Sentenza n. 454/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, secondo

comma, della legge 21 marzo 1988, n. 93 (Conversione in legge, con

modificazioni, del decreto-legge 8 febbraio 1988, n. 25, recante

norme in materia di assistenza ai sordomuti, ai mutilati ed invalidi

civili ultrasessantacinquenni) e 13 della legge 30 dicembre 1991, n.

412 (Disposizioni in materia di finanza pubblica), promossi con

ordinanze emesse il 31 gennaio 1992 dal Pretore di Pisa e il 5 marzo

1992 (n. 3 ordinanze) dal Pretore di Parma, rispettivamente iscritte

ai nn. 187, 218, 219 e 220 del registro ordinanze 1992 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 16 e 19, prima serie

speciale, dell'anno 1992;

Visti gli atti di costituzione di Barbi Norina, Bocchi Lina e

dell'I.N.P.S. nonché gli atti di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1992 il Giudice relatore

Ugo Spagnoli;

Uditi gli avvocati Franco Agostini per Barbi Norina, Bocchi Lina,

Giancarlo Perone per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Antonio

Bruno per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Dovendo giudicare una domanda di riconoscimento del diritto

alla pensione sociale c.d. sostitutiva della pensione di inabilità

prevista dall'art. 19 della legge 30 marzo 1971, n. 118, proposta in

sede amministrativa nel dicembre 1987 da un'invalida

ultrasessantacinquenne in possesso dei requisiti reddituali richiesti

per il conseguimento della pensione di inabilità civile, il Pretore

di Pisa, con ordinanza del 31 gennaio 1992 (r.o. n. 187 del 1992), ha

rilevato che la materia è ora regolata dall'art. 13, comma terzo,

della legge 30 dicembre 1991, n. 412 (Disposizioni in materia di

finanza pubblica), che ha stabilito l'interpretazione autentica

dell'art. 1, comma secondo, della legge 21 marzo 1988, n. 93

(Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 8

febbraio 1988, n. 25, recante norme in materia di assistenza ai

sordomuti, ai mutilati ed invalidi civili ultrasessantacinquenni),

disponendo che tale norma deve essere interpretata "nel senso che la

salvaguardia degli effetti giuridici derivanti dagli atti e dai

provvedimenti adottati durante il periodo di vigenza del decreto

legge 9 dicembre 1987, n. 495, resta delimitata a quelli adottati dal

competente ente erogatore delle prestazioni". Di conseguenza -

osserva il giudice a quo - il diritto alla pensione sociale c.d.

sostitutiva della pensione di invalidità, per gli invalidi che ne

abbiano fatto domanda dopo il sessantacinquesimo anno, resta

salvaguardato soltanto se entro il termine di vigenza del citato

decreto-legge n. 495 del 1987 - che non era stato convertito - sia

intervenuto il provvedimento concessivo dell'I.N.P.S., mentre la

salvaguardia non opera nei confronti di coloro che, entro il medesimo

termine abbiano proposto la domanda in sede amministrativa e neppure

nei confronti di coloro che pur abbiano ottenuto il riconoscimento

dell'invalidità ad opera del competente Comitato provinciale di

assistenza e beneficenza pubblica.

La disposizione interpretativa impugnata si pone - secondo il

giudice a quo - in contrasto con l'art. 3 della Costituzione, nella

parte in cui introduce un discrimine collegato non al momento della

presentazione della domanda in sede amministrativa, ma ad un evento,

quello dell'avvenuta adozione del provvedimento di concessione ad opera dell'I.N.P.S., dipende, in sostanza, dalla maggiore o minore

celerità che, per i più svariati motivi, può avere assunto la

complessa procedura burocratica prevista per il riconoscimento del

beneficio in oggetto.

Il Pretore di Pisa chiede alla Corte anche di valutare se il

sistema oggi risultante dalla normativa denunciata non si ponga in

contrasto con l'art. 38 della Costituzione, secondo le indicazioni

fornite dalla Corte stessa nelle sentenze nn. 769 del 1988 e 75 del

1991, per le quali il legislatore avrebbe dovuto provvedere ad

uniformare il trattamento per gli invalidi e per i pensionati sociali

c.d. puri equiparando i rispettivi requisiti di reddito.

2. - Anche il Pretore di Parma, con tre ordinanze di identico

tenore emesse il 5 marzo 1992 (r.o. nn. 218, 219 e 220 del 1992), ha

sollevato questione di costituzionalità del medesimo art. 13, comma

terzo, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, con riferimento agli

artt. 3, 38 e 101 della Costituzione.

Il contrasto della norma impugnata con gli indicati parametri

costituzionali deriva, secondo il giudice a quo, dal fatto che il

legislatore, attribuendo ad una norma sostanzialmente innovativa una

falsa veste interpretativa, senza alcuna giustificazione logico-giuridica, invade un'area riservata al potere giurisdizionale (che -

si legge nell'ordinanza - già aveva dato un'interpretazione senza

incertezze alla norma interpretata) superando i limiti e violando i

criteri enunciati, a proposito delle leggi interpretative, dalla

sentenza di questa Corte n. 123 del 1987.

3. - Nel giudizio davanti alla Corte si sono costituite -

svolgendo identiche difese e ribadendo le tesi esposte nelle

ordinanze di remissione - Norina Barbi, ricorrente nel procedimento

instaurato davanti al Pretore di Pisa (r.o. n. 187 del 1992), e Lina

Bocchi, che aveva promosso davanti al Pretore di Parma il giudizio

nel corso del quale era stata pronunziata l'ordinanza di rimessione

iscritta al n. 218 del 1992.

In particolare la difesa delle ricorrenti richiama l'attenzione

sulla peculiarità della questione in esame, che riguarda in realtà

- a suo dire - una norma di interpretazione autentica di altra norma

di interpretazione autentica (quale era da considerare l'art. 1,

comma secondo, della legge n. 93 del 1988, in quanto recepiva l'art.

1 del decreto-legge n. 495 del 1987).

4. - Nel giudizio relativo all'ordinanza del Pretore di Pisa si è

costituito l'I.N.P.S., chiedendo che la questione sia dichiarata

inammissibile o, in subordine, manifestamente infondata.

La difesa dell'istituto rileva che la questione di

costituzionalità sollevata in via principale dal giudice a quo era

stata già dichiarata non fondata dalla Corte con le sentenze nn. 286

del 1990 e 75 del 1991, che dell'art. 1, comma secondo, della legge

n. 93 del 1988 avevano preso in considerazione proprio

l'interpretazione poi recepita nell'art. 13, comma terzo, della legge

n. 412 del 1991. Per quanto invece riguardava la seconda questione

sollevata dal Pretore di Pisa - quella relativa alla legittimità

costituzionale ex art. 3 e 38 di una disciplina differenziata dei

requisiti reddituali richiesti per la pensione di inabilità civile e

per la pensione sociale - l'I.N.P.S. ha rilevato che essa era stata

già risolta con la sentenza n. 88 del 1992.

5. - In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o

infondata e riservandosi di illustrare in seguito le proprie ragioni.

6. - Prima dell'udienza le parti hanno depositato memorie illustrative, nelle quali hanno più ampiamente illustrato le ragioni

esposte nelle precedenti difese. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze di rimessione sottopongono a questa Corte

questioni identiche o analoghe. Pertanto i relativi giudizi possono

essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2. - Per rendere più agevolmente comprensibili i termini delle

questioni sottoposte all'esame della Corte, appare opportuno

premettere, ancora una volta, una sintesi sommaria della vicenda

legislativa che ha preceduto l'emanazione della norma impugnata.

L'art. 26 della legge 30 aprile 1969, n. 153 istituì la pensione

sociale in favore dei cittadini ultrasessantacinquenni sprovvisti di

reddito. Per aver diritto al trattamento occorreva che il reddito di

cui il cittadino ultrasessantacinquenne godeva non superasse due

distinti livelli, il primo dei quali riferito al solo reddito

personale del soggetto, il secondo al reddito cumulato con quello del

suo coniuge.

Nel dettare una nuova disciplina delle provvidenze a favore dei

mutilati e invalidi civili, la legge 30 marzo 1971, n. 118 previde la

concessione - a carico dello Stato e a cura del Ministero

dell'interno - di una pensione di invalidità ai mutilati ed invalidi

civili totalmente inabili al lavoro (art. 12) e la corresponsione,

nei periodi di non collocamento al lavoro, di un assegno mensile ai

mutilati ed invalidi civili la cui capacità lavorativa fosse ridotta

in misura superiore a due terzi (art. 13).

Le condizioni economiche richieste per l'assegnazione di tali

prestazioni erano le stesse stabilite per il diritto alla pensione

sociale. Correlativamente, al compimento del sessantacinquesimo anno

di età cessava la corresponsione della pensione di invalidità o

dell'assegno mensile e, in sostituzione di tali prestazioni, i

mutilati e gli invalidi civili venivano ammessi (art. 19) al

godimento della pensione sociale (alla quale essi avrebbero avuto

comunque diritto in ragione della loro età e delle loro condizioni

economiche).

Con successivi interventi legislativi (a partire dalla legge n. 29

del 1977 e dal decreto-legge n. 663 del 1979, convertito nella legge

n. 33 del 1980), le condizioni reddituali richieste per la pensione

di inabilità e per l'assegno mensile vennero rese diverse e meno

restrittive rispetto a quelle previste per il diritto alla pensione

sociale; in particolare venne eliminata la capacità ostativa del

reddito del coniuge, quale che ne fosse il livello.

Ne conseguiva che la pensione sociale sostitutiva, prevista dal

citato art. 19 della legge n. 118 del 1971, veniva ad essere

corrisposta anche a soggetti (i titolari di pensione di inabilità e

di assegno mensile) che potevano non essere in possesso dei requisiti

economici valevoli per la generalità dei cittadini

ultrasessantacinquenni.

Di qui il quesito se questo vantaggio spettasse soltanto a coloro

che al compimento dell'età di sessantacinque anni, erano già

titolari di pensione di inabilità o di assegno mensile ovvero si

estendesse anche a coloro la cui inabilità al lavoro venisse

riconosciuta con decorrenza successiva al compimento del loro

sessantacinquesimo anno.

La prassi amministrativa adottò, in un primo tempo, la soluzione

più aperta, ma fu smentita e quindi arrestata da un parere del

Consiglio di Stato e dalla giurisprudenza della Corte di cassazione,

secondo cui coloro ai quali venisse riconosciuta l'inabilità al

lavoro con decorrenza successiva al compimento del sessantacinquesimo

anno potevano conseguire la pensione sociale soltanto secondo la

normativa generale e quindi solo se in possesso dei più restrittivi

requisiti reddituali previsti per tutti i cittadini

ultrasessantacinquenni.

In questa situazione, intervenne il decreto-legge 9 dicembre 1987,

n. 495 stabilendo invece (art. 1, comma primo) che "Gli artt. 10 e 11

della legge 18 dicembre 1973, n. 854, devono intendersi nel senso che

i sordomuti e i mutilati ed invalidi civili, anche se siano stati

riconosciuti tali a seguito di istanza presentata alle apposite

commissioni sanitarie dopo il compimento dei 65 anni di età, sono

ammessi al godimento della pensione sociale a carico del fondo di cui

all'articolo 26 della legge 30 aprile 1969, n. 153, in base ai limiti

di reddito stabiliti per l'erogazione delle prestazioni economiche da

parte del Ministero dell'interno alle rispettive categorie di

appartenenza".

Il decreto suddetto non venne peraltro convertito in legge. Alla

scadenza del suo termine di efficacia ne venne emanato un altro, il

decreto-legge 8 febbraio 1988, n. 25, il cui art. 1, comma primo,

disponeva che l'I.N.P.S. era autorizzato a corrispondere le

prestazioni già liquidate in favore degli invalidi civili anche se

erano stati riconosciuti tali dopo il compimento del

sessantacinquesimo anno di età. Il comma secondo disponeva poi, che

l'istituto avrebbe dovuto provvedere anche alla liquidazione della

pensione sociale "sostitutiva" in favore degli invalidi civili

riconosciuti tali dopo il compimento del sessantacinquesimo anno, ma

ciò limitatamente ai casi in cui prima dell'entrata in vigore del

decreto fosse pervenuta all'I.N.P.S. la delibera di riconoscimento

dello stato di invalidità da parte del Comitato provinciale di

assistenza e beneficenza pubblica. L'operatività di quest'ultima

disposizione era peraltro circoscritta e condizionata dal comma

terzo, secondo cui la corresponsione delle prestazioni liquidate ai

sensi del comma secondo avrebbe dovuto avvenire "nei limiti delle

disponibilità del proprio bilancio".

L'articolo unico della legge di conversione del 21 marzo 1988, n.

93, soppresse i commi secondo e terzo ora riportati, sicché

acquistò efficacia definitiva il solo comma primo. Ma l'art. 1 della

legge di conversione conteneva anche un secondo comma, che così

stabiliva "Restano validi gli atti ed i provvedimenti adottati e sono

fatti salvi gli effetti prodotti ed i rapporti giuridici sorti sulla

base del decreto-legge 9 dicembre 1987, n. 495".

L'interpretazione di tale disposizione dette luogo a contrasti

giurisprudenziali sia in sede di merito che nell'ambito della stessa

Sezione lavoro della Corte di cassazione. Secondo la prima tesi

interpretativa la disposizione stessa doveva essere considerata una

mera clausola di stile, sicché la sanatoria era da intendersi

limitata - secondo l'esplicita statuizione dell'art. 1, comma primo,

del decreto-legge convertito e in conformità alla volontà del

legislatore, quale risultante con chiarezza dagli atti parlamentari -

ai casi in cui prima dell'8 febbraio 1988 fosse stato emanato il

provvedimento di liquidazione ad opera dell'I.N.P.S.. La seconda tesi

interpretativa, invece, sosteneva che la volontà del legislatore non

si era tradotta in un testo normativo con essa compatibile e che non

era legittimo dare al comma secondo dell'art. 1, della legge n. 93

del 1988 un'interpretazione tale da rendere la disposizione stessa

superflua (perché di contenuto coincidente con quello del comma

primo, dell'art. 1 del decreto-legge convertito) e come tale priva di

significato precettivo: doveva quindi ritenersi - in ragione della

disposta salvezza dei "rapporti giuridici sorti sulla base del

decreto-legge 9 dicembre 1987, n. 495" - che avessero diritto alla

pensione sociale sostitutiva anche tutti gli invalidi civili

ultrasessantacinquenni che avevano presentato domanda fino allo

scadere del periodo di vigenza del decreto-legge n. 495 del 1987.

In ragione del perdurare di tale contrasto, la Sezione lavoro

della Cassazione, con ordinanza n. 712 del 7 settembre 1991, dopo

aver illustrato con puntualità termini e ragioni del dissenso, dispose la rimessione degli atti al Primo Presidente della Corte

affinché valutasse l'opportunità di investire le Sezioni Unite per

la risoluzione di tale questione di diritto.

È invece intervenuto nuovamente il legislatore: l'art. 13 della

legge finanziaria del 30 dicembre 1991, n. 412, stabilisce al comma

terzo che "L'articolo 1, comma 2, della legge 21 marzo 1988, n. 93,

si interpreta nel senso che la salvaguardia degli effetti giuridici

derivanti dagli atti e dai provvedimenti adottati durante il periodo

di vigenza del decreto-legge 9 dicembre 1987, n. 495, resta

delimitata a quelli adottati dal competente ente erogatore delle

prestazioni".

È quest'ultima la disposizione che i giudici remittenti

sottopongono al vaglio di questa Corte.

3. - Secondo il Pretore di Pisa la norma impugnata violerebbe

l'art. 3 della Costituzione a causa del carattere irrazionale del

discrimine da essa stabilito. La norma, infatti, limiterebbe la

salvezza del diritto alla pensione sociale sostitutiva (per gli

invalidi che avevano presentato domanda dopo il compimento del

sessantacinquesimo anno di età) alle sole ipotesi in cui entro il

termine di vigenza del decreto-legge n. 495 del 1987, non convertito,

fosse intervenuto il provvedimento di liquidazione dell'I.N.P.S.,

escludendo, quindi tutte le altre ipotesi in cui entro il medesimo

termine, fosse stata presentata la domanda alla competente autorità

amministrativa (domanda che, in presenza delle condizioni di

invalidità e di reddito richieste dalla legge, rappresenta il

momento perfezionativo della fattispecie costitutiva del diritto alla

prestazione). In tale modo, rileva il giudice a quo, la salvaguardia

del diritto è stata collegata ad un elemento variabile e casuale,

quale la maggiore o minore celerità del procedimento amministrativo,

del tutto inidoneo a giustificare il discrimine così operato.

La questione è stata già sottoposta a questa Corte negli stessi

termini e con gli stessi argomenti, pur se con riferimento all'art.

1, comma primo, del decreto-legge n. 25 del 1988, ovvero all'art. 1,

comma secondo, della legge 21 marzo 1988, n. 93 (sulla base,

peraltro, di un'interpretazione della normativa suddetta coincidente

con quella poi recepita dal legislatore con la norma di

interpretazione autentica qui impugnata).

La Corte, con le sentenze nn. 88 del 1992, 286 del 1990 e 75 del

1991, dichiarò non fondata la questione stessa.

Il Pretore di Pisa, che pure non prospetta profili sostanzialmente

nuovi rispetto a quelli già vagliati in tali pronunzie, ritiene che

la questione sia tuttavia meritevole di riesame in ragione del

rilievo che la regola posta dal decreto-legge n. 495 del 1987, lungi

dal costituire una mera sanatoria di una prassi amministrativa

illegittima, come la Corte aveva ritenuto, rappresentava invece la

conferma legislativa della legittimità di tale prassi, posto che,

secondo la legge n. 118 del 1971, la pensione di inabilità competeva

effettivamente anche a chi avesse presentato la domanda dopo il

sessantacinquesimo anno. Infatti - osserva il Pretore - mentre l'art.

13 della legge del 1971 prevedeva espressamente che il diritto

all'assegno mensile spettasse ai cittadini parzialmente inabili di

età compresa tra i 18 e i 65 anni, l'art. 12 non contemplava il

limite del sessantacinquesimo anno per il diritto degli invalidi

totali alla pensione di invalidità, essendo soltanto prevista la

trasformazione di quest'ultima in pensione sociale ai sensi del

successivo art. 19.

La Corte osserva che l'interpretazione sostenuta dal Pretore di

Pisa si pone in contrasto con quella reiteratamente affermata dalla

Corte di cassazione nell'esercizio della funzione nomofilattica ad

essa assegnata dall'ordinamento (per tutte, tra le ultime, Cass., 24

aprile 1991, n. 4488 e Cass., 9 giugno 1989, n. 2808) e ciò senza

che il giudice prenda in considerazione gli argomenti ermeneutici

esposti dalla Cassazione stessa a sostegno del proprio indirizzo.

In queste condizioni, l'assunto interpretativo enunciato dal

giudice a quo non può costituire una ragione adeguata per indurre

questa Corte a mutare le proprie decisioni.

La questione deve quindi essere dichiarata non fondata.

4. - Il Pretore di Pisa chiede inoltre che la Corte valuti se il

sistema oggi risultante dalla normativa denunziata non si ponga in

contrasto con l'art. 38 della Costituzione, secondo le indicazioni

fornite da questa Corte, con le sentenze nn. 769 del 1988 e 75 del

1991, circa la necessità di porre rimedio all'incoerenza del sistema

dei requisiti reddituali fissati per il conseguimento,

rispettivamente, dei trattamenti di inabilità e della pensione

sociale, mediante un appropriato riequilibrio che realizzi un

adeguato contemperamento degli interessi in gioco.

La questione - sulla quale, peraltro, questa Corte si è già di

recente pronunziata con la sentenza n. 88 del 1992 - è in questa

sede infondata, posto che la disciplina dei requisiti reddituali per

il conseguimento delle prestazioni suddette non ha la sua fonte nella

norma impugnata.

5. - Il Pretore di Parma ritiene invece che la norma impugnata sia

in contrasto con gli artt. 3, 38 e 101 della Costituzione, per il

fatto di non aver effettivamente fornito un'interpretazione autentica

dell'art. 1, comma secondo, della legge n. 93 del 1988, avendo invece

disposto, con effetto retroattivo, una disciplina innovativa,

difforme rispetto a quella risultante dall'interpretazione che, senza

possibilità di incertezze, doveva essere data ed era stata data alla

norma del 1988. Il contrasto con le norme costituzionali citate

deriverebbe quindi dall'uso irrazionale che il legislatore avrebbe

fatto, in questo caso, del potere di emanare leggi di interpretazione

autentica.

Anche tale questione deve ritenersi non fondata.

A sostegno della denunzia, il giudice a quo, richiama quanto

affermato, in tema di interpretazione autentica, dalle sentenze di

questa Corte nn. 123 del 1987, 233 del 1988, 283 del 1989 e 155 del

1990.

La censura è peraltro contraddetta proprio dal principio

enunciato ripetutamente da questa Corte (da ultimo con le sentenze

nn. 155 del 1990 e 233 del 1988) secondo cui va riconosciuto

carattere di interpretazione autentica - per quanto tale

qualificazione possa rilevare in ordine alla legittimità

costituzionale della norma - soltanto ad una legge che, fermo il

tenore testuale della norma interpretata, ne chiarisce il significato

normativo ovvero ne privilegia una tra le tante interpretazioni

possibili.

La norma impugnata corrisponde invero esattamente a tali caratteri

ed il ricorso all'interpretazione autentica appare giustificato, nel

caso in esame, anche secondo le più restrittive concezioni circa la

legittimità costituzionale di interventi legislativi di tale natura.

Non spetta alla Corte, in questa sede, accertare quale fosse la

lettura più plausibile dell'art. 1, comma secondo, della legge n. 93

del 1988. Ma è sufficiente l'ordinanza della Cassazione n. 712 del

1991 (di cui già si è fatto cenno sopra), per rendere palese che

della norma suddetta era possibile una duplicità di interpretazioni,

tanto che essa aveva dato luogo a contrasti giurisprudenziali

nell'ambito della stessa Sezione lavoro della Cassazione. Non solo,

ma la tesi che sosteneva la soluzione interpretativa opposta a quella

poi autoritativamente adottata dal legislatore con la norma impugnata

assumeva di basarsi sul vincolo derivante dal tenore della

disposizione, ma riconosceva che esso era il frutto di una carente

tecnica legislativa, tale da aver impedito al legislatore di tradurre

in norma la propria volontà effettiva.

In questa situazione, non può non riconoscersi come pienamente

legittimo il ricorso alla legge di interpretazione autentica

dell'art. 1, comma secondo, della legge n. 93 del 1988, al fine di

evitare che si determini, contro la volontà effettiva del

Parlamento, una integrale convalida, sia pure solo per il passato,

dell'efficacia normativa di un decreto che il Parlamento stesso non

aveva inteso convertire in legge.

Né può sostenersi che tale intervento legislativo sia in questo

caso irrazionale in relazione al fatto che la stessa norma

interpretata era a sua volta una norma interpretativa. È sufficiente

osservare, al riguardo, che la norma autenticamente interpretata

dall'impugnato art. 13, comma terzo, della legge n. 412 del 1991 è

rappresentata dall'art. 1, comma secondo, della legge n. 93 del 1988,

che non è norma di interpretazione autentica.