Sentenza n. 452/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, primo e

secondo comma, e 4, secondo comma, della legge 1° febbraio 1989, n.

37 (Contenimento della spesa sanitaria), promossi con ricorsi delle

Regioni Emilia-Romagna e Lombardia e della Provincia autonoma di

Trento, notificati l'11 marzo 1989, depositati in cancelleria il 17 e

il 21 successivi ed iscritti ai nn. 17, 18 e 19 del registro ricorsi

1989;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 1989 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli Avvocati Alberto Predieri per la Regione Emilia-Romagna,

Gualtiero Rueca per la Regione Lombardia e per la Provincia autonoma

di Trento e l'Avvocato dello Stato Giorgio Zagari per il Presidente

del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso ritualmente notificato e depositato la Regione

Emilia-Romagna ha sollevato questione di legittimità costituzionale

degli artt. 2, primo e secondo comma, e 4, secondo comma, della legge

1° febbraio 1989, n. 37 (Contenimento della spesa sanitaria), per

violazione degli artt. 117, 118, 119, 125 e 130 della Costituzione,

nonché in relazione al combinato disposto degli ultimi due articoli

menzionati e gli artt. 3, primo comma, e 97 della Costituzione.

L'art. 2, primo comma, della legge impugnata, violerebbe gli artt.

117, 118 e 119 Cost., in quanto, nel porre a carico delle regioni

l'eventuale sfondamento del tetto previsto per la spesa causata da

prestazioni specialistiche in regime di convenzionamento esterno,

addosserebbe alle regioni stesse, in contrasto con quanto stabilito

da questa Corte con sentenza n. 245 del 1984, anche la

responsabilità di spese da esse non governabili, dipendenti da

centri decisionali statali o da prescrizioni di medici adottate a

tutela del diritto alla salute dei cittadini.

Ad avviso della ricorrente, anche l'art. 2, secondo comma, della

legge n. 37 del 1989 lederebbe le competenze regionali, in quanto,

nel prevedere l'intervento del Ministro della sanità sulle scelte di

merito, sul coordinamento, sulle prescrizioni per la diagnostica e

sulla razionalizzazione della diagnostica strumentale, gli

attribuirebbe poteri di estrema genericità, comportanti sia atti di

carattere puntuale, sia atti normativi, sia misure sostitutive o

sanzionatorie nei confronti delle regioni.

Infine, l'art. 4, secondo comma, della legge impugnata violerebbe

gli artt. 125 e 130 della Costituzione e, in connessione con questi,

gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Nel disciplinare il potere di

accesso presso le unità sanitarie locali disposto dal Ministro e

nell'integrare tale potere con quello di effettuare ispezioni per la

vigilanza della gestione delle predette unità sanitarie e per

l'attuazione del piano sanitario nazionale, l'art. 4, per un verso,

contemplerebbe forme di controllo la cui disciplina dovrebbe spettare

alle regioni e, per altro verso, violerebbe l'art. 97 della

Costituzione, giacché configurerebbe il Ministro della sanità come

un superiore gerarchico delle unità sanitarie locali o delle

regioni.

Secondo la ricorrente, l'articolo impugnato comporterebbe

un'ulteriore lesione delle competenze regionali a partire dal momento

dell'adozione del piano sanitario nazionale e della conseguente

estensione dei poteri di vigilanza ministeriale ai piani regionali di

attuazione. Esso, infatti, configurerebbe una potestà del tutto

libera, per nulla "funzionale a scelte operate dala legge" (contro

quanto affermato dalla sent. n. 64 del 1987 di questa Corte) ed

aggiuntiva rispetto al sistema dei controlli previsto dagli artt. 125

e 130 della Costituzione. Ed anche se la potestà prevista dall'art.

4 fosse considerata, non già come attività di controllo o

strumentale, bensì come potere autonomo e finale, si sarebbe

comunque in presenza di una norma illegittima, in quanto questa

prevede un potere che non avrebbe i requisiti di validità propri

della funzione statale di indirizzo e di coordinamento.

Da ultimo, la ricorrente ravvisa una lesione delle competenze

regionali sulla disciplina degli organici delle unità sanitarie

locali allorché l'art. 4 prevede la sottrazione di duecentocinquanta

unità di personale delle stesse unità sanitarie locali comandato

presso il Ministero della sanità.

2. - Con un ricorso ritualmente notificato e depositato la Regione

Lombardia ha impugnato gli stessi articoli di legge oggetto del

precedente ricorso per violazione degli artt. 117, 118, 119 e 130

della Costituzione, anche in relazione all'art. 27 della legge n. 468

del 1978, agli artt. 5, 6, 11, 15, 19, 25, 43, 48-50, 51 e 55 della

legge n. 833 del 1978, all'art. 13 della legge n. 181 del 1982,

all'art. 19, primo comma, della legge n. 67 del 1988 e all'art. 2,

lett. d, della legge n. 400 del 1988.

L'art. 2, primo comma, è impugnato dalla Regione Lombardia con

motivi analoghi a quelli addotti dal ricorso esaminato in precedenza.

Più in particolare, la ricorrente sottolinea come esso violi il

principio di copertura finanziaria (art. 81, quarto comma, della

Costituzione) che, in forza dell'art. 27 della legge n. 468 del 1978,

si estende anche alle spese accollate da leggi statali ad enti del

settore pubblico allargato. Oltre alla ricordata sentenza n. 245 del

1984, porterebbe a tale conclusione la circostanza che la legge n. 37

del 1989 non avrebbe adottato una disciplina sostanziale delle

prestazioni sanitarie in questione vòlta a contenere la spesa nei

limiti delle assegnazioni stabilite. E, poiché per le prestazioni

specialistiche - a differenza, ad esempio, delle prestazioni di

diagnostica strumentale e di laboratorio - trova piena esplicazione

il diritto del cittadino alla libera scelta del medico (art. 19,

secondo comma, della legge n. 833 del 1978), la regione non potrebbe

costringere gli assistiti ad avvalersi dei presidi dell'unità

sanitaria locale anziché di quelli convenzionati. Analogamente

sfuggirebbero al governo regionale anche le spese per le prestazioni

specialistiche richieste dagli assistiti o per quelle in regime di

convenzionamento esterno, regime che, insieme alle tariffe, è

disciplinato da leggi statali.

In relazione all'art. 2, secondo comma, la Regione Lombardia,

oltre a formulare motivi d'illegittimità analoghi a quelli esposti

nel precedente ricorso, osserva che i poteri ministeriali ivi

previsti non rispetterebbero le forme e le procedure proprie della

funzione di indirizzo e di coordinamento, previste dall'art. 5 della

legge n. 833 del 1978 e dall'art. 2, lett. d, della legge n. 400 del

1988.

Quanto all'art. 4, secondo comma, la ricorrente osserva che i

poteri ivi contemplati potrebbero dar luogo a interventi collegati a

interessi non provvisti di un sufficiente grado di infrazionabilità

o di non localizzabilità, contrariamente a quanto richiesto, in

particolare, dalla sent. n. 177 del 1986 di questa Corte.

Infine, sempre secondo la ricorrente, la previsione di un apposito

corpo comandato, sovrapponendosi alle disposizioni relative

all'attività di vigilanza regionale sulle unità sanitarie locali

tramite comando di personale tratto dalle unità sanitarie medesime

(art. 13, terzo comma, della legge n. 181 del 1987) violerebbe l'art.

97 della Costituzione, sia perché darebbe luogo a una inutile

duplicazione dello stesso potere, in conseguenza della quale

Ministero e regioni si contenderebbero il suddetto personale da

comandare per i servizi ispettivi, sia perché ne deriverebbe una

confusione di competenze e di ruoli con esiti negativi tanto in

termini di spreco delle risorse, quanto in termini di inefficienza di

risultati.

3. - La Provincia autonoma di Trento ha ritualmente notificato e

depositato un ricorso sostanzialmente identico a quello proposto

dalla Regione Lombardia, invocando la violazione dell'art. 9, n. 10,

dell'art. 16 e dell'art. 54, n. 5 (concernente la vigilanza e la

tutela sugli enti o istituti locali), nonché dell'intero titolo VI

dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto

1972, n. 670).

4. - In tutti i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri per chiedere il rigetto dei ricorsi.

Premesso che l'insieme delle norme impugnate si inseriscono in

un'organica manovra di contenimento della spesa sanitaria,

l'Avvocatura dello Stato osserva che, in particolare, le norme

contenute nell'art. 2, primo e secondo comma, mirano a porre un freno

all'enorme incremento delle spese per prestazioni specialistiche

erogate attraverso il convenzionamento esterno, incremento avvenuto

anche a seguito della soppressione della partecipazione alle spese da

parte degli utenti, la quale è stata disposta dalla legge n. 531 del

1987. Tutte le norme impugnate, comunque, essendo dirette a stimolare

le regioni e gli enti locali a contenere la spesa sanitaria nel

settore considerato, sarebbero finalizzate al perseguimento di un

interesse unitario e non frazionabile, come quello relativo al

governo della spesa sanitaria, in armonia con i principi stabiliti

dalla sentenza n. 245 del 1984 di questa Corte, secondo la quale la

materia sanitaria ha una peculiarità tutta sua rispetto alle altre

materie di competenza regionale.

In particolare, poi, l'art. 2, primo comma, ad avviso

dell'Avvocatura dello Stato non contrasterebbe con l'art. 27 della

legge n. 468 del 1978, dato che la disposizione cardine dell'articolo

denunciato sarebbe quella che predetermina l'ammontare della spesa in

ambito regionale e che impone agli enti interessati di dispiegare la

propria attività istituzionale nel senso del rispetto della misura

di contenimento. In altre parole, secondo l'Avvocatura, dalla

puntuale applicazione di tale norma non deriverebbe alcun onere

finanziario a carico delle regioni.

Riguardo all'art. 2, secondo comma, l'Avvocatura dello Stato

sostiene che i poteri ivi previsti rientrerebbero nel legittimo

ambito della funzione statale di indirizzo e di coordinamento, in

quanto avrebbero un fondamento legislativo nelle norme finalizzate a

reprimere l'abuso del ricorso a prestazioni specialistiche a regime

convenzionato e sarebbero frutto di una specifica investitura

legislativa del relativo potere al Ministro della sanità. Del resto,

ove tale autorità, nell'esercizio dei suoi poteri, esorbitasse dai

limiti propri della funzione, le regioni non sarebbero prive di mezzi

per tutelarsi di fronte ad eventuali illegittimità.

Infine, riguardo all'art. 4, l'Avvocatura dello Stato, dopo aver

sottolineato che tale norma è stata adottata in attuazione

dell'istituto dell'accesso previsto dall'art. 2, sesto comma, della

legge n. 733 del 1984, osserva che integrare i poteri di vigilanza

regionali al fine del miglior funzionamento del servizio sanitario

nazionale sarebbe un preciso compito dello Stato in base al principio

di "leale cooperazione".

5. - In prossimità dell'udienza la Regione Lombardia e la

Provincia autonoma di Trento hanno presentato due distinte memorie di

identico contenuto, con le quali, sul piano generale, contestano che

si sia in presenza di una manovra organica sul contenimento della

spesa sanitaria e affermano che si abbia, invece, un insieme di

misure estemporanee e frammentarie comportanti limiti e vincoli alle

regione e alle unità sanitarie locali così estesi e rigidi da

impedire a queste ultime qualsiasi azione autonoma programmata ed

efficace sul contenimento della spesa sanitaria.

In particolare, le ricorrenti contestano che vi sia un legame fra

l'art. 2, primo comma, della legge impugnata e le norme sulla

partecipazione degli assistiti alla spesa sanitaria (art. 1, primo

comma, della legge n. 531 del 1987; art. 12 della legge n. 181 del

1982) in quanto sono estranee a queste ultime le prestazioni di

medicina specialistica in senso stretto, che pure possono essere

fornite in regime di convenzionamento esterno (art. 25, comma

settimo, della legge n. 833 del 1978). E del resto, aggiungono le

ricorrenti, se la situazione fosse quella descritta dall'Avvocatura,

verrebbe automaticamente dimostrato che le regioni dovrebbero

addossarsi un onere derivante dalle scelte statali di sopprimere i

ticket e di fissare un tetto massimo di spesa parametrato sull'ultimo

esercizio finanziario (1986) nel quale questi erano ancora in vigore.

Inoltre, secondo le ricorrenti, si può ben dire che l'obiettivo di

contenimento della spesa sanitaria risponda a un interesse unitario e

generale. Ma qui, a loro avviso, non si discute di questo: si discute

di una particolare misura in base alla quale sono addossate sul

bilancio regionale spese derivanti da scelte statali o da prestazioni

frutto di un'insindacabile valutazione medica a tutela della salute

dei cittadini che gravano obbligatoriamente sulle unità sanitarie

locali.

Riguardo all'art. 2, secondo comma, le ricorrenti replicano

all'Avvocatura che le procedure d'indirizzo e di coordinamento ivi

previste derogano a tutte le norme di legge preesistenti e che i

relativi poteri non rispettano il principio di legalità sostanziale

in quanto sono "vincolati" soltanto da una generica indicazione

finalistica che potrebbe giustificare in concreto le più svariate

misure.

Riguardo all'art. 4 le ricorrenti contestano l'opinione

dell'Avvocatura sul preteso legame di attuazione della norma

impugnata con l'art. 2, sesto comma, della legge n. 733 del 1984,

poiché, mentre in quest'ultimo si parla soltanto di un potere di

accesso agli uffici e alla documentazione delle unità sanitarie

locali in relazione alle esigenze della programmazione sanitaria

nazionale, nella norma impugnata, invece, si prevede un ben più

ampio potere di vigilanza, peraltro aggiuntivo rispetto a quello

previsto dalla legge n. 833 del 1978 e dalle successive

modificazioni, potere che è del tutto scisso dalla predetta

programmazione.

6. - Nel corso dell'udienza pubblica le parti hanno per lo più

ribadito i loro argomenti. L'Avvocatura dello Stato ha, tuttavia,

precisato, relativamente all'art. 2, primo comma, della legge n. 37

del 1989, che l'addossamento alle regioni (o alle province autonome)

degli oneri derivanti da eventuali sfondamenti del tetto di spesa

prefissato dovrebbe intendersi ristretto alle decisioni prese dalle

regioni stesse nell'ambito delle competenze loro attribuite. Considerato in diritto

1. - I ricorsi delle Regioni Emilia-Romagna e Lombardia e quello

della Provincia autonoma di Trento contestano la legittimità

costituzionale degli artt. 2, primo e secondo comma, e 4, secondo

comma, della legge 1° febbraio 1989, n. 37 (Contenimento della spesa

sanitaria) ponendo le seguenti questioni:

a) se l'art. 2, primo comma, nello stabilire che "per

l'esercizio 1989 la spesa relativa alle prestazioni specialistiche in

regime di convenzionamento esterno è finanziata con vincolo di

destinazione per quote trimestrali corrispondenti, in complesso

regionale, agli oneri sostenuti allo stesso titolo nell'esercizio

finanziario 1986, integrati con le variazioni nel frattempo

intervenute alle tariffe di convenzione, maggiorati del 10 per cento"

e nel disporre che "eventuali eccedenze di spesa non possono esser

poste a carico dello Stato o del Fondo sanitario nazionale", violi il

principio di ragionevolezza e quello di autonomia finanziaria delle

regioni in materia di sanità (artt. 117, 118 e 119 della

Costituzione per le regioni a statuto ordinario; artt. 9, n. 10, e

16, nonché l'intero titolo VI dello Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige per la Provincia autonoma di Trento), in quanto

pone comunque a carico del bilancio regionale spese di cui le regioni

(o le province autonome) non hanno in alcun modo il governo; ovvero

se lo stesso art. 2, primo comma, violi il principio di copertura

finanziaria stabilito dall'art. 81 della Costituzione ed esteso

dall'art. 27 della legge n. 468 del 1978 anche alle spese accollate

dallo Stato agli enti del c.d. settore pubblico allargato;

b) se l'art. 2, secondo comma - nell'attribuire al Ministro

della sanità il potere di adottare varie misure dirette a rendere

più specifiche le prescrizioni per la diagnostica strumentale e di

laboratorio, a razionalizzare e a coordinare l'utilizzazione delle

strutture pubbliche con compiti di diagnostica strumentale e di

laboratorio e, infine, a stabilire indirizzi per la definizione da

parte delle regioni "delle attività di day hospital alternative alla

degenza ospedaliera e all'effettuazione di indagini strumentali e di

laboratorio esulanti di norma dalla competenza delle strutture

pubbliche extra-ospedaliere" - sia in contrasto con i requisiti di

validità propri della funzione governativa di indirizzo e di

coordinamento, in quanto non rispetterebbe le procedure previste

dalle leggi statali per la deliberazione dei relativi atti, non

osserverebbe il principio di legalità "sostanziale" e potrebbe dar

luogo a misure concrete e puntuali che vanificherebbero del tutto

l'autonomia regionale (o provinciale);

c) se l'art. 4, secondo comma, integrando il potere ministeriale

di accesso presso le unità sanitarie locali per le esigenze della

programmazione sanitaria "con la potestà di effettuare ispezioni

amministrative per la vigilanza sulla gestione delle unità sanitarie

locali e sull'attuazione del piano sanitario nazionale", si ponga in

contrasto: con il sistema dei controlli previsto dagli artt. 125 e

130 della Costituzione e, in particolare, con l'art. 130 Cost., che

affida alle regioni il controllo sugli atti degli enti locali; con

l'art. 54, n. 5, dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,

che assegna alle Province autonome la vigilanza e la tutela sugli

enti locali; con il principio del buon andamento dell'amministrazione

regionale (art. 97 della Costituzione); ovvero, laddove le attività

contestate dovessero essere interpretate come attività a sé stanti

e finali (cioè non di controllo), con i requisiti di validità

propri della funzione governativa di indirizzo e di coordinamento

(strumentalità a interessi infrazionabili, principio di legalità

sostanziale, etc.);

d) se l'art. 4, secondo comma, disponendo nella sua ultima

proposizione normativa che, al fine di svolgere le ispezioni indicate

nel precedente punto, il Ministro della sanità è autorizzato ad

avvalersi "di personale comandato, fino a un massimo di

duecentocinquanta unità, da reperire prioritariamente tra i

dipendenti delle unità sanitarie locali", violi le competenze delle

regioni a statuto ordinario sulla disciplina degli organici delle

unità sanitarie locali (artt. 117 e 118 della Costituzione) o il

principio del buon andamento delle amministrazioni pubbliche, in

quanto darebbe luogo a inutili duplicazioni di competenze comportanti

inefficienze e sprechi di risorse.

Poiché tutti e tre i ricorsi esaminati hanno ad oggetto le

medesime norme di legge, i relativi giudizi vanno riuniti per essere

decisi con un'unica sentenza.

2. - Merita accoglimento la prima delle questioni poste dalle

ricorrenti (v. sopra, punto 1, sub a), relativa all'art. 2, primo

comma, della legge n. 37 del 1989, nella parte in cui prevede che le

eccedenze di spesa ivi previste non possano essere addossate allo

Stato.

Nell'ambito di una nuova disciplina concernente le prestazioni

specialistiche in regime di convenzionamento esterno - vale a dire le

prestazioni di diagnostica strumentale e di laboratorio che le unità

sanitarie locali non sono in grado di soddisfare entro quattro giorni

dalla richiesta (art. 25, ottavo e nono comma, come modificati dal

decreto legge n. 678 del 1981 e dalla legge n. 67 del 1988) e le

prestazioni specialistiche che i cittadini possono richiedere

indifferentemente ai medici dipendenti dal Servizio sanitario

nazionale e ai medici convenzionati (art. 19, secondo comma, della

legge n. 833 del 1978) -, la disposizione impugnata prevede un

complesso di misure dirette al contenimento delle spese relative alle

suddette prestazioni. In particolare, tali misure consistono: a)

nello scorporo delle anzidette spese dal Fondo sanitario nazionale e

nel loro finanziamento mediante quote trimestrali con vincolo di

destinazione; b) nella fissazione di un tetto massimo relativo alle

stesse spese, il quale corrisponde agli oneri sostenuti allo stesso

titolo nell'esercizio finanziario 1986 integrati con le variazioni

nel frattempo intervenute alle tariffe di convenzione e con una

maggiorazione del 10 per cento; c) nella previsione che le eventuali

eccedenze di spesa non possono essere poste a carico dello Stato o

del Fondo sanitario nazionale.

Appare evidente che l'ultima delle misure menzionate (sub c), la

quale è oggetto della specifica contestazione in esame, parte da un

duplice e distinto presupposto giustificativo: per quanto riguarda

l'esclusione dell'imputazione al Fondo sanitario nazionale di

eventuali eccedenze di spesa, si tratta di una misura consequenziale

allo scorporo dal Fondo stesso delle spese relative alle prestazioni

specialistiche in regime di convenzionamento esterno; per quanto

riguarda, invece, l'esclusione dell'addossamento allo Stato delle

medesime eventuali eccedenze, la giustificazione non può non

poggiare sulla valutazione che la responsabilità di quelle eccedenze

ricada per intero sulle regioni (o sulle province autonome). Orbene,

mentre il motivo che sta a base della prima delle norme ora ricordate

non è affatto illogico e incoerente rispetto alla disciplina

predisposta, al contrario la giustificazione che sorregge la seconda

norma non può ritenersi in armonia con i principi costituzionali che

regolano la materia.

Sin dalla sentenza n. 245 del 1984, questa Corte ha tenuto a

sottolineare che la sanità, sebbene sia ricompresa nell'elenco

predisposto dall'art. 117 della Costituzione, "non si risolve in una

materia pienamente assimilabile agli altri settori di competenza

regionale, sia per la particolare intensità dei limiti cui sono in

tal campo sottoposte la legislazione e l'amministrazione delle

Regioni, sia per le peculiari forme e modalità di finanziamento

della relativa spesa pubblica, sia, soprattutto, per i tipici

rapporti che l'ordinamento vigente stabilisce fra le varie specie di

enti ed organismi cooperanti ed interagenti nella materia medesima".

Su questa base, dopo aver affermato che non si può presupporre "che

le amministrazioni regionali portino (...) l'effettiva

responsabilità degli eventuali disavanzi delle U.S.L.", in quanto

gran parte della spesa sanitaria e, fra questa, gli oneri derivanti

dalle prescrizioni mediche, si formano indipendentemente dalle scelte

regionali (e dalle stesse deliberazioni degli organi di gestione

delle unità sanitarie locali), essendo prevalentemente legati al

soddisfacimento di diritti costituzionalmente garantiti e, quindi,

essenzialmente a scelte di ordine generale degli organi centrali di

governo dettate dall'esigenza di assicurare parità di trattamento

fra i cittadini, la stessa Corte ha concluso che doveva considerarsi

costituzionalmente illegittima una norma che imponeva comunque alle

regioni il ripiano del disavanzo delle unità sanitarie locali a

prescindere dai fattori che l'avessero prodotto.

La disciplina legislativa intervenuta successivamente alle norme

di legge giudicate con la sentenza appena ricordata non ha certo

spostato a favore delle regioni la responsabilità della spesa

sanitaria, ivi compresa quella per le spese derivanti dalle

prescrizioni mediche. In particolare, il legislatore statale, al fine

di tentare di far fronte a un considerevole aumento delle spese per

prestazioni specialistiche in regime di convenzionamento esterno in

seguito all'abolizione (a partire dal 1° gennaio 1987) dei ticket, ha

provveduto, per un verso, a reintrodurre questi ultimi e, per altro

verso, ad affidare, con la legge impugnata, al Ministro della sanità

nuovi poteri finalizzati al contenimento della predetta spesa, fra i

quali l'adozione di varie misure dirette ad eliminare gli oneri

derivanti dalla prescrizione incongrua di prestazioni diagnostiche

(art. 2, secondo comma) e il potere di vigilare sulla gestione delle

unità sanitarie locali utilizzando anche il mezzo delle ispezioni

amministrative (art. 4, secondo comma). In breve, la legge n. 37 del

1989 conferma che, anche nella specifica materia sulla quale

insistono le norme oggetto della contestazione ora in esame, si è in

presenza di un complesso di responsabilità in ordine alle decisioni

pubbliche incidenti sulla spesa che coinvolge tanto gli organi

centrali di governo e, in particolare, il Ministro della sanità,

quanto le regioni e le unità sanitarie locali.

Pertanto, in base ai principi già affermati da questa Corte

(sent. n. 245 del 1984), la previsione contenuta nell'art. 2, comma

primo, della legge n. 37 del 1989, la quale espressamente esclude di

porre comunque a carico dello Stato le spese eventualmente eccedenti

il tetto fissato dallo stesso articolo di legge, è irragionevolmente

lesiva dell'autonomia finanziaria delle regioni e delle province

autonome. La garanzia di tale autonomia, infatti, comporta che non

possano essere addossati al bilancio regionale (o provinciale) gli

oneri derivanti da decisioni non imputabili alla regione stessa (o

alla provincia autonoma) o che, comunque, dipendono dall'esigenza di

tutelare interessi pubblici o diritti costituzionali dei cittadini,

la cui cura è affidata dalla Costituzione soltanto in parte - e non

certo quella essenziale - alla regione.

Del resto, la validità del principio ora ribadito è riconosciuta

anche dalla difesa del Presidente del Consiglio dei Ministri, la

quale sembra richiedere a questa Corte una pronuncia adeguatrice

diretta a limitare in via interpretativa l'imputazione al bilancio

regionale delle sole eccedenze di spesa derivanti da decisioni

adottate dalle regioni nell'esercizio delle loro competenze. Ma, in

realtà, tale via è preclusa dall'assenza di qualsiasi elemento

testuale o sistematico che possa indurre a siffatta restrizione del

significato della disposizione in esame. Sicché non resta a questa

Corte che dichiarare l'illegittimità costituzionale dell'art. 2,

comma primo, della legge n. 37 del 1989, in quanto pone

indiscriminatamente a carico del bilancio regionale (o provinciale)

le eccedenze di spesa relative alle prestazioni specialistiche in

regime di convenzionamento esterno.

Resta consequenzialmente assorbito ogni altro profilo di

legittimità costituzionale prospettato dalle ricorrenti.

3. - Vanno, invece, respinte le questioni di legittimità

costituzionale riguardanti l'art. 2, comma secondo, lett. a), b), c),

della legge n. 37 del 1989 (v., sopra, punto 1, sub b).

Per quanto riguarda il potere del Ministro della sanità indicato

nella lettera a), vale a dire il potere di adottare misure

finalizzate "a specificare nelle prescrizioni per la diagnostica

strumentale e di laboratorio le ipotesi diagnostiche cui sono

dirette", va innanzitutto escluso che si sia in presenza di un potere

riconducibile alla funzione (governativa) di indirizzo e di

coordinamento, in quanto, a norma degli artt. 47 e 48 della legge 23

dicembre 1978, n. 833, la determinazione dei compiti dei medici esula

dalle materie assegnate alle competenze regionali (o provinciali).

Per tale motivo cadono le censure prospettate dalle ricorrenti in

relazione alla pretesa invasività dell'autonomia regionale da parte

dei poteri ministeriali ivi previsti, nonché quelle attinenti alla

pretesa inosservanza da parte dei medesimi poteri dei requisiti di

validità procedurali e sostanziali propri della funzione di

indirizzo e di coordinamento.

A quest'ultima funzione, intesa nel suo senso proprio, non possono

essere ricondotti neppure i poteri del Ministro della sanità

previsti nella lettera b), vale a dire quelli di adottare misure

finalizzate "a razionalizzare l'utilizzazione delle strutture

pubbliche con compiti di diagnostica strumentale e di laboratorio,

ospedaliero ed extraospedaliero, e a coordinarle al fine di evitare

duplicazioni di strumentazione e di personale addetto e di indagini

diagnostiche". In tal caso, infatti, si tratta di interventi vòlti

alla razionalizzazione dell'utilizzazione di mezzi e di strutture

aventi compiti di diagnostica strumentale e di laboratorio onde

evitare duplicazioni di strumentazioni, di personale e di indagini,

che, come questa Corte ha già precisato (v. sent. n. 560 del 1988),

attengono a forme di coordinamento aventi "natura spiccatamente

tecnica", le quali possono essere esercitate anche dal Ministro della

sanità, non applicandosi ad esse le regole valide per l'esercizio

della funzione governativa di indirizzo e di coordinamento (v. anche

sentt. nn. 924 del 1988 e 242 del 1989).

Una conclusione identica a quella raggiunta per le disposizioni da

ultimo esaminate deve trarsi anche in ordine al potere del Ministro

della sanità di adottare misure finalizzate "alla definizione, da

parte delle regioni, (...) delle attività di day hospital

alternative alla degenza ospedaliera, all'effettuazione di indagini

strumentali e di laboratorio che di norma esulano dalla competenza

delle strutture pubbliche extraospedaliere" (lett. c). Con tale

norma, mentre si impone alle regioni (e alle province autonome) di

stabilire, all'atto in cui procederanno alla ristrutturazione dei

presidi ospedalieri (in base al decreto legge 8 febbraio 1988, n. 27,

convertito, con modificazioni, dalla legge 8 aprile 1988, n. 109), la

definizione delle attività di day hospital poste in alternativa alla

degenza ospedaliera e all'effettuazione delle indagini diagnostiche

prima ricordate, nello stesso tempo si attribuisce al Ministro della

sanità il potere di adottare "le misure finalizzate alla

definizione" anzidetta. È evidente che tali "misure" non possono non

consistere in indirizzi vòlti a stabilire i criteri generali

necessari alla definizione di quelle attività secondo parametri

tecnici uniformi. Pertanto, poiché, sulla base della ricordata

giurisprudenza di questa Corte, al coordinamento tecnico non si

applicano le regole valide per la funzione governativa di indirizzo e

di coordinamento, cadono consequenzialmente le censure poste al

riguardo dalle ricorrenti.

4. - È infondata la questione concernente l'art. 4, secondo

comma, nella parte in cui integra il potere di accesso presso le

unità sanitarie locali, già previsto dall'art. 2, sesto comma, del

decreto-legge 29 agosto 1984, n. 528 (convertito, con modificazioni,

dalla legge 31 ottobre 1984, n. 733), con "la potestà di effettuare

ispezioni amministrative per la vigilanza, fra l'altro, sulla

gestione delle unità sanitarie locali" (v., sopra, punto 1, sub c).

Anche ad ammettere che i poteri di ispezione amministrativa

rientrino nelle nozioni di controllo fatte proprie dagli artt. 125 e

130 della Costituzione, non v'è dubbio che, comunque, essi non

possono essere minimamente ricondotti alla pur ampia tipologia di

controlli contenuta nei predetti articoli. Questi ultimi, infatti, si

riferiscono unicamente a controlli (di legittimità e di merito) su

atti, mentre la norma impugnata prevede controlli su attività o,

più precisamente, sulla gestione delle unità sanitarie locali.

Nel caso, in particolare, si è in presenza di un potere

ispettivo, legato a una più ampia funzione di vigilanza, che lo

Stato può giustificatamente esercitare in vista dell'attivazione di

meccanismi diretti ad accertare la responsabilità delle unità

sanitarie locali per la lesione di interessi pubblici attribuiti alla

cura dello Stato medesimo. Poiché, come si è precisato in

precedenza, lo Stato ha una responsabilità concorrente con quella

delle regioni (e delle province autonome) in ordine al contenimento

della spesa sanitaria relativa alle prestazioni specialistiche in

regime di convenzionamento esterno, non è costituzionalmente

illegittima una disposizione, come quella impugnata, che consente

all'amministrazione sanitaria dello Stato di procedere ad ispezioni

onde intervenire tempestivamente, nei limiti degli interessi

attribuiti alla sua cura, al fine di prevenire o porre riparo a

situazioni di consumo abnorme.

Del resto, che in ipotesi ricorra un interesse generale di

spettanza statale non è contestato neppure dalle ricorrenti, le

quali paventano, piuttosto, che il potere previsto dalla norma

impugnata possa essere esercitato anche in casi nei quali ricorrano

interessi meramente locali. Ma è evidente che tale eventualità non

può portare a una dichiarazione di illegittimità costituzionale

della norma che prevede il relativo potere, tanto più che non

mancano certo alle regioni mezzi ulteriori di tutela giuridica, ove

siano poste in essere modalità di esercizio di quel potere contrarie

alle ripartizione delle competenze fra lo Stato e le regioni (o le

province autonome).

Né si può ritenere che, prevedendo un potere statale parallelo

ad un analogo potere regionale, la norma impugnata sia irragionevole

in quanto può esser causa di duplicazioni, di inefficienze e di

sprechi, con violazione del principio costituzionale del buon

andamento delle amministrazioni pubbliche (art. 97). Va precisato,

innanzitutto, che i poteri di cui si discute hanno ciascuno un

proprio raggio di azione, potendo essere esercitati soltanto per la

tutela di fini affidati alla cura dell'ente (Stato o regione) cui

quei poteri sono attribuiti.

Può darsi, tuttavia, che il concreto esercizio dei poteri ora

definiti avvenga in modo tale da dar luogo a duplicazioni o a

parziali sovrapposizioni. Ma, in proposito, questa Corte ha più

volte affermato che quando ricorrano ipotesi di possibile

interferenza tra poteri regionali e poteri statali, questi devono

esser esercitati nel rispetto del principio generale di "leale

cooperazione" e, quindi, sulla base di accordi (nel caso che il

potere ispettivo abbia ad oggetto anche attività di competenza delle

regioni), di pareri o di contatti, vòlti ad evitare duplicazioni o

inefficienze. Del resto, ove nell'applicazione della disposizione

impugnata non si seguissero le procedure di raccordo ora indicate, le

regioni (e le province autonome) potrebbero avvalersi di ulteriori

mezzi di tutela giuridica.

5. - Il potere del Ministro della sanità di avvalersi del

personale comandato al fine di svolgere le predette ispezioni è

oggetto di una specifica contestazione (v., sopra, punto 1, sub d),

che deve, tuttavia, ritenersi non fondata.

Non si può individuare una lesione delle competenze regionale (e

provinciali) in materia di organici delle unità sanitarie locali in

relazione a una disposizione, come quella impugnata, la quale si

limita a prevedere la possibilità che il Ministro della sanità si

avvalga di personale comandato, fino a un contingente massimo di

duecentocinquanta unità, da reperire prioritariamente tra i

dipendenti delle unità sanitarie locali, al fine di svolgere le

ispezioni previste dallo stesso art. 4, secondo comma. Tale

disposizione, infatti, non tocca minimamente né la disciplina dei

comandi, né la materia degli organici delle unità sanitarie locali

e, pertanto, lascia intatte le relative competenze regionali.

Le considerazioni svolte nel punto precedente della motivazione

portano ad escludere anche la fondatezza dell'ulteriore profilo di

legittimità costituzionale, sollevato dalla Regione Lombardia e

dalla Provincia autonoma di Trento, relativo alla violazione del

principio del buon andamento delle amministrazioni pubbliche (art. 97

della Costituzione).