione di esso

Pretore in quanto, ove si ammettesse la natura retributiva, oggetto del

giudizio sarebbe un rapporto di pubblico impiego, come tale sottratto

alla giurisdizione del giudice ordinario, mentre, ove se ne ritenesse

la natura previdenziale, si tratterebbe di giudicare in ordine appunto

ad un rapporto previdenziale coinvolgente diritti soggettivi e quindi

sottoposto alla giurisdizione ordinaria.

Nel merito il Pretore osserva che la norma impugnata, prevedendo le

limitazioni ivi elencate circa il diritto all'indennità con

particolare riguardo al lungo termine di 25 anni di servizio richiesto

per i dimissionari, violerebbe anzitutto l'art. 36 della Costituzione

in quanto, se è ben vero che la giurisprudenza della Corte non avrebbe

ritenuto applicabili i principi dell'art. 36 stesso alla similare

indennità di buonuscita attribuita ai dipendenti statali, appunto

escludendone il carattere strettamente retributivo, tuttavia in altre

occasioni avrebbe esteso l'applicabilità dei principi stessi alle

pensioni ed alle indennità di fine rapporto, per cui occorrerebbe una

pronunzia chiarificatrice in materia.

Risulterebbe poi anche violato l'art. 3 Cost. perché le censurate

limitazioni indurrebbero un trattamento di sfavore a danno dei

dipendenti degli enti locali in rapporto al trattamento goduto dagli

altri dipendenti pubblici e privati.

Il Pretore solleva altresì questione di legittimità dell'art. 3

della Legge n. 152 del 1968 osservando che l'attribuzione

dell'indennità premio nella forma indiretta ivi prevista con

l'esclusione della madre vivente a carico del dante causa si

differenzierebbe irrazionalmente da quanto disposto dall'art. 2122

cod. civ. che prevede, invece, la corresponsione dell'indennità ai

parenti entro il terzo grado.

Lo stesso Pretore, con l'ordinanza 12/1/1979 ripropone le stesse

questioni relative all'art. 2 della legge, aggiungendo che il termine

di venticinque anni di cui sopra finirebbe col penalizzare la mobilità

del lavoro, e sarebbe, anche per questo aspetto, irrazionale.

Con l'ord. 23 febbraio 1979 il TAR della Lombardia propone la

stessa questione con una prospettiva alquanto diversa cominciando con

l'affermare che l'indennità premio e l'indennità di buonuscita dei

dipendenti statali avrebbero in realtà la stessa natura non

strettamente retributiva e pertanto non potrebbero applicarsi in

materia i principi dell'art. 36 Cost., in conformità di quanto

ritenuto dalla giurisprudenza della Corte (sent. 82/73). Tuttavia,

poiché ai dipendenti statali la indennità di buonuscita (ex art. 7

legge 29 aprile 1976 n. 177 che ha modificato l'art. 3 D.P.R. 29

dicembre 1973, n.1032) è assicurata alla sola condizione di un anno di

iscrizione all'apposito fondo; inoltre, poiché per i dipendenti di

enti locali l'art. 9 della Legge 7 febbraio 1979, n. 29, anche se

limitatamente alla determinata ipotesi di ricongiungimento di

trattamenti di quiescenza (trasferimento dal CPDEL - Cassa pensioni

dipendenti enti locali - all'INPS) svincolerebbe l'indennità premio di

fine servizio dall'anzianità di servizio minima, commisurandola invece

agli anni di servizio effettivamente prestati, emergerebbe il contrasto

della norma impugnata con il principio di eguaglianza.

Il Pretore di Modena, con l'ordinanza del 19 dicembre 1979,

ripropone anche egli la questione svolgendo ampiamente argomenti al

riguardo. Il detto giudice afferma in particolare che in base alla

vigente disciplina della materia, nessun'altra indennità oltre quella

in discussione sarebbe prevista a favore dei dipendenti degli enti

locali che cessano dal servizio sicché la stessa sarebbe per costoro

l'equivalente dell'indennità di anzianità. Invero le disposizioni di

cui alla legge n. 70 del 1975, le quali attribuiscono ai dipendenti

degli enti pubblici una indennità di anzianità ragguagliata agli anni

di servizio prestati non sono applicabili agli enti locali e tale

situazione di discriminazione sarebbe solo attenuata, ma non eliminata

dall'art 9 della L. 7/2/1979 n. 29 già menzionata nell'ordinanza del

TAR della Lombardia.

Lo stesso Pretore riafferma altresì che il diritto alla indennità

in questione sarebbe un diritto soggettivo connesso ad un rapporto di

natura previdenziale (il che comporterebbe la propria giurisdizione in

materia) e riprende le argomentazioni sopra ricordate relativamente

alla discriminazione che la norma impugnata indurrebbe fra dipendenti

degli enti locali e dipendenti statali per la diversa regolamentazione

della indennità in esame e di quella di buonuscita.

Anche il Pretore di Reggio Emilia, con l'ordinanza 11 dicembre

1979, pone in evidenza la discriminazione fra dipendenti da enti

pubblici e da privati, con argomentazioni coincidenti con quelle sopra

esposte ed il conseguente contrasto con gli artt. 3 e 36 Cost. ed

uguali censure propone il Pretore di Modena con l'ordinanza del 17

marzo 1980, dando peraltro sviluppo alla questione pregiudiziale

concernente la propria giurisdizione, sulla base della affermata natura

previdenziale dell'indennità in esame, e precisando, nel merito, che,

l'attribuzione patrimoniale da corrispondere al lavoratore alla

cessazione del rapporto, anche se considerata come meramente

previdenziale ed assistenziale assumerebbe rilievo tale nell'economia

generale del rapporto di lavoro da escludere che il legislatore possa

regolarne l'attribuzione in modi diversi, specie in relazione al

periodo minimo di tempo per conseguirla. Né varrebbe in contrario la

previsione dell'assegno vitalizio di cui all'art. 5 della Legge n. 152

del 1968 a favore di coloro che non abbiano conseguito il diritto

all'indennità premio di fine servizio perché tanto nel pubblico

impiego che in quello privato il diritto a pensione (di cui l'assegno

sarebbe un limitato equipollente) si aggiunge e non si sostituisce al

diritto alla indennità di anzianità.

II Pretore inoltre solleva espressamente la questione di

legittimità dell'art. 7 della L. n. 177 del 1976 in quanto tale norma

- che riconosce come si è detto il diritto all'indennità di

buonuscita ai dipendenti statali alla sola condizione dell'iscrizione

da un anno all'apposito fondo - non ha modificato in tal senso anche

l'art. 2 impugnato quanto al diritto dei dipendenti degli enti locali

all'indennità premio in esame.

Hanno sollevato questione di legittimità dell'art. 2, primo comma

lett. c) (previsione di un termine di almeno venticinque anni di

servizio per i dipendenti che cessano per dimissioni o per cause

diverse da quelle previste nelle lettere a) e b) precedenti dello

stesso articolo) il TAR dell'Emilia Romagna nel giudizio fra Brancaccio

Nicola e il Comune di Dozza e l'INADEL con ordinanza del 21 maggio

1975; il TAR della Liguria, nei distinti giudizi proposti da Nicoli

Dina e Tomasi Margherita contro l'Opera Pia Albergo dei Fanciulli

Umberto I e l'INADEL con due identiche ordinanze emesse il 22 novembre

1979; dal Consiglio di Stato nel giudizio promosso da Granelli Antonio

contro l'INADEL con ordinanza emessa l'11 aprile 1980; dal Pretore di

Torino nel giudizio promosso da Savia Luciano contro l'INADEL ed il

Comune di Torino, con ordinanza emessa il 30 marzo 1981; dal Pretore di

Bassano del Grappa nel giudizio promosso da Perzin Bruno contro

l'INADEL, con ordinanza emessa il 13 luglio 1981.

Con l'ordinanza del TAR dell'Emilia Romagna si propongono censure

analoghe a quelle formulate nelle sopra menzionate ordinanze

precisandosi che, anche se la norma impugnata riguarda il particolare

caso delle dimissioni del lavoratore, ciò non giustificherebbe una

così lunga protrazione del termine, dato che le dimissioni

rientrerebbero fra le manifestazioni della libertà e dignità del

lavoratore e non potrebbero quindi giustificare una lesione dei suoi

diritti costituzionalmente garantiti.

Con l'ordinanza del TAR della Liguria, si afferma pregiudizialmente

la giurisdizione amministrativa in materia, data la natura retributiva

dell'indennità premio, la quale pertanto atterrebbe al rapporto di

pubblico impiego e, nel merito, si svolgono argomentazioni analoghe

alle precedenti a sostegno della fondatezza della censura.

Con l'ordinanza del Consiglio di Stato, invece si osserva che, a

differenza dell'indennità di anzianità, l'indennità premio di fine

servizio non può essere ritenuta di natura retributiva, ma va

piuttosto qualificata come prestazione dell'Ente collegata alla

prestazione del lavoro protratta per un certo termine, per cui, in

conformità della sentenza della Corte n. 82/73, non dovrebbero

ritenersi illegittime limitazioni del tipo in discussione. Senonché,

osserva l'ordinanza, la stessa Corte, con la successiva sentenza n.

184/73, nel dichiarare illegittimo, per violazione degli artt. 3 e 36

Cost. l'art. 5, ultimo comma, della Legge 26 luglio 1965, n. 965, nella

parte in cui veniva ridotta a metà l'indennità "una tantum" liquidata

in luogo della pensione per il personale dimissionario degli enti

locali, ha affermato espressamente il diritto dei dipendenti locali

dimissionari ad un regime del trattamento di quiescenza non deteriore

rispetto a quello vigente per gli appartenenti ad altre categorie di

lavoratori, esprimendo così, oltre tutto, una generale tendenza

perequatrice coinvolgente l'intero settore del pubblico impiego. Sulla

base di tale ultimo principio sussisterebbe pertanto un margine di

dubbio sulla legittimità costituzionale della norma limitativa di cui

all'art. 2 lett. c) della L. n. 152 del 1968, per violazione appunto

degli artt. 3 e 36 della Costituzione.

Con l'ordinanza del Pretore di Torino, che pure motiva

espressamente sulla propria giurisdizione, con argomenti

sostanzialmente analoghi a quelli svolti dai giudici ordinari sopra

menzionati che hanno affrontato la questione, si precisa al riguardo

che il rapporto previdenziale troverebbe nel rapporto d'impiego non

solo un necessario presupposto ma assurgerebbe a ruolo di fonte

autonoma di diritti ed obblighi distinti da quelli nascenti dal

rapporto d'impiego.

Quanto al merito svolge considerazioni analoghe a quelle sopra

riportate a sostegno della illegittimità della norma, con particolare

riferimento alla disparità di trattamento che deriverebbe sia

dall'art. 7 della L. n. 177 del 1976 sia dall'art. 9 L. 7 febbraio 1979

n. 29, già menzionati nell'ordinanza del TAR della Lombardia.

In particolare, poi, il Pretore ravvisa una nuova ragione di

discriminazione per effetto dell'art. 4 della L. n. 152 del 1968, nella

parte in cui stabilisce che per i dipendenti degli enti locali

l'indennità premio di fine servizio è pari ad un quindicesimo della

retribuzione degli ultimi 12 mesi considerata in ragione dell'80% per

ogni anno di iscrizione previdenziale. Ciò porrebbe invero i

dipendenti degli enti locali in posizione deteriore rispetto agli altri

pubblici dipendenti in favore dei quali l'art. 3 T.U. 29/12/1973, n.

1032 prevede l'indennità di buonuscita in proporzione più elevata, ed

alla quale. in attuazione dell'art. 59 D.L. 29 maggio 1979 n. 163 e

della L. 13 agosto 1979 n. 374, è commisurata anche l'idennità di

anzianità per i dipendenti pubblici non di ruolo. Il Pretore,

pertanto, estende la censura di illegittimità anche al citato art. 4

della L. n. 152 del 1968.

Infine con l'ordinanza del Pretore di Bassano del Grappa tesi

analoghe a quelle svolte nell'ordinanza del TAR dell'Emilia Romagna a

sostegno della censura sono corroborate anche dal riferimento alla

sent. n. 65/77 della Corte con cui è stata dichiarata l'illegittimità

dell'art. 18 DLCPS 4/4/1947 n. 207 nella parte in cui negava al

personale insegnante non di ruolo che avesse optato per il trattamento

pensionistico erogato dall'INPS l'indennità di fine rapporto prevista

dallo stesso articolo, e poneva così una discriminazione nell'ambito

della categoria degli insegnanti.

Nella causa proveniente dal Pretore di Genova (ord. 12 gennaio

1979) si è costituita la parte privata Riva Giselda, rappresentata e

difesa dall'avv. Enrico Bastreri - nella causa proveniente dal Pretore

di Reggio Emilia (ord. dell'11 dicembre 1979) si sono costituite le

parti private Carletti Corrado ed altri, rappresentate e difese

dall'avv. Franco Agostini, e nella causa proveniente dal Pretore di

Modena (ord. 17 marzo 1980) si è costituita la parte privata Mattei

Francesca, rappresentata e difesa dall'avv. prof. Mattia Persiani.

Tutti i difensori delle dette parti hanno tempestivamente

depositato le proprie deduzioni con cui condividono e sottolineano le

tesi prospettate nelle ordinanze di rinvio concernenti i giudizi cui le

stesse sono rispettivamente interessate.

In particolare la difesa di Riva Giselda insiste sulla natura

retributiva della indennità premio di fine servizio, in tutto

assimilabile all'indennità di anzianità, e prospetta la violazione

anche degli artt. 37 e 38 Cost., con riferimento anche alla pretesa

irrazionalità del termine di 25 anni di servizio richiesto per

l'acquisizione del diritto all'indennità da parte dei dipendenti

dimissionari.

La difesa di Carletti Corrado ed altri, riaffermando la fondatezza

della questione, evidenzia la disparità di trattamento che si

verificherebbe nei confronti dei dipendenti statali, ex art. 7 della L.

29 aprile 1976, n. 177, per motivi analoghi a quelli esposti

nell'ordinanza del TAR della Lombardia 23 febbraio 1979 sopra

ricordata, e pure la difesa di Mattei Francesca ribadisce le

considerazioni svolte nell'ordinanza di rinvio illustrandole

ampiamente.

Nella causa proveniente dal Consiglio di Stato si è costituito

l'INADEL in persona del Commissario straordinario, rappresentato e

difeso dal prof. avv. Giuseppe Guarino, il quale ha depositato

tempestivamente le proprie deduzioni.

La difesa dell'Istituto si richiama sostanzialmente alla

giurisprudenza della Corte (sent. 82/73), osservando che la differente

natura dell'indennità premio di fine servizio e dell'indennità di

anzianità escluderebbe la fondatezza della questione sotto il profilo

della violazione dell'art. 36, e che la diversità dei rapporti di

lavoro posti a confronto giustificherebbe la disciplina limitativa

impugnata, la quale rientrerebbe nella sfera discrezionale del

legislatore.

Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito nei giudizi

relativi alle ordinanze del TAR Emilia Romagna 21 maggio 1975; del

Pretore di Genova del 12 luglio 1978; del TAR della Lombardia del 23

febbraio 1979; del Pretore di Genova del 12/1/1979; del Pretore di

Modena del 19 dicembre 1979 e del 17/3/1980; del TAR della Liguria del

22/11/1979.

Nel giudizio proveniente dal TAR Emilia Romagna l'Avvocatura

afferma che, mentre l'indennità di anzianità e la pensione

costituiscono elementi essenziali del rapporto di lavoro e

rappresentano una retribuzione differita, l'indennità in discorso,

come quella di buonuscita, attiene ad un organico sistema mutualistico

alimentato dai contributi degli associati e dei datori di lavoro ed è

a carico dell'Ente competente il che postulerebbe la ragionevole

necessità di alcune condizioni per l'attribuzione, in relazione alle

quali non sarebbero perciò operanti i principi di cui agli artt. 3 e

36 Cost., come, per quanto riguarda la buonuscita, sarebbe già stato

affermato dalla Corte con la sent. n. 82/73.

Nel giudizio relativo all'ord. del TAR della Lombardia l'Avvocatura

osserva poi che non potrebbe affermarsi l'omogeneità della situazione

dei dipendenti pubblici in genere, per cui sarebbe da escludere sotto

questo profilo la fondatezza della censura.

Né diversamente potrebbe concludersi rispetto alla pretesa

diseguaglianza in relazione alla disciplina di cui all'art. 9 della L.

n. 29 del 1979. Invero, se mai, potrebbe parlarsi di illegittimità di

detta norma, derogatoria di quella generale preesistente, la quale,

invece, non potrebbe essere viziata da illegittimità per la

sopravvenienza di quella deroga.

Comunque la cessazione dal servizio della parte privata sarebbe

avvenuta prima della entrata in vigore della L. n. 29 del 1979 per cui

la legge impugnata, all'epoca, non poteva in ogni caso essere

considerata illegittima.

Ciò posto, l'Avvocatura osserva che opportunamente il legislatore

avrebbe previsto la liquidazione dell'indennità di buonuscita col

citato art. 9, data la peculiarità della situazione, caratterizzata

dal ricongiungimento del trattamento di quiescenza della vecchia

gestione della Cassa previdenza dipendenti enti locali (CPDEL)

all'INPS, il che richiedeva che fosse garantito ai lavoratori il

conseguimento di quanto fino ad allora maturato in relazione agli anni

di servizio prestati, a norma dell'art. 4 della L. n. 152 del 1968, e

che diversamente sarebbe andato perduto.

Nella causa relativa all'ordinanza del Pretore di Genova del

12/1/1979 l'Avvocatura eccepisce preliminarmente l'irrilevanza della

questione perché ove si riconoscesse la natura previdenziale

dell'indennità, dovrebbe affermarsi la giurisdizione del Pretore, ma

sarebbe altresì scontata l'infondatezza della questione mentre, ove si

riconoscesse la natura retributiva dovrebbe escludersi la giurisdizione

del Pretore, il quale non potrebbe quindi applicare in giudizio il

dettato della Corte. Il Pretore comunque, prosegue l'Avvocatura, non

avrebbe assunto una precisa posizione in ordine alla natura

dell'indennità e quindi circa la propria giurisdizione, come invece

avrebbe dovuto correttamente fare per evidenziare la pregiudizialità

delle questioni sollevate.

Quanto al merito insiste nelle argomentazioni già svolte nella

causa proveniente dal TAR Emilia Romagna ed in particolare ribadisce

che, versandosi in materia retributiva, non potrebbero invocarsi i

criteri stabiliti dalla Corte a proposito del diritto alla pensione ed

all'assegno vitalizio che invece tale natura rivestirebbero.

Nella causa relativa all'ordinanza del Pretore di Modena del 19

dicembre 1979, l'Avvocatura osserva che lo stesso giudice a quo,

affermando la propria giurisdizione, avrebbe ammesso la natura non

retributiva della indennità in questione, con ciò aprendo la via alla

dichiarazione di infondatezza della questione, e ripete, comunque le

argomentazioni già svolte per sostenere l'inconsistenza della censura,

insistendo altresì sulla non omogeneità delle situazioni delle varie

categorie di dipendenti pubblici.

Nella causa proveniente dall'ord. 17 marzo 1980 del Pretore di

Modena, l'Avvocatura riproduce le stesse argomentazioni già svolte in

riferimento all'altra ordinanza dello stesso giudice; e pure nella

causa derivante dal TAR della Liguria ripete le deduzioni rassegnate in

relazione all'ordinanza del TAR Emilia Romagna. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze sopra indicate riguardano questioni identiche o

strettamente connesse e pertanto i relativi giudizi possono essere

riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Con le ordinanze del Pretore di Genova del 12 luglio 1978 e 12

gennaio 1979, del TAR della Lombardia del 23 febbraio 1979, del Pretore

di Modena del 19 dicembre 1979 e del 17 marzo 1980 e del Pretore di

Reggio Emilia dell'11 dicembre 1979, si lamenta che l'art. 2, primo

comma della legge n. 152 del 1968, secondo il quale ai fini

dell'attribuzione della indennità premio di fine servizio è richiesto

un periodo minimo di iscrizione di due anni all'apposito fondo e di

servizio effettivo variabile da 15 a 25 anni secondo la causa di

cessazione del servizio stesso, sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e

36 Cost. per la discriminazione che dette condizioni comporterebbero in

raffronto con quelle più favorevoli previste sia per i prestatori di

lavoro del settore privato e pubblico ai quali, al termine del

rapporto, compete senza limitazioni l'indennità di anzianità e sia

per i dipendenti statali, ai quali il diritto alla indennità di

buonuscita è assicurato alla sola condizione di un anno di iscrizione

all'apposito fondo.

Va premesso che il Pretore di Genova, nel motivare la

pregiudizialità della questione di legittimità costituzionale,

afferma che ai fini della soluzione di essa si dovrebbe stabilire in

questa sede la natura previdenziale o retributiva della indennità

premio dalla quale deriverebbe, rispettivamente, l'affermazione o la

esclusione della propria giurisdizione; infatti, ove si ammettesse la

natura retributiva, oggetto del giudizio sarebbe un rapporto di

pubblico impiego, come tale sottratto alla giurisdizione ordinaria,

mentre, ove se ne ritenesse la natura previdenziale, si tratterebbe di

giudicare in ordine ad un rapporto concernente diritti soggettivi e

quindi rientrante nella giurisdizione ordinaria.

L'Avvocatura sostiene invece, per dedurre l'inammissibilità della

questione, che il Pretore avrebbe dovuto adottare e non rinviare la

decisione sulla giurisdizione, previo accertamento della natura

dell'indennità premio.

L'eccezione va disattesa.

Vero è che il Pretore si è posto il problema della propria

giurisdizione rinviandone la soluzione all'esito del giudizio di

legittimità costituzionale, ma la Corte non può certamente portare il

suo esame sulle vicende processuali del giudizio a quo esulando ciò

dai suoi compiti.

È infatti costante giurisprudenza di questa Corte che, in virtù

della separazione fra il giudizio principale e quello di

costituzionalità, che si svolge su un piano diverso e per l'oggetto e

per le finalità, la soluzione dei problemi di giurisdizione non è

necessariamente pregiudiziale rispetto alla denunzia dei vizi di

costituzionalità (sentt. 45/62; 58/64; 72/69; 124/75; 201/75).

3. - Passando ad esaminare il raffronto proposto con le ordinanze

sopra ricordate fra le condizioni previste per l'attribuzione ai

dipendenti dell'INADEL delle indennità di premio di fine servizio che,

come si è detto, sarebbero da ritenere irragionevolmente restrittive a

danno dei lavoratori stessi rispetto a quelle previste invece per gli

altri lavoratori dipendenti, in violazione degli artt. 3 e 36 Cost.,

deve ritenersi la questione non fondata.

Invero il raffronto tra l'indennità premio e quella di anzianità

non è configurabile, ai fini dell'art. 3 Cost., data la sostanziale

diversità delle due indennità: quella di premio di fine servizio, ha

finalità e struttura previdenziale, in quanto costituita in parte

anche dal contributo del beneficiario, mentre l'indennità di

anzianità, ad esclusivo carico del datore di lavoro, costituisce

retribuzione differita e, come tale, non ha funzione previdenziale ma

retributiva. Unico elemento comune è che esse sono attribuite alla

cessazione del rapporto di lavoro ed hanno finalità assistenziale,

quale è quella di costituire, a favore del beneficiario, un mezzo di

sostentamento nel periodo intercorrente tra la cessazione

dell'attività e l'attribuzione della pensione (v. sent. n. 82 del

1973). Ma la coincidenza di finalità è inidonea a rendere omogenee

attribuzioni strutturalmente diverse.

Tale discorso è valido anche in relazione alla indennità di

anzianità prevista dall'art. 13 della Legge n. 70 del 1975, avendo

anch'essa struttura retributiva. Né vale opporre che l'indennità

premio tiene luogo, per i dipendenti degli enti locali, dell'indennità

di anzianità che essi non percepiscono e di questa dovrebbe avere le

caratteristiche e le condizioni per beneficiarne, per non creare

disparità di trattamento. Ai fini dell'art. 3 Cost., è determinante,

per impedire una valutazione comparativa, la diversità strutturale

delle indennità raffrontate; se pure sussistano pregiudizievoli

conseguenze a carico dei beneficiari dell'indennità premio di

servizio, l'inconveniente può essere rimosso soltanto dal legislatore

attraverso una revisione e razionalizzazione del sistema.

Ed è qui il caso di ricordare che questa Corte ha già avuto modo

di affermare con la sent. 82/73 - pronunziata in tema di raffronto fra

l'indennità di buonuscita corrisposta agli statali e indennità di

anzianità attribuita ai dipendenti di enti pubblici - che "se è vero

che i rapporti di lavoro ora ricordati presentano punti di identità o

di contatto, per cui è ragionevole ritenere che a tutti sia

applicabile la tutela costituzionale ex art. 36, le differenze

peraltro riscontrabili non possono non giustificare razionalmente che

per dati rapporti sia dovuta un'indennità come quella di buonuscita,

ancorata alla prestazione del servizio per un dato sia pure lungo

periodo e che per altri rapporti siano previste diverse o concorrenti

forme di trattamento economico e, specificamente, diverse o concorrenti

prestazioni previdenziali". Pertanto deve riaffermarsi che il

legislatore nella sua discrezionalità può variamente regolare

l'attribuzione di indennità che non siano, come nella specie,

costituzionalmente garantite.

4. - D'altra parte è evidente la non pertinenza dei riferimenti

specificamente operati in talune delle dette ordinanze (TAR Lombardia,

Pretura Modena) alle ipotesi particolari previste dall'art. 9 della

legge 7 febbraio 1979, n. 29 in virtù del quale, nel caso del

ricongiungimento del trattamento di quiescenza erogato dalla Cassa di

previdenza per i dipendenti degli Enti locali (CPDEL) con quello a

carico dell'INPS, l'indennità premio di fine servizio è svincolata da

qualsiasi periodo minimo di servizio, risultando puramente e

semplicemente collegata alla durata del servizio prestato. Trattasi,

invero, indipendentemente dai motivi che ne costituiscono la "ratio",

di una disciplina particolare che si contrappone e deroga a quella

prevista invece in via generale circa l'attribuzione dell'indennità

premio, e che come tale non può costituire parametro utile ai fini di

stabilire una eventuale disparità di trattamento addebitato alla norma

di carattere generale.

Come questa Corte ha già infatti avuto modo di affermare, una

questione di legittimità costituzionale per violazione del principio

di uguaglianza in presenza di norme generali e di norme derogatorie in

tanto può porsi in quanto si assuma che queste ultime, e cioè le

norme derogatorie, poste in relazione alle prime, e cioè alle norme

generali, manifestino un contrasto col detto principio. Quando invece

si assume a termine di raffronto del giudizio di eguaglianza la norma

derogatrice, la questione così posta ha in realtà per oggetto la

norma generale regolatrice della fattispecie "iudicanda" che si

vorrebbe sottratta alla disciplina appunto generale con essa dettata

(sent. n. 2/82). Il che contrasta con l'oggetto e la funzione

essenziale del giudizio di legittimità costituzionale in riferimento

all'art. 3 Cost., cioè il riequilibrio del sistema mediante il

ripristino della normativa più generale, ritenuta valida ed

ingiustificatamente derogata da quella particolare.

5. - Quanto sopra si è detto circa la non proponibilità del

raffronto fra le indennità testé esaminate, esclude la fondatezza del

riferimento in via più generale, pure contenuto in alcune ordinanze di

rinvio, alla diversità di trattamento che la censurata normativa

istituirebbe a danno dei dipendenti pubblici rispetto ai lavoratori

dipendenti privati.

Sono evidenti infatti, come la giurisprudenza di questa Corte ha

chiaramente affermato, (sentt. 5/71; 49/76) le differenze di

organizzazione, di strutture e di finalità esistenti fra i due

ordinamenti del pubblico impiego e dell'impiego privato, tali da

escludere l'omogeneità delle situazioni raffrontate e

conseguentemente, anche sotto tale profilo, la fondatezza della censura

riferita alla pretesa violazione dell'art. 3 Cost.

6. - La natura previdenziale dell'indennità di cui si tratta

esclude poi la possibilità di riferimento all'art. 36 Cost., che, come

già ritenuto da questa Corte (sent. 82 del 1973), non comprende ogni e

qualsiasi prestazione connessa al rapporto di lavoro ma solo quelle

controprestazioni che siano sinallagmaticamente collegate alla

prestazione d'opera e proporzionate alla quantità e qualità di essa.

È pertanto fuori dell'ambito dell'art. 36 Cost. ogni diversa

prestazione che non presenti i caratteri anzidetti e di cui, per

giunta, sia esclusa, come nella specie, la natura retributiva.

7. - Per quanto concerne la dedotta disparità di trattamento

rispetto alle condizioni più favorevoli stabilite per l'attribuzione

dell'indennità di buonuscita erogata dall'ENPAS, si osserva che, pur

apparendo le due indennità equivalenti sia per finalità che per

struttura, non è tuttavia possibile istituire il raffronto per la

diversità di regolamentazione dei rapporti cui esse accedono. Invero,

come è stato già rilevato con la sent. n. 26 del 1980, "non sussiste,

sia riguardo al trattamento economico in attività di servizio sia

riguardo al sistema contributivo preordinato al trattamento di

quiescenza, quella parità di situazioni che è il presupposto per la

valutazione della legittimità costituzionale, in riferimento all'art.

3 della Costituzione, di una diversità di disciplina".

Né la dedotta valutazione comparativa può essere limitata a

singole disposizioni dei due diversi sistemi, anche se possa risultarne

una diversità di trattamento, in quanto le norme particolari

considerate non possono essere avulse dal sistema cui ineriscono. In

tal caso la disparità di trattamento può essere eliminata soltanto

dal legislatore, che, nella valutazione globale dei diversi sistemi,

può scorgere le eventuali discordanze esistenti e porvi rimedio.

E nella materia in disamina appare evidente l'esigenza, già

sottolineata da questa Corte nella citata sentenza n. 26 del 1980 di

una razionalizzazione dei sistemi mediante un riordino dell'intera

materia, nel segno di una sostanziale perequazione.

È appena il caso di rilevare che le conclusioni cui si perviene

non sono in contrasto con quanto ritenuto e deciso nella sent. n. 115

del 1979 con la quale è stato affermato il diritto dei collaterali

inabili a proficuo lavoro e a carico dell'iscritto al fondo di

previdenza di percepire nella forma indiretta l'indennità premio di

servizio in conformità di analoga statuizione, adottata con la sent.

n. 82 del 1973 per i collaterali degli iscritti all'ENPAS.

In quella decisione è stata affermata la equivalenza per finalità

e struttura dell'indennità di buonuscita per i dipendenti statali e

del premio di servizio per i dipendenti dagli enti locali ma la ragione

della ritenuta violazione dell'art. 3 Cost. è stata ravvisata nel

deteriore trattamento - nell'ambito del sistema normativo che regola

l'attribuzione del premio ai dipendenti degli enti locali - riservato

senza giustificato motivo, ai collaterali rispetto agli altri congiunti

dell'iscritto, cui è riconosciuto il diritto a conseguire il premio di

servizio nella forma indiretta.

8. - Con l'ordinanza 12 luglio del 1978 del Pretore di Genova, si

ravvisa in particolare nell'art. 3 della L. n. 152 del 1968 una

disparità irrazionale di trattamento rispetto alla disciplina dettata

dall'art. 2122 c.c., in quanto la disposizione censurata esclude dal

diritto all'indennità premio la madre vivente a carico del lavoratore,

mentre la norma di raffronto prevede la corresponsione dell'indennità

di anzianità ai parenti entro il terzo grado.

Poiché trattasi, nella specie, di attribuzione della indennità

alla madre dell'iscritto, alla quale la sentenza di questa Corte n.

110/81 ha riconosciuto il diritto a percepirla concorrendo determinate

condizioni, limitatamente a questa parte, gli atti vanno restituiti al

giudice a quo perché riesamini la rilevanza della proposta questione

in relazione alla sussistenza appunto delle condizioni di cui alla

citata sentenza di questa Corte.

9. - Il TAR dell'Emilia Romagna con l'ordinanza 21 maggio 1975 come

pure il TAR della Liguria con due ordinanze in pari data del 22

novembre 1979, il Consiglio di Stato con ordinanza 11 aprile 1980, il

Pretore di Torino con ordinanza 30 marzo 1981 ed il Pretore di Bassano

del Grappa con ordinanza 13 luglio 1981, richiamando i termini minimi

di iscrizione e di servizio previsti per il conseguimento

dell'indennità premio di fine servizio da parte dei lavoratori

iscritti all'INADEL dimissionari (rispettivamente anni due ed anni

venticinque), prospettano il contrasto di tale normativa con gli artt.

3 e 36 Cost., lamentando l'eccessiva lunghezza, specialmente del

secondo termine, che mal si concilierebbe con la natura delle

dimissioni da considerarsi quali manifestazioni della libertà e

dignità del lavoratore. Ed al riguardo fanno riferimento

all'indennità di anzianità, che spetta in ogni caso alle stesse

condizioni indipendentemente dalle dimissioni del lavoratore, ribadendo

anche sotto tale profilo che sarebbe illegittimo porre condizioni così

limitative. Il Pretore di Torino, prospetta poi un ulteriore profilo di

illegittimità, censurando in particolare l'art. 4 comma primo della

legge n. 152 del 1968, che stabilirebbe per la indennità premio una

misura inferiore a quella prevista per l'indennità attribuita ai

dipendenti statali.

Ma al riguardo deve ripetersi che le situazioni comparate non sono

omogenee, data la già illustraia natura retributiva della indennità

di anzianità e la natura previdenziale dell'indennità premio di fine

servizio. Né, per le ragioni già dette, la diversità delle

situazioni può essere eliminata come vorrebbero i giudici a quibus,

dalla qualificazione di indennità di fine rapporto che le

accomunerebbe.

E d'altra parte, come pure si è già ricordato, l'art. 36 Cost.

è inapplicabile in materia previdenziale, così come questa Corte ha

già ritenuto con la citata sentenza n. 82/73.

Inoltre, anche sotto altro profilo, pure prospettato, deve

escludersi la dedotta irrazionalità della previsione che esige il

termine di venticinque anni di servizio per la concessione della

indennità ai dipendenti dimissionari. Ed invero non vi è un modello

cui riferirsi per saggiare in assoluto la ragionevolezza della norma e

va comunque considerato che sussistono altre situazioni normative che

contengono analoga previsione, ritenuta da questa Corte

costituzionalmente legittima (v. sent. n. 119/79).

Con l'ordinanza del Consiglio di Stato in particolare si propone il

contrasto della detta norma con gli artt. 3 e 36 Cost. richiamando tra

l'altro la sent. n. 184/73, la quale ha ritenuto illegittima la

riduzione a metà dell'indennità "una tantum" ai dipendenti degli enti

locali di cui all'art. 5 della legge n. 965 del 1965 ove siano

dimissionari.

Il richiamo tuttavia è inconferente poiché, data la natura

previdenziale dell'indennità di cui si tratta, non operano né l'art.

36, applicato dalla Corte con la sent. n. 184/73, stante la natura

retributiva dell'indennità allora esaminata, né l'art. 3, stante la

non omogeneità delle indennità raffrontate.

10. - Con ordinanza del Pretore di Modena 17 marzo 1980 è stata

poi sollevata questione di legittimità dell'art. 7 della legge n. 177

del 1976 in quanto non ha provveduto a modificare l'art. 2 della citata

legge n. 152 del 1968, nel senso di estendere anche a favore degli

aventi diritto alla indennità premio le più favorevoli condizioni di

un solo anno di iscrizione, previsto per le erogazioni dell'ENPAS, e si

porrebbe così in contrasto con l'art. 3 Cost.

Ma la infondatezza della censura appare evidente alla luce delle

considerazioni innanzi svolte in ordine alla legittimità del diverso

regolamento normativo della indennità premio di fine servizio rispetto

a quella di buonuscita corrisposta dall'ENPAS ai dipendenti statali.