Sentenza n. 451/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge 5

agosto 1988, n. 341 (Interpretazione autentica degli articoli 13 e 44

del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, e dell'articolo 5 della legge 9

dicembre 1985, n. 705, in materia di concorsi universitari), promossi

con undici ordinanze emesse dal Tribunale amministrativo regionale

del Lazio, iscritte rispettivamente ai nn. 322, 323, 365, 366, 367,

368, 369, 370, 371, 372 e 373 del registro ordinanze 1991 e

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 21 e 22,

prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visti gli atti di costituzione di Balbi Raffaele, Mascione

Vincenzo, Janes Carratù Francesco, Giuffré Adriano, Vannicelli

Luigi, De Luca Nicoletta, nonché l'atto di intervento del Presidente

del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 novembre 1991 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi l'avvocato Franco Gaetano Scoca per Balbi Raffaele, Mascione

Vincenzo, Janes Carratù Francesco, Giuffré Adriano, Vannicelli

Luigi, De Luca Nicoletta e l'Avvocato dello Stato Carlo Tonello per

il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con undici ordinanze d'identico contenuto, emesse il 21

novembre 1990, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio,

decidendo su altrettanti ricorsi contro il Ministero della Pubblica

istruzione (ora Ministero dell'Università e della Ricerca

scientifica e tecnologica) proposti da Moschella Mario, D'Avack

Alessandro, Notaro Luigi, Balbi Raffaele, Mascione Vincenzo, La Rana

Anna, Dente Maria Grazia, Janes Carratù Francesco, Giuffré Adriano,

Vannicelli Luigi, De Luca Nicoletta, per l'annullamento dei giudizi

di non idoneità a professore associato (II tornata) per il

raggruppamento n. 010, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in relazione agli artt. 3, 24, 102, 104, primo comma,

e 108, secondo comma, della Costituzione, dell'art. 1 della legge 5

agosto 1988, n. 341, nella parte in cui riconosce ai docenti

universitari in aspettativa obbligatoria l'elettorato passivo per la

formazione delle commissioni giudicatrici per i giudizi di idoneità

a professore associato.

Esaminando un motivo aggiunto proposto dai ricorrenti a sostegno

della pretesa illegittimità del decreto ministeriale di nomina della

commissione giudicatrice perché formato in violazione dell'art. 13,

primo comma, del d.P.R. n. 382 del 1980 - avendo l'Amministrazione

inserito nel tabulato concernente l'elettorato passivo del suddetto

raggruppamento il nome di un professore in aspettativa per mandato

parlamentare, con conseguente alterazione del corretto svolgimento

delle successive elezioni e quindi illegittimità della composizione

della commissione che avrebbe poi travolto i giudizi espressi nei

confronti dei ricorrenti - il giudice a quo rileva che la norma

impugnata, nonostante la qualificazione d'interpretazione autentica

datale dal legislatore, avrebbe in realtà introdotto una nuova

disciplina con effetto retroattivo, disponendo che i professori

universitari collocati in aspettativa obbligatoria ai sensi del cit.

art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980 conservano l'elettorato attivo e

passivo per la formazione delle commissioni giudicatrici per i

giudizi di idoneità a professore associato e delle commissioni

giudicatrici per i concorsi a professore universitario ordinario o

associato "nei casi in cui le operazioni per la formazione della

commissione siano iniziate prima dell'entrata in vigore dell'art. 5

della legge 9 dicembre 1985, n. 705, anche se la conclusione delle

operazioni anzidette e la nomina della commissione siano avvenute

successivamente".

Si osserva in ordinanza che l'aspettativa comporta la sospensione

di tutte le funzioni connesse all'ufficio, salvo quelle espressamente

consentite, tra cui certo non figura - nell'art. 13, primo comma, del

d.P.R. n. 382 del 1980 - la partecipazione a commissioni

giudicatrici. E poiché il collocamento in aspettativa obbligatoria

di cui all'art. 13 è teso a consentire al docente di assolvere

all'incarico extrauniversitario e ad evitare che si producano

riflessi negativi sul buon andamento dell'amministrazione

universitaria, l'esclusione dall'elettorato passivo trova conferma

anche in ragioni di intrinseca coerenza con la ratio legis connessa

con la particolare gravosità dei lavori delle commissioni

giudicatrici. Considerazioni, queste ultime, che sarebbero avvalorate

dalla statuizione dell'art. 5 della legge n. 705 del 1985 che, prevedendo che i professori universitari in aspettativa obbligatoria

"mantengono il solo elettorato attivo ( ..)", col termine

"mantengono" si riferirebbe non alla disciplina precedente, ma alla

posizione del docente che conserva il diritto di voto anche durante

l'aspettativa.

Da tale portata dell'art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980

conseguirebbe la natura sostanzialmente innovativa della norma

impugnata. L'intervento del legislatore s'inserirebbe anzi in un

contesto in cui sono stati presentati e talora accolti in primo grado

numerosi ricorsi che sostengono l'illegittimità dell'operato

dell'Amministrazione, sicché sarebbe evidente l'intento

d'interferire sui giudizi in corso. Di qui nascerebbero ulteriori

dubbi di costituzionalità con riferimento agli artt. 24, 102, 104,

comma primo, e 108, comma secondo.

Rileva altresì il giudice a quo che la norma impugnata

introdurrebbe la nuova disciplina con effetto retroattivo, dovendosi

ritenere che i provvedimenti di nomina avviati prima dell'entrata in

vigore della legge n. 705 del 1985 fossero tutti nel frattempo

conclusi.

2. - Intervenuta in rappresentanza e difesa del Presidente del

Consiglio dei ministri, l'Avvocatura dello Stato rileva che la legge

può sempre affermare princip/' che si ritengano di necessaria

applicazione e che, quando l'interpretazione autentica sia contenuta

in una legge successiva, essa è solo retroattiva, andando a formare

una sola dichiarazione di volontà del legislatore con vigore

dall'emanazione della norma base.

Quanto alla pretesa interferenza della norma interpretativa con

l'esercizio della funzione giurisdizionale, l'Avvocatura, ricordato

che la norma impugnata avrebbe inteso eliminare per via

interpretativa l'incertezza relativa all'applicazione dell'art. 13

del d.P.R. n. 382 del 1980, afferma che non v'è stata lesione

dell'autonomia della funzione giurisdizionale né del diritto di

difesa del cittadino, in quanto l'amministrazione ha rispettato il

giudicato nei suoi limiti soggettivi ed oggettivi.

3. - Nell'approssimarsi dell'Udienza, la difesa della parte

privata Nicoletta De Luca (R.O. n. 373 del 1991) ha presentato una

lunga memoria, insistendo per l'accoglimento della questione. In

altre memorie presentate dalla stessa difesa per le parti private

Raffaele Balbi (R.O. n. 366 del 1991), Vincenzo Mascione (R.O. n. 367

del 1991), Francesco Janes Carratù (R.O. n. 370 del 1991), Adriano

Giuffré (R.O. n. 371 del 1991), Luigi Vannicelli (R.O. n. 372 del

1991) ci si richiama allo scritto defensionale prodotto per la parte

Nicoletta De Luca, insistendosi parimenti per l'accoglimento della

questione.

La difesa ribadisce e sviluppa le argomentazioni del giudice a quo

intese ad affermare la portata innovativa (e non interpretativa)

della norma impugnata: da ciò discenderebbe l'impossibilità di

riconoscerle natura retroattiva. In definitiva, la legge impugnata

sarebbe intervenuta a rideterminare una materia (quella delle

attività consentite al professore collocato in aspettativa

obbligatoria) prima diversamente disciplinata: la prova migliore del

carattere innovativo e non interpretativo della norma sarebbe che

essa dispone solo per un limitato periodo di tempo - cioè fino al

dicembre 1985 - un regime eccezionale destinato a non vigere più

dopo quella data.

Quanto, poi, al rapporto tra legge c.d. interpretativa e

precedente interpretazione degli organi giurisprudenziali, rileva la

difesa che, se la nuova disposizione tende ad imporre una

interpretazione che contrasti con quella degli organi

giurisdizionali, al fine evidente di attribuire alla norma esistente

una diversa ed opposta direzione, non sembra che ci si muova

nell'area dell'interpretazione autentica: nella fattispecie la legge

n. 341 del 1988 è intervenuta quando già vi erano state due

pronunce del T.A.R. Lazio e del Consiglio di Stato che avevano

interpretato il regime delle incompatibilità nel senso che i

professori collocati in aspettativa obbligatoria non potessero

mantenere né l'elettorato attivo né quello passivo per la

formazione delle Commissioni giudicatrici dei concorsi universitari. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con undici

ordinanze di identico contenuto del 21 novembre 1990 (R.O. nn. 322,

323, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 371, 372 e 373 del 1991) solleva,

in riferimento degli artt. 3, 24, 102, 104, primo comma, e 108,

secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale, dell'art. 1 della legge 5 agosto 1988, n. 341

(Interpretazione autentica degli artt. 13 e 44 del d.P.R. 11 luglio

1980, n. 382, e dell'art. 5 della legge 9 dicembre 1985, n. 705, in

materia di concorsi universitari), "nella parte in cui riconosce

l'elettorato passivo ai docenti universitari in aspettativa

obbligatoria per la formazione delle commissioni giudicatrici per i

giudizi di idoneità a professore associato".

2. - La questione non è fondata.

Il quesito posto alla Corte è se la norma impugnata, anziché di

interpretazione autentica come il legislatore l'ha qualificata, sia

di sanatoria di conseguenze di comportamenti erronei

dell'Amministrazione, con efficacia innovativa e retroattiva, e

pertanto leda i parametri costituzionali invocati.

L'art. 13, penultimo comma, del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, nel

suo testo originario, si limitava a garantire ai professori

universitari collocati in aspettativa obbligatoria per situazioni di

incompatibilità la possibilità di svolgere a domanda, presso

l'Università in cui fossero titolari, cicli di conferenze, attività

seminariali e di ricerca. Nell'assenza di qualunque previsione

riformatrice sull'elettorato attivo e passivo per la formazione delle

commissioni concorsuali, si apriva una fase di incertezza normativa

non colmabile per deduzione dalla ratio della riforma del 1980, di

incompatibilità di principio tra impegni accademici, politici,

amministrativi, economici.

Dato che l'elettorato attivo e passivo per la scelta dei futuri

colleghi nella funzione docente è essenziale proprietà dello status

di professore universitario, l'Amministrazione non ha ritenuto di

inferire dal silenzio della legge la perdita automatica di tale

prerogativa, considerata anche la transitorietà e la aleatoria

durata della posizione di aspettativa, specie per gli eletti in

rappresentanze politiche o nominati ad incarichi governativi.

L'inserimento dei professori in aspettativa obbligatoria negli

elenchi degli elettori e degli eleggibili, predisposti

dall'Amministrazione per la tornata concorsuale del 1984, rese

necessario l'intervento del legislatore con legge 9 dicembre 1985, n.

705 (Interpretazione, modificazioni ed integrazioni al d.P.R. 11

luglio 1980, n. 382, sul riordinamento della docenza universitaria,

relativa fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e

didattica), il cui art. 5, andando a sostituire il sesto comma

dell'art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980, stabilisce che i professori

in aspettativa "mantengono il solo elettorato attivo per la

formazione delle commissioni di concorso e per l'elezione delle

cariche accademiche ( ..)".

Il tardivo sopravvenire del chiarimento legislativo non impediva

che fossero effettuate le operazioni di formazione delle commissioni

concorsuali predisposte dall'Amministrazione sul presupposto della

conservazione da parte dei professori in aspettativa anche

dell'elettorato passivo. Il contenzioso amministrativo derivatone,

aggravando il disordine interpretativo, ha imposto un secondo

intervento del legislatore con la legge 5 agosto 1988, n. 341,

d'interpretazione autentica sia dell'art. 13 del d.P.R. n. 382 del

1980, sia dell'art. 5 della legge n. 705 del 1985. L'art. 1 di detta

legge riconosce che i professori collocati in aspettativa

obbligatoria ai sensi dell'art. 13 del d.P.R. n. 382 del 1980

conservano l'elettorato attivo e passivo per la formazione delle

commissioni giudicatrici per i giudizi di idoneità a professore

associato e delle commissioni giudicatrici dei concorsi per

professore universitario ordinario o associato "nei casi in cui le

operazioni per la formazione della commissione siano iniziate prima

dell'entrata in vigore dell'art. 5 della legge 9 dicembre 1985, n.

705, anche se la conclusione delle operazioni anzidette e la nomina

della commissione siano avvenute successivamente".

3. - Non c'è alcun dubbio che la natura delle disposizioni della

legge n. 341 del 1988 corrisponda all'autoqualificazione di norma di

interpretazione.

Meramente interpretativa è l'operazione di riconoscimento

dell'elettorato attivo e passivo dei professori in aspettativa tra il

d.P.R. n. 382 del 1980 e la legge n. 705 del 1985. Questa,

modificando ed integrando la normativa precedente, mantiene per il

futuro il solo elettorato attivo, non intendendo agire

retroattivamente. Tuttavia per i concorsi banditi nel 1984, per i

quali i professori in aspettativa avevano goduto, per comportamento

dell'Amministrazione in via di fatto e per riconoscimento postumo del

legislatore in via di diritto, dell'elettorato attivo e passivo, le

operazioni di formazione e di nomina delle commissioni potevano

essere state perfezionate successivamente alla legge n. 705 del 1985:

in tal caso sarebbe sorta ulteriore controversia interpretativa sulla

applicabilità del disposto della nuova legge, che mantiene il solo

elettorato attivo, oppure della normativa ritenuta previgente, che

conserva l'elettorato attivo e passivo. La legge n. 341 del 1988

chiarisce che quest'ultima s'intende reggere tutta la disciplina

delle operazioni di formazione e nomina delle commissioni, iniziata

prima anche se conclusa dopo l'entrata in vigore dell'art. 5 della

legge n. 705 del 1985.

Come è evidente, la norma impugnata non introduce alcuna

modifica, dato che il preteso risultato di sanatoria è conseguenza

della interpretazione dell'art. 13, penultimo comma, del d.P.R. n.

382 del 1980, come non modificativo della previgente normativa

sull'elettorato attivo e passivo.

La novità, consistente nella eliminazione dell'elettorato

passivo, è propria e soltanto della legge n. 705 del 1985, che

dispone per l'avvenire.