Sentenza n. 456/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 18, primo

comma, prima parte e 20, lettera c), della legge 28 febbraio 1985,

n.47 (Norme in materia di controllo dell'attività

urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere

edilizie) e dell'art. 343- bis del codice di procedura penale,

promosso con ordinanza emessa il 7 dicembre 1988 dal Pretore di

Milano nel procedimento penale a carico di Brunotti Sandro ed altri,

iscritta al n. 212 del registro ordinanze 1989 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.18, prima serie speciale,

dell'anno 1989;

Visti gli atti di costituzione di Brunotti Sandro e Meregalli

Piergiorgio, nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 1989 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

Uditi gli avvocati Dino Luigi Bonzano per Brunotti Sandro, Ennio

Amodio, Rinaldo Bonatti ed Alfredo Angelucci per Meregalli

Piergiorgio e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza 7 dicembre 1988 il Pretore di Milano, Sezione VI

penale, sollevava questione di legittimità costituzionale degli art.

18, comma primo, prima parte, e 20, lettera c), della legge 28

febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attività

urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere

edilizie), nonché dell'art. 343- bis del codice di procedura penale,

in relazione agli artt. 3 e 25, comma secondo, della Costituzione,

quanto ai primi due articoli, e agli artt. 101, comma secondo, e 102,

comma primo, della Costituzione, quanto al terzo.

Va premesso che lo stesso Pretore, con decreto 14 aprile 1988,

aveva sottoposto a sequestro penale, ai sensi dell'articolo 337

codice di procedura penale, otto stabili in corso di costruzione in

via Tucidide 56 di Milano, nonché tutta l'area inerente alla

Convenzione di lottizzazione stipulata dalle Società interessate con

il Comune di Milano, a seguito di autorizzazione 4 giugno 1984 del

Consiglio comunale, e della conseguente concessione 12 luglio 1985

rilasciata dal Sindaco di Milano. Il provvedimento era stato assunto

nel contesto di un processo penale aperto dal Pretore nei confronti

dei rappresentanti delle Società Larix S.r.l., Porcellane

Richard-Ginori S.p.a., e Lambrate Ottantuno s.r.l. A questi, nel

decreto stesso di sequestro, veniva contestato, oltre a minori

violazioni edilizie qualificate nell'ambito dell'art. 20, lettera a),

della citata legge, anche il reato di cui agli artt. 18, comma primo,

parte prima, e 20, lettera c), stessa legge; e ciò in quanto la

detta lottizzazione, e la conseguente trasformazione

urbanistico-edilizia, apparirebbero in contrasto con la destinazione

d'uso di zona, con l'indice urbanistico di edificabilità e con le

disposizioni degli standards, così integrando un'ipotesi di

lottizzazione abusiva.

A tale avviso il Pretore era pervenuto in quanto l'esecuzione dei

fabbricati in parola avrebbe presentato connotazione oggettiva

"totalmente autonoma ed indipendente rispetto all'esistente complesso

industriale (che è quello della Richard-Ginori)"; e ciò perché i

fabbricati erano stati offerti in locazione alla Società Enichem,

così realizzando una "destinazione funzionale, di circa il 54% della

parte autorizzata ed edificabile, in evidente contrasto con le

disposizioni del Piano regolatore generale e con le prescrizioni

dello strumento di pianificazione particolareggiata, approvato su

iniziativa delle stesse parti".

Il Tribunale del capoluogo di provincia respingeva, con ordinanza

28 aprile 1988, il ricorso per riesame della Richard-Ginori e della

Lambrate Ottantuno, e gli interessati interponevano ricorso per

cassazione.

2. - Con due distinte ordinanze, pronunziate nella stessa Camera

di Consiglio del 4 ottobre 1988, la Corte di Cassazione annullava

senza rinvio il sequestro del Pretore per la parte concernente l'area

su cui sorge il preesistente fabbricato industriale della

Richard-Ginori, mentre annullava con rinvio allo stesso Tribunale di

Milano, per difetto di motivazione, in ordine al residuo sequestro

pretoreo. Il Tribunale, però, confermava per questa parte il

sequestro disposto dal Pretore.

A tali determinazioni la Corte di Cassazione perveniva attenendosi

a precedente giurisprudenza, anche a Sezioni Unite, secondo cui

presupposto imprescindibile per la configurabilità del reato di

lottizzazione abusiva è la mancanza di una previa autorizzazione da

parte dell'Organo competente.

A proposito, poi, del mutamento di destinazione d'uso, attuato -

come nella specie - sopra parte delle opere edilizie costruite in

aderenza alla concessione del Sindaco (salvo violazioni minori

autonomamente punibili), la Cassazione ha chiaramente avvertito che

esso non può mai integrare il delitto di lottizzazione abusiva,

altrimenti resterebbe senza significato quella parte dell'art. 20,

lettera c), che punisce con le pene della lottizzazione abusiva gli

interventi edilizi "in variazione essenziale" nelle zone sottoposte a

particolari vincoli.

Intendendosi per "variazione essenziale", ai sensi dell'art. 8,

lettera a) della legge, proprio quel mutamento della destinazione

d'uso che implichi variazione degli standards previsti dal decreto

ministeriale 2 aprile 1968.

Essendo, dunque, il mutamento della destinazione d'uso punito con

le pene di cui all'art. 20 lettera c) soltanto ove ricorrano le dette

condizioni, è escluso che quella fattispecie possa essere applicata

ad altri mutamenti di destinazione.

3. - Secondo l'ordinanza di rimessione, l'interpetrazione della

Cassazione violerebbe innanzitutto il parametro di cui all'art. 3

della Costituzione perché consentirebbe un trattamento deteriore nei

confronti di chi agisce alla luce del sole, lottizzando terreni a

scopo edilizio senza alcuna autorizzazione, rispetto a colui che

astutamente, e dimostrando maggiore capacità criminosa, lottizza

sotto lo schermo di una concessione di cui non rispetta le finalità.

Ma violerebbe altresì il principio di stretta legalità, contemplato

nell'art.25, comma secondo, della Costituzione, in quanto circoscrive

in forma riduttiva l'ambito di applicazione dell'art. 18, comma

primo, parte prima, della legge in esame.

Quanto, poi, all'art.343- bis del codice di procedura penale, il

Pretore si propone il dubbio se la pronunzia della Cassazione abbia

semplice valore incidentale, con effetto limitato al provvedimento di

sequestro, o se, invece, irradi la sua efficacia sull'intero

procedimento, in guisa da creare limiti al giudice di merito, sia

nella fase istruttoria che in quelle successive del dibattimento e

dell'eventuale appello.

In questa seconda ipotesi si avrebbe la violazione dell'art.101,

secondo comma, della Costituzione, in quanto il giudice di merito non

sarebbe più soggetto soltanto alla legge, ma bensì anche alle

anticipate valutazioni della Corte di Cassazione: e dell'art.102,

comma primo, perché verrebbero trascurate le norme di garanzia

giurisdizionale previste nell'ordinamento giudiziario, concernenti

anche l'indefettibile articolazione dei gradi di giurisdizione.

In ordine alla rilevanza, poi, osserva il Pretore sostanzialmente

che egli non è in grado di definire il giudizio, se prima questa

Corte non gli dice quale delle due interpetrazioni dell'art.18, primo

comma, prima parte, sia quella costituzionalmente ineccepibile.

4. - Comunicata, notificata e ritualmente pubblicata l'ordinanza

di rimessione, si sono costituite nel giudizio innanzi a questa Corte

le parti private Sandro Brunotti, Amministratore unico della Lambrate

Ottantuno S.p.a., rappresentato dagli avvocati Alfredo Angelucci e

Dino Luigi Bonzano, nonché l'arch. Piergiorgio Meregalli, Direttore

dei lavori, rappresentato dall'avv. prof. Ennio Amodio e dagli

avvocati Rinaldo Bonatti e Alfredo Angelucci.

Le parti private chiedono che la questione sollevata, sia in

ordine alla legge urbanistico-edilizia sia in ordine all'art. 343-bis

del codice di procedura penale, venga dichiarata manifestamente

inammissibile o, comunque, infondata.

È intervenuto nel giudizio anche il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, la

quale pure richiede che la questione sia dichiarata inammissibile. Considerato in diritto

1. - Due sono le questioni sollevate dal Pretore di Milano.

La prima in ordine logico riguarda l'art. 343- bis del codice di

procedura penale, nella parte in cui "potrebbe" rendere vincolante,

nel prosieguo del giudizio, il principio di diritto che la Corte di

Cassazione ha affermato nell'ambito di un procedimento incidentale,

concernente la legittimità del sequestro penale di immobili disposto

dal Pretore. Si è detto "prima" tale questione sul piano logico

giacché, se quanto il Pretore ipotizza avesse affettivo fondamento

giuridico, la forza vincolante del principio statuito in sede di

legittimità dalla Cassazione renderebbe inutile la trattazione della

questione di merito.

La seconda, riguardante appunto il merito del giudizio principale,

non si riferisce direttamente alle norme denunziate (art. 18, primo

comma, e 20, lettera c), della legge 20 febbraio 1985, n. 47) ma

piuttosto all'interpretazione che ne ha data la Corte di Cassazione

nel predetto procedimento incidentale. Interpretazione secondo cui

non può essere configurato reato di lottizzazione abusiva in

presenza di un atto di concessione della pubblica amministrazione:

salvo il caso ovviamente che questo sia frutto di attività

criminosa.

2. - Per quanto concerne la prima questione, è singolare che il

Pretore la sollevi in forma di ipotesi nel momento stesso in cui

afferma di disconoscerla, così come, del resto, è pacificamente

esclusa da dottrina e giurisprudenza.

La questione è perciò inammissibile perché meramente ipotetica,

e fuori, per di più, di ogni previsione scientifica e

giurisprudenziale.

Quando, infatti, il dubbio di compatibilità con i principi

costituzionali cada su una norma ricavata per interpretazione da un

testo di legge è indispensabile che il giudice a quo prospetti a

questa Corte l'impossibilità di una lettura adeguata ai detti

principi; oppure che lamenti l'esistenza di una costante lettura

della disposizione denunziata in senso contrario alla Costituzione

(cosidetta "norma vivente").

Altrimenti tutto si riduce ad una richiesta di parere alla Corte

Costituzionale, incompatibile con la funzione istituzionale di questo

Collegio (cfr. la sentenza n.123 del 1970).

Va peraltro soggiunto che inammissibile la questione sarebbe

stata, comunque, quand'anche l'ipotesi, così singolarmente

prospettata, avesse avuto effettivo fondamento giuridico.

Se il principio, infatti, espresso dalla Corte di Cassazione nel

procedimento incidentale, facesse stato in quello principale, come il

Pretore ipotizza, e come effettivamente si verifica - ad esempio nel

campo dei conflitti di giurisdizione e di competenza ex art. 54,

quarto comma, del codice di procedura penale, esso avrebbe autorità

di cosa giudicata e perciò resisterebbe, nei limiti del processo de

quo, anche all'eventuale declaratoria d'illegittimità costituzionale

della norma denunziata.

3. - Quanto, poi, alla questione principale, deve rilevarsi che

occorre chiarire il senso ed i limiti della funzione assegnata a

questa Corte, in relazione al controllo incidentale di legittimità

costituzionale delle leggi, e degli atti aventi forza di legge.

Controllo che riguarda appunto la compatibilità delle leggi

denunziate con i principi della Costituzione, e che non può, quindi,

sostanziarsi in una revisione, in grado ulteriore, delle

interpretazioni offerte dalla Corte di Cassazione. Proprio in virtù

del principio di esclusiva soggezione del giudice alla legge (art.

101, secondo comma, della Costituzione), invocato nell'ordinanza, a

tutti gli Organi giurisdizionali spetta, in piena indipendenza ed

autonomia, una indeclinabile funzione interpretativa.

Solo allorquando il giudice ritenga - come si è rilevato - che

nella giurisprudenza si sia consolidata una reiterata, prevalente e

costante lettura della disposizione, è consentito richiedere

l'intervento di questa Corte affinché controlli la compatibilità

dell'indirizzo consolidato con i principi costituzionali.

Nulla di tutto questo si verifica, però, nella specie, nella

quale, anzi, è evidente che lo stesso giudice, lungi dal ritenersi

vincolato da una giurisprudenza che egli non considera per nulla

consolidata, prende decisa posizione nei confronti della

interpretazione offerta dalla Corte di Cassazione diffusamente

criticandola.

In tali condizioni, non si spiega perché il rimettente non abbia

tratto dalle sue censure le opportune conclusioni per l'ulteriore

procedere, preferendo sollevare una questione di legittimità

costituzionale che assume pregnante valore di reclamo avverso la

decisione della Corte di Cassazione.

Ma quand'anche, superando l'impasse, si volesse interpretare tutto

questo come una sostanziale denunzia delle norme in discussione per

carenza di ragionevolezza, in quanto non avrebbero previsto il reato

di lottizzazione abusiva anche per i casi in cui venga comunque

mutata la destinazione d'uso degli immobili costruiti rispetto alla

concessione del Sindaco, la questione sarebbe parimenti

inammissibile.

Intanto perché, nonostante la diffusissima motivazione, non è

stato opposto un solo argomento nei confronti del punto decisivo e

convincente della motivazione della Corte di Cassazione a Sezioni

Unite penali: quello dove si fa notare che, se qualsiasi mutamento

nella destinazione d'uso dovesse tradursi nella fattispecie di

lottizzazione abusiva, come il Pretore pretende, non si spiegherebbe

perché mai il legislatore avrebbe, invece, espressamente limitato

siffatta conseguenza alla sola ipotesi di mutamento di destinazione

d'uso nei riguardi degl'immobili vincolati. In ordine a tale decisivo

argomento, il Pretore si limita a dichiarare di non avere capito il

riferimento, e perciò sul punto la motivazione dell'ordinanza

sarebbe soltanto apparente.

Ma sopratutto perché, comunque, il giudice rimettente verrebbe

così a proporre a questa Corte un intervento additivo in materia

penale, in guisa da estendere la punibilità del cittadino oltre i

casi e i limiti previsti dalla norma impugnata. Intervento

sicuramente inammissibile, come già ribadito anche dalla sentenza n.

148 del 1983.