Sentenza n. 454/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale del combinato disposto

degli artt. 1 e 5 della legge 30 dicembre 1986, n. 943 (Norme in

materia di collocamento e di trattamento dei lavoratori

extracomunitari immigrati e contro le immigrazioni clandestine),

promosso con ordinanza emessa il 7 ottobre 1997 dal pretore di

Trieste, iscritta al n. 233 del registro ordinanze 1998 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie

speciale, dell'anno 1998;

Udito nella camera di consiglio del 14 ottobre 1998 il giudice

relatore Valerio Onida;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento civile nel quale un rifugiato

politico di nazionalità somala, riconosciuto invalido con una

perdita permanente della capacità lavorativa pari al 79%, chiede che

sia dichiarato il suo diritto ad essere iscritto nell'elenco dei

lavoratori invalidi civili da avviare obbligatoriamente al lavoro ai

sensi della legge 2 aprile 1968, n. 482, il pretore di Trieste ha

sollevato d'ufficio questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli articoli 10, primo e secondo comma, 2 e 3 della

Costituzione, del combinato disposto degli artt. 1 e 5 della legge 30

dicembre 1986, n. 943 (Norme in materia di collocamento e di

trattamento dei lavoratori extracomunitari immigrati e contro le

immigrazioni clandestine), nella parte in cui, nell'attribuire al

Ministro del lavoro il potere di fissare le direttive in materia di

impiego e di mobilità professionale dei lavoratori subordinati

extracomunitari, "non assicura il diritto degli extracomunitari

invalidi civili di essere iscritti nell'elenco di cui all'art. 19

della legge n. 482" del 1968.

Premette il remittente che, per effetto del rinvio contenuto

nell'art. 17 della convenzione di Ginevra del 28 luglio 1951

relativa allo statuto dei rifugiati, resa esecutiva in Italia con

legge 24 luglio 1954, n. 722, al ricorrente nel giudizio a quo deve

estendersi il trattamento previsto dalla legge n. 943 del 1986 per i

lavoratori extracomunitari. Tale legge, mentre all'art. 1 garantisce

ai lavoratori extracomunitari legalmente residenti in Italia "parità

di trattamento e piena uguaglianza di diritti" rispetto ai lavoratori

italiani, all'art. 5, nell'abilitare il Ministro del lavoro a dettare

direttive di carattere generale in materia di impiego e di mobilità

professionale di lavoratori extracomunitari, nulla dice in ordine al

diritto degli extracomunitari invalidi ad essere iscritti

nell'apposito elenco per l'avviamento obbligatorio al lavoro.

Ad avviso del giudice a quo pertanto, allo stato dovrebbe

escludersi, in difetto di una puntuale previsione normativa, il

diritto invocato in giudizio dal ricorrente.

Tale "interpretazione", che sarebbe la più aderente alla volontà

del legislatore e al testo delle disposizioni citate, appare però al

remittente in contrasto con l'art. 10 della convenzione

dell'Organizzazione internazionale del lavoro n. 143 del 24 giugno

1975, resa esecutiva in Italia con legge 10 aprile 1981, n. 158, ai

cui sensi lo Stato è impegnato a "formulare e ad attuare una

politica nazionale diretta a promuovere e garantire, con metodi

adatti alle circostanze ed agli usi nazionali, la parità di

opportunità e di trattamento in materia di occupazione e di

professione, di sicurezza sociale, di diritti sindacali e culturali,

nonché di libertà individuali e collettive per le persone che, in

quanto lavoratori migranti o familiari degli stessi, si trovino

legalmente sul suo territorio".

Poiché la norma della convenzione si porrebbe in posizione

sovraordinata rispetto alla legislazione ordinaria, per effetto di

quanto previsto dall'art. 10, primo e secondo comma, della

Costituzione, l'omessa previsione del diritto all'iscrizione

nell'elenco degli invalidi civili da avviare al lavoro sarebbe in

contrasto con le predette norme costituzionali.

Vi sarebbe altresì contrasto con l'art. 2 della Costituzione, in

quanto, negandosi la possibilità di beneficiare di detta iscrizione,

l'extracomunitario invalido ben difficilmente potrebbe inserirsi

nell'ambiente di lavoro, che costituirebbe una formazione sociale ove

si esplica la personalità dell'uomo; nonché contrasto con il

principio di ragionevolezza delle leggi di cui all'art. 3 della

Costituzione, poiché la parità di trattamento con i cittadini

italiani verrebbe assicurata solo per il tempo successivo alla

instaurazione del rapporto di lavoro subordinato, rischiando così di

rimanere un'inutile affermazione di principio per quei lavoratori

extracomunitari i quali, per la loro condizione di deficienza fisica,

si troverebbero di fatto nell'impossibilità di accedere ad un posto

di lavoro.

2. - Non vi è stata costituzione di parti né intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto

1. - La questione sollevata investe l'omessa previsione, negli

articoli 1 e 5 della legge 30 dicembre 1986, n. 943 (Norme in materia

di collocamento e di trattamento dei lavoratori extracomunitari

immigrati e contro le immigrazioni clandestine), del diritto dei

lavoratori extracomunitari invalidi civili di ottenere l'iscrizione

nell'elenco degli invalidi civili disoccupati che aspirano al

collocamento obbligatorio a norma della legge 2 aprile 1968, n. 482

(Disciplina generale delle assunzioni obbligatorie presso le

pubbliche amministrazioni e le aziende private).

Tale omissione, secondo il remittente, sarebbe in contrasto con

l'art. 10 della convenzione OIL n. 143 del 24 giugno 1975, resa

esecutiva in Italia con la legge n. 158 del 1981, che assicura

parità di opportunità e di trattamento in materia di occupazione, e

per questo violerebbe l'art. 10, primo e secondo comma, della

Costituzione. Sarebbe altresì in contrasto con l'art. 2 della

Costituzione, poiché ostacolerebbe l'inserimento dei lavoratori

extracomunitari invalidi nella formazione sociale costituita

dall'ambiente di lavoro; nonché con l'art. 3 della Costituzione, per

la irragionevolezza insita nell'assicurare parità di trattamento tra

cittadini e stranieri extracomunitari solo dopo l'instaurazione del

rapporto di lavoro subordinato.

2. - Le disposizioni degli artt. 1 e 5 della legge n. 943 del 1986,

il cui "combinato disposto" è denunciato dal remittente, sono state

formalmente abrogate dall'art. 47, comma 1, lettera b) del decreto

legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle disposizioni

concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme sulla condizione

dello straniero). Più precisamente, l'art. 1 della legge n. 943, per

la parte che qui interessa, è trasfuso nell'art. 2, comma 3, del

citato testo unico, mentre le disposizioni dell'art. 5

sull'avviamento al lavoro degli extracomunitari sono oggi sostituite

dalle disposizioni contenute negli artt. 3, comma 4, e 21 del

medesimo testo unico.

Tuttavia deve osservarsi che il giudice a quo appunta le sue

censure su una presunta omissione del legislatore, che egli riconduce

al combinato disposto dei citati artt. 1 e 5 della legge n. 943 del

1986, ma che riguarderebbe sostanzialmente la mancata previsione del

diritto dei lavoratori extracomunitari invalidi di iscriversi negli

elenchi di cui all'art. 19 della legge n. 482 del 1968 per

l'assunzione obbligatoria. Ora, da questo punto di vista, la

situazione normativa non è sostanzialmente cambiata: pur dopo la

sopravvenienza della legge n. 40 del 1998 e del testo unico n. 286

del 1998, manca una disposizione espressa nel senso indicato dal

giudice a quo.

La questione dunque sussiste, rinvenendosi tuttora

nell'ordinamento la norma, o meglio la presunta lacuna normativa,

denunciata, e deve essere decisa, in base ai principi affermati da

questa Corte nella sentenza n. 84 del 1996, con riferimento alle

disposizioni sopravvenute del testo unico approvato con il d.lgs. n.

286 del 1998.

3. - La questione è infondata, in quanto la lacuna normativa

denunciata, dalla quale discenderebbe la violazione della

Costituzione, non sussiste.

L'interpretazione del sistema normativo da cui prende le mosse il

remittente si fonda sulla assenza di una norma specifica che affermi

il diritto degli extracomunitari invalidi disoccupati ad ottenere

l'iscrizione negli elenchi degli aspiranti al collocamento

obbligatorio. Ma, in presenza della garanzia legislativa -

richiamata dallo stesso giudice a quo - di "parità di trattamento e

piena uguaglianza di diritti" per i lavoratori extracomunitari

rispetto ai lavoratori italiani (art. 1 della legge n. 943 del 1986,

e oggi art. 2, comma 3, del testo unico approvato con d.lgs. 25

luglio 1998, n. 286), garanzia ulteriormente ribadita e precisata

dall'art. 2, comma 2, del testo unico n. 286 del 1998, secondo cui

"lo straniero regolarmente soggiornante nel territorio dello Stato

gode dei diritti in materia civile attribuiti al cittadino italiano",

salvo che le convenzioni internazionali o lo stesso testo unico

dispongano diversamente, il ragionamento va rovesciato: occorrerebbe,

per giungere all'accennata conclusione, rinvenire una norma che,

esplicitamente o implicitamente, neghi ai lavoratori extracomunitari,

in deroga alla "piena uguaglianza", il diritto in questione.

Ma una siffatta norma derogatoria nella materia in esame non

esiste. La legge 2 aprile 1968, n. 482, nell'individuare le

categorie che beneficiano della disciplina delle assunzioni

obbligatorie, si riferisce fra l'altro agli "invalidi civili" (art.

1, primo comma) senza alcuna limitazione discendente dalla

cittadinanza: tali sono definiti "coloro che siano affetti da

minorazioni fisiche, che ne riducano la capacità lavorativa in

misura non inferiore ad un terzo" (art. 5), ancora una volta senza

alcun riferimento alla cittadinanza; ed anche le condizioni generali

di esclusione dal beneficio (età superiore a 55 anni, perdita totale

della capacità lavorativa, invalidità che possa riuscire di danno

alla salute e alla incolumità dei compagni di lavoro o alla

sicurezza degli impianti: art. 1, secondo comma) non hanno a che fare

con la qualità di cittadino o di straniero. L'art. 19 a sua volta

prevede la istituzione di elenchi in cui sono iscritti, fra l'altro,

gli invalidi civili "che risultino disoccupati e che aspirino ad una

occupazione conforme alle proprie capacità lavorative".

Sono stabilite, bensì, norme e procedure speciali per l'accesso al

lavoro in Italia dei cittadini extracomunitari. L'art. 5 della legge

n. 943 del 1986 prevedeva la formazione di speciali liste di

collocamento dei lavoratori extracomunitari (ma ne prevedeva poi,

trascorsi ventiquattro mesi dal primo avviamento al lavoro,

l'iscrizione nelle ordinarie liste di collocamento: comma 2); oggi il

testo unico n. 286 del 1998 prevede appositi decreti per fissare le

quote massime di stranieri extracomunitari da ammettere per lavoro

nel territorio dello Stato (art. 3, comma 4; art. 21, comma 1). Ma

tutto ciò vale per l'accesso al mercato del lavoro da parte dei

cittadini extracomunitari che a questo fine chiedano di poter

soggiornare in Italia; e si giustifica in vista dei limiti che il

legislatore può legittimamente porre a tale accesso.

Una volta che i lavoratori extracomunitari siano autorizzati al

lavoro subordinato stabile in Italia, godendo di un permesso di

soggiorno rilasciato a tale scopo o di altro titolo che consenta di

accedere al lavoro subordinato nel nostro paese, e siano posti a tal

fine in condizioni di parità con i cittadini italiani, e così siano

iscritti o possano iscriversi nelle ordinarie liste di collocamento

(come la legge esplicitamente prevedeva e prevede: cfr. il già

citato art. 5, comma 2, della legge n. 943 del 1986; l'art. 9, comma

3, del decreto legge n. 416 del 1989; e oggi gli artt. 22, comma 9,

23, comma 1, 30, comma 2, del testo unico n. 286 del 1998), essi

godono di tutti i diritti riconosciuti ai lavoratori italiani.

Né perdono tali diritti per il fatto di rimanere disoccupati:

l'art. 22, comma 9, del testo unico n. 286 del 1998 stabilisce

espressamente (come già l'art. 11, comma 3, della legge n. 943 del

1986) che "la perdita del posto di lavoro non costituisce motivo per

privare il lavoratore extracomunitario ed i suoi familiari legalmente

residenti del permesso di soggiorno", onde continua a valere nei loro

confronti la garanzia di godimento dei "diritti in materia civile" e

della "piena uguaglianza di diritti rispetto ai lavoratori italiani",

di cui all'art. 2, commi 2 e 3, dello stesso testo unico; e aggiunge

che il lavoratore in possesso del permesso di soggiorno per lavoro

subordinato che perde il posto di lavoro può essere iscritto nelle

liste di collocamento per il periodo di residua validità del

permesso di soggiorno e comunque per un periodo non inferiore ad un

anno.

Tra i diritti di cui gode il lavoratore extracomunitario non può

non riconoscersi dunque quello di iscriversi, avendone i requisiti,

negli elenchi per il collocamento obbligatorio degli invalidi.

4. - La conclusione non cambia, se si considera il collocamento

obbligatorio, come si esprime il remittente, "una forma di protezione

speciale di categorie svantaggiate di cittadini". Questa Corte invero

ha ricondotto la speciale disciplina sul collocamento obbligatorio

degli invalidi alle forme di attuazione del diritto che "gli inabili

e i minorati" hanno, a norma dell'art. 38, terzo comma, della

Costituzione, all'avviamento professionale (cfr. sentenze n. 38 del

1960, n. 55 del 1961): diritto del quale gode anche lo straniero

avente titolo ad accedere al lavoro subordinato nel territorio dello

Stato in condizioni di uguaglianza con i cittadini, non essendovi,

sotto questo profilo, ragione di differenziarne il trattamento

rispetto al cittadino italiano.

Che se poi si volesse includere tale beneficio nell'ambito dei

diritti e degli interventi afferenti all'assistenza sociale delle

persone che si trovano in specifiche condizioni di necessità, non lo

si potrebbe negare allo straniero, in un quadro legislativo nel quale

non solo, come si è ricordato, lo straniero regolarmente

soggiornante gode in linea di principio dei "diritti in materia

civile attribuiti al cittadino italiano" (art. 2, comma 2, del testo

unico n. 286 del 1998), ma gli stranieri titolari di carta di

soggiorno o di permesso di soggiorno di durata non inferiore ad un

anno "sono equiparati ai cittadini italiani ai fini della fruizione

delle provvidenze e delle prestazioni, anche economiche, di

assistenza sociale, incluse quelle previste", fra l'altro, "per gli

invalidi civili" (art. 41 del testo unico n. 286 del 1998), e, più

in generale, gli stranieri aventi stabile dimora nel territorio

nazionale sono tra i soggetti cui si applica la legge contenente i

principi dell'ordinamento in materia di diritti e assistenza delle

persone handicappate (art. 3, comma 4, della legge 5 febbraio 1992,

n. 104).

5. - Deve dunque affermarsi che non sussiste la lacuna normativa

denunciata dal remittente, potendosi dalle disposizioni legislative

in vigore trarre la conclusione, costituzionalmente corretta, della

spettanza ai lavoratori extracomunitari, aventi titolo per accedere

al lavoro subordinato stabile in Italia in condizioni di parità con

i cittadini, e che ne abbiano i requisiti, del diritto ad iscriversi

negli elenchi di cui all'art. 19 della legge n. 482 del 1968 ai fini

dell'assunzione obbligatoria.