Sentenza n. 455/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 100, comma

secondo, del testo unico delle leggi per la composizione e l'elezione

degli organi delle Amministrazioni comunali, approvato con d.P.R. 16

maggio 1960 n. 570, promossi con otto ordinanze emesse il 28 e il 29

aprile 1998 dal Tribunale di Udine, il 20 novembre 1997 dal giudice

per le indagini preliminari presso il tribunale di Caltagirone, il 29

maggio, il 3 aprile, il 20 maggio, il 19 maggio e il 20 maggio 1998

dal tribunale di Udine, iscritte rispettivamente ai nn. 455, 456,

495, 517, 534, 540, 541 e 542 del registro ordinanze 1998 e

pubblicate nella Gazzetta ufficiale della Repubblica nn. 26, 28, 29 e

34, prima serie speciale dell'anno 1998.

Visto l'atto di costituzione di Carullo Francesco nonché gli atti

di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1998 il giudice relatore

Francesco Guizzi;

Udito l'avvocato Salvatore Pompeo per Carullo Francesco.

Ritenuto in fatto

1.1. - Investito di procedimenti aventi a oggetto il reato di cui

all'art. 90, secondo comma, del testo unico delle leggi per la

composizione e l'elezione degli organi delle Amministrazioni

comunali, approvato con d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, il Tribunale

di Udine ha sollevato con sette ordinanze di analogo contenuto, in

riferimento agli artt. 3, 97 e 112 della Costituzione, questione di

legittimità costituzionale dell'art. 100, secondo comma, del testo

unico menzionato, che - derogando alla previsione generale del codice

penale - stabilisce un termine prescrizionale di due anni per tutti i

reati ivi contemplati.

Per dimostrare l'irragionevolezza denunciata, il giudice a quo

ricorda preliminarmente che delitti con identica pena edittale

massima si prescrivono in dieci anni (art. 157, n. 3, del codice

penale), riservandosi la prescrizione breve di due anni (art. 157,

numero 6) a fatti di minore gravità, quali le contravvenzioni punite

soltanto con la pena pecuniaria. In proposito, il rimettente aggiunge

che l'art. 479 del codice penale, che punisce condotte analoghe a

quelle oggetto dei reati elettorali contestati, è sottoposto al

termine prescrizionale di dieci anni, di cui al citato art. 157, n.

3.

Tanto premesso, si osserva che la pena edittale minima di 2 anni

prevista per il reato di cui all'art. 90 del d.P.R. n. 570 del 1960

consiste, esattamente, nel doppio di quella (minima) per il reato di

falsità ideologica in atti pubblici: ciò che rivela il disvalore

sociale attribuito dal legislatore a tale condotta, trattandosi di

norme che tutelano il regolare svolgimento del procedimento

elettorale e il corretto funzionamento delle istituzioni

democratiche.

Non risultando in alcun modo comprensibile che per siffatte

violazioni si applichi il medesimo termine prescrizionale delle

contravvenzioni, punite con l'ammenda, il Collegio rimettente rileva

il contrasto della norma in esame con l'art. 3, per la

irragionevolezza d'un diverso trattamento riservato a situazioni

analoghe, e con l'art. 112 della Costituzione, per il rischio di

vanificazione dell'esercizio dell'azione penale, stante l'esiguità

del predetto termine prescrizionale. Altresì leso sarebbe, poi,

l'art. 97 della Costituzione per l'inutile dispendio di attività

processuali, frustrate dal rapido maturare della prescrizione.

In punto di rilevanza, il Tribunale rimettente osserva che non si

può eccepire il decorso del termine prescrizionale, dal momento che

la questione di legittimità costituzionale concerne proprio la norma

che ne stabilisce la durata. La questione sarebbe dunque ammissibile

secondo i principi enunciati da questa Corte nella sentenza n. 148

del 1983, quantunque la norma denunciata abbia natura di favore

rispetto a quella che sarebbe applicabile a seguito della

declaratoria di illegittimità costituzionale.

1.2. - Nei giudizi promossi con due delle sette ordinanze

menzionate (r.o. nn. 455 e 456 del 1998) è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri con il Patrocinio dell'Avvocatura dello

Stato, concludendo nel senso della inammissibilità per difetto di

rilevanza e, in subordine, dell'infondatezza.

Circa la rilevanza, la difesa erariale osserva che la questione è

stata sollevata prima che il termine di prescrizione del reato fosse

spirato, sulla base di un pronostico di "ineluttabilità" che

potrebbe essere smentito dai fatti. Nel merito, vi sarebbe il

precedente stabilito con l'ordinanza n. 171 del 1989, ove si dichiara

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

del testo unico n. 361 del 1957, nella parte in cui non prevede un

termine biennale di prescrizione dei reati elettorali secondo quanto

disposto dall'art. 100 del d.P.R. n. 570 del 1960, sì che andrebbe

disattesa l'opinione del giudice a quo secondo cui il termine

prescrizionale di due anni (che diventa di tre ove intervengano atti

interruttivi ai sensi dell'art. 160, terzo comma, del codice penale)

impedirebbe di pervenire alla sentenza definitiva prima del maturare

della prescrizione. Analogo termine - conclude l'Avvocatura - è

previsto dall'art. 157, n. 6), del codice penale per le

contravvenzioni punite con la sola ammenda, di modo che sarebbe

infondata anche la censura mossa con riguardo ai principi di buon

andamento e di obbligatorietà dell'azione penale.

2.1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale

di Caltagirone, investito di procedimenti penali aventi ad oggetto il

reato previsto dall'art. 87 del citato testo unico approvato con

d.P.R. n. 570 del 1960, ha sollevato analoga questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli articoli 1, 3, 48,

secondo comma, e 112 della Costituzione, e a sostegno della rilevanza

osserva che dalla decisione di questa Corte discende la possibilità

di dichiarare prescritti i reati contestati che sarebbero stati

commessi dal 1989 al 1993, per alcuni capi di imputazione, e fino al

1994, in un altro caso.

La disposizione denunciata violerebbe quindi l'art. 3 della

Costituzione per ingiustificata disparità di trattamento e

risulterebbe comunque irragionevole, dal momento che rende difficile

la pronuncia della sentenza definitiva entro il ristretto termine

prescrizionale. Le norme sulla prescrizione dei reati - prosegue il

rimettente - sono dirette anche a realizzare il principio della

ragionevole durata del processo penale, fra l'altro tutelato

dall'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo:

principio a garanzia dell'inquisito, ma che impone, altresì,

l'effettivo svolgersi di tutte le attività processuali necessarie

all'accertamento della verità, "scopo ultimo" del processo; ma la

previsione normativa di un termine così breve per il giudizio

definitivo potrebbe vanificare l'esercizio dell'azione penale recando

lesione all'art. 112 della Costituzione.

Ad avviso del rimettente, l'art. 100 del citato testo unico viola

l'art. 48, secondo comma, che assicura la libertà di voto, e anche

l'art. 1 della Costituzione che sancisce il principio della

sovranità popolare, cardine dell'intero ordinamento: la brevità del

termine prescrizionale comprime infatti il potere punitivo dello

Stato, presidio della libertà di voto, e vulnera il principio della

sovranità popolare che si esplica attraverso libere competizioni

elettorali.

2.2. - Si è costituito uno degli imputati, Francesco Carullo,

eccependo l'irrilevanza della questione, dal momento che il giudice

rimettente avrebbe dovuto, esaminando gli atti, pronunciare sentenza

di non luogo a procedere perché il fatto non sussiste. Nel merito,

la questione sarebbe comunque infondata, stante la diversità fra la

fattispecie in esame e quella disciplinata dal testo unico delle

elezioni politiche, approvato con il d.P.R. n. 361 del 1957, secondo

quanto riconosciuto da questa Corte con la sentenza n. 121 del 1980 e

con l'ordinanza n. 171 del 1989, risultando altresì privo di

fondamento il richiamo agli altri parametri costituzionali indicati

dall'ordinanza.

In prossimità dell'udienza la difesa privata ha presentato

memoria, sviluppando e approfondendo quanto in precedenza esposto. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sottoposta

all'esame della Corte con otto ordinanze di rimessione, che vanno

riunite e decise con unica sentenza, concerne l'art. 100, secondo

comma, del testo unico delle leggi per la composizione e l'elezione

degli organi delle Amministrazioni comunali, approvato con d.P.R. 16

maggio 1960, n. 570, che - derogando alla previsione generale del

codice penale - stabilisce un termine prescrizionale di due anni per

i i reati contemplati dallo stesso testo unico: secondo i giudici

rimettenti, vi sarebbe lesione degli artt. 1, 3, 48, secondo comma,

97 e 112 della Costituzione.

2. - In via preliminare, occorre valutare l'eccezione di

inammissibilità prospettata dall'Avvocatura dello Stato a nome del

Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale è intervenuto nei

giudizi promossi con due delle otto ordinanze qui in esame (r.o. nn.

455 e 456 del 1998), osservando che la questione è stata sollevata

quando ancora la prescrizione non era maturata.

Tale eccezione è infondata: tutte le ordinanze di rimessione

contengono, infatti, sufficienti indicazioni sul termine di

prescrizione, sia nel caso in cui essa sia già intervenuta (r.o. nn.

495, 517, 540, 541, 542), sia con riguardo alla sua imminente

realizzazione (così per le ordinanze nn. 455, 456, 534, le quali,

emesse nell'aprile 1998, precisano la data della prescrizione, per i

reati elettorali in oggetto, nel 9 o 10 maggio successivo). Onde la

questione non può dirsi, sotto questo profilo, irrilevante.

3. - Si deve quindi passare al merito.

Il termine di prescrizione biennale introdotto dall'art. 100,

secondo comma, del d.P.R. n. 570 del 1960 viene censurato, perché

determinerebbe la lesione di numerosi beni protetti dalla

Costituzione, fra cui, in primo luogo, la libertà di voto e, con

essa, il principio della sovranità popolare; nel contempo, sarebbero

compromessi l'esercizio dell'azione penale e il buon andamento della

funzione giurisdizionale. Sì che occorrerebbe dichiararne

l'illegittimità costituzionale al fine di provocare la "fisiologica"

espansione dell'art. 157 del codice penale.

Ulteriore doglianza concerne la disparità di regime che sussiste -

ad avviso dei giudici di merito senza ragione alcuna - fra i due

sottosistemi sanzionatori in materia elettorale che da lunga data

coesistono nel nostro ordinamento: quello per le elezioni comunali e

provinciali - che vale anche per le regioni, in forza del rinvio

operato dalla legge 17 febbraio 1968, n. 108 - e l'altro, che regola

le elezioni della Camera dei deputati (rispettivamente, d.P.R. n.

570 del 1960 e d.P.R. n. 361 del 1957).

Per le elezioni politiche nazionali vigono le regole ordinarie

poste dall'art. 157 del codice penale (nella specie, la prescrizione

è decennale); mentre l'art. 100, secondo comma, del d.P.R. n. 570

del 1960 - conformemente alla legislazione elettorale previgente (v.

il d.P.R. 5 aprile 1951, n. 203, art. 93, e, ancor prima, il decreto

legislativo luogotenenziale 7 gennaio 1946, n. 1, art. 81) - prevede

la prescrizione biennale per i reati elettorali ivi contemplati.

In conclusione, i giudici a quibus - non ritenendo che sussista

alcuna ragionevole giustificazione di tale statuizione - chiedono che

le due legislazioni elettorali siano parificate, per tutte dovendo

valere le norme generali in tema di prescrizione, assunte dai

rimettenti quale necessario presidio dei principi e valori

costituzionali sopra indicati, posti in pericolo dalla speciale norma

di favore in esame.

4. - Si profila, a questo punto, un evidente motivo di

inammissibilità.

Questa Corte deve ricordare che le diverse scelte presenti nei due

sottosistemi, anche con riferimento al termine prescrizionale, sono

espressione della discrezionalità che va riconosciuta al legislatore

per quanto attiene alla sfera (e in particolare all'an e al quomodo)

della punibilità. Ogni aggravamento di pena - o inasprimento della

disciplina sostanziale che attenga alla punibilità - è infatti

rimesso alla ragionevole ponderazione degli interessi in gioco che

spetta al Parlamento effettuare; né potrebbe questa Corte sindacare

la disposizione di favore, qui denunciata, assumendo quale termine di

raffronto l'art. 157 del codice penale: che è, sì, norma di

carattere generale, ma non per questo può essere considerata momento

necessario di attuazione - o di salvaguardia - dei principi

costituzionali invocati. Nessuna indicazione si può trarre invero da

detti principi circa la specifica disciplina dei reati elettorali e

degli istituti che incidano sulla sfera della punibilità; e va

altresì ricordato che le esigenze costituzionali da salvaguardare

non si esauriscono nella tutela penale, perché possono essere

soddisfatte con diversi meccanismi sanzionatori, costituendo

l'incriminazione l'extrema ratio (sentenza n. 447 del 1998).

5. - Vi è certo l'esigenza, da tempo segnalata (sentenze nn. 84

del 1997, 121 del 1980 e 45 del 1967), di una compiuta

razionalizzazione del sistema dei reati elettorali, eventualmente

intervenendo anche sulla durata della prescrizione. Ma a ciò può

provvedere solo il legislatore.

La questione va dunque dichiarata inammissibile.