Sentenza n. 443/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 28, 30, 31 e

36 della legge 4 luglio 1967, n. 580 (Disciplina per la lavorazione e

commercio dei cereali, degli sfarinati, del pane e delle paste

alimentari), promossi con n. 3 ordinanze emesse il 15 giugno 1996 dal

pretore di Pordenone, rispettivamente iscritte ai nn. 960, 961 e 1145

del registro ordinanze 1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica nn. 40 e 43, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 21 maggio 1997 il giudice

relatore Carlo Mezzanotte.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione avverso

ordinanza-ingiunzione emessa nei confronti del legale rappresentante

di un pastificio, per avere prodotto e commercializzato pasta

alimentare secca, denominata "specialità gastronomica alle erbe

aromatiche", contenente ingredienti non consentiti (aglio e

prezzemolo) dalle vigenti disposizioni di legge, il pretore di

Pordenone ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 41, primo

comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

degli artt. 28, 30, 31 e 36 della legge 4 luglio 1967, n. 580

(Disciplina per la lavorazione e commercio dei cereali, degli

sfarinati, del pane e delle paste alimentari).

Il giudice a quo muove da due premesse: la prima è costituita dal

rilievo che, a seguito della giurisprudenza della Corte di giustizia

delle Comunità europee, sulla base del principio di libera

circolazione delle merci, i divieti posti dagli articoli impugnati

non trovano più applicazione nei confronti degli importatori di

paste alimentari, ai quali quindi è consentito introdurre e

commercializzare, nel territorio italiano, paste secche prodotte

all'esteroutilizzando ingredienti non consentiti dalla legislazione

italiana, sempreché tali produzioni siano conformi alle leggi

nazionali e non contrastino con i divieti sanciti in generale, a

tutela della salute, dagli artt. 30 e 36 del trattato CEE. La

seconda si fonda sull'osservazione che la stessa legge n. 580 del

1967, all'art. 50, consente, previa autorizzazione dell'autorità

competente, la produzione di pasta avente requisiti diversi da quelli

prescritti dalla stessa legge, dal regolamento di esecuzione e dai

provvedimenti dell'autorità amministrativa, purché si tratti di

prodotti destinati all'esportazione e non nocivi alla salute umana.

Conseguentemente, sempre secondo il giudice a quo, la pasta, cui si

riferisce l'ordinanza-ingiunzione opposta, potrebbe essere senz'altro

legittimamente importata da uno degli Stati membri della Comunità

ovvero prodotta per l'esportazione, mentre non potrebbe essere

prodotta da un imprenditore italiano per il mercato interno. Di qui

il contrasto della normativa impugnata con l'art. 3 della

Costituzione, dal momento che risulterebbe evidente la irragionevole

disparità di trattamento:

a) tra produttori e importatori del medesimo prodotto, in quanto

i primi, se l'alimento è destinato al mercato interno, non

potrebbero produrre e commercializzare pasta contenente ingredienti

non consentiti, laddove l'importatore potrebbe invece introdurre e

vendere in Italia pasta con tali ingredienti;

b) tra produttori che destinino l'alimento al mercato interno e

produttori che invece lo destinino all'esportazione, i quali ultimi

potrebbero legittimamente commercializzare all'estero un tipo di

pasta contenente ingredienti non consentiti in Italia;

c) tra chi utilizzi alcuni ingredienti non autorizzati per

l'impasto e chi, viceversa, secondo quanto permesso dall'art. 3 del

d.m. 27 settembre 1967, emanato ai sensi dell'art. 30 della legge n.

580, destini gli stessi ingredienti alla preparazione del ripieno

della pasta.

Le medesime disposizioni, inoltre, sarebbero lesive, ad avviso del

remittente, dell'art. 41, primo comma, della Costituzione, dal

momento che le limitazioni all'utilizzazione di taluni ingredienti si

tradurrebbero in illegittimi limiti alla iniziativa economica dei

produttori italiani, la cui attività verrebbe ad essere

irragionevolmente compressa.

Quanto alla rilevanza, infine, il giudice a quo osserva che

l'eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale delle

disposizioni impugnate determinerebbe l'annullamento dell'ordinanza

oggetto di opposizione.

2. - Identica questione è stata sollevata dallo stesso pretore di

Pordenone in un altro giudizio di opposizione avverso

un'ordinanza-ingiunzione emessa in relazione alla commercializzazione

di pasta secca non conforme alla normativa vigente per la presenza di

aglio e prezzemolo nell'impasto.

3. - Un'altra questione, identica nelle argomentazioni, ma limitata

agli artt. 28, 30 e 36 della legge n. 580 del 1967, è stata

sollevata dallo stesso pretore di Pordenone nel corso di un giudizio

di opposizione avverso un'ordinanza-ingiunzione emessa per la

produzione e la commercializzazione di paste alimentari (denominate,

rispettivamente, Specialità al peperaglio, Specialità al nero di

seppia e Specialità del Chianti) contenenti ingredienti non

consentiti, quali l'aglio, il peperoncino, il nero di seppia e la

barbabietola.

4. - È intervenuto nei giudizi introdotti con la prima e con la

terza ordinanza il Presidente del Consiglio dei Ministri, con atti di

identico contenuto, sostenendo che la questione sarebbe priva di

fondamento, dal momento che le situazioni poste a raffronto dal

giudice a quo apparirebbero disomogenee, mentre il quadro normativo

sarebbe univoco nello stabilire che chiunque (italiano, comunitario o

straniero) produca pasta alimentare in Italia è obbligato a

utilizzare soltanto gli ingredienti consentiti dalla normativa

nazionale. L'Avvocatura osserva, infatti, che, per quanto riguarda la

prospettata disparità di trattamento tra produttori nazionali e

importatori, il trattamento riservato dalla legge italiana ai

produttori di pasta alimentare sarebbe esclusivamente collegato

all'ubicazione dello stabilimento di produzione, e che ciò

costituirebbe un dato rispetto al quale il fatto che nel mercato

italiano, in virtù dell'art. 30 del trattato CEE, debba circolare

pasta prodotta in altri Paesi apparirebbe del tutto irrilevante.

Analogamente, ad avviso dell'Avvocatura, non potrebbero essere

poste a raffronto la posizione del produttore per il mercato interno

e del produttore per l'esportazione, né l'operazione di preparazione

dell'impasto con quella di preparazione del ripieno. A quest'ultimo

proposito l'Avvocatura rileva, comunque, che la questione sarebbe

inammissibile, dal momento che la disciplina della preparazione del

ripieno è posta da un decreto ministeriale e non dalle disposizioni

impugnate.

Infondata, sarebbe, infine, sempre ad avviso dell'Avvocatura, la

dedotta violazione dell'art. 41, primo comma, della Costituzione,

posto che le disposizioni censurate mirerebbero a favorire la

qualità del prodotto e, quindi, la sua affermazione sui mercati con

beneficio dell'economia nazionale. Non si avrebbe, dunque, nel caso

di specie, una compressione dell'iniziativa economica, bensì una sua

regolamentazione ispirata al conseguimento di risultati economici

discrezionalmente valutati. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale, sollevata con

diverse ordinanze dal pretore di Pordenone, ha ad oggetto gli artt.

28, 30, 31 e 36 della legge 4 luglio 1967, n. 580, nella parte in cui

prescrivono che per la produzione industriale di paste alimentari

secche non possono essere utilizzati ingredienti diversi da quelli da

essi stessi indicati o autorizzati con il decreto del Ministro della

sanità previsto dall'art. 30.

Ad avviso del giudice a quo, tali disposizioni contrasterebbero con

gli artt. 3 e 41, primo comma, della Costituzione. Quanto all'art.

3, il remittente denuncia la disparità di trattamento tra i

produttori nazionali, ai quali viene imposto di produrre e vendere in

Italia pasta confezionata unicamente con gli ingredienti autorizzati,

e gli importatori, ai quali è consentito introdurre in Italia per la

vendita prodotti di altri Paesi comunitari realizzati, secondo le

regole del Paese di origine, con materie prime anche diverse. Eguale

disparità di trattamento sussisterebbe poi tra i produttori che

destinino l'alimento al mercato interno e quelli che, invece, lo

esportino, ai quali ultimi è consentito produrre per l'esportazione

nella Comunità prodotti realizzati, secondo le regole del Paese a

cui sono destinati, con materie prime anche diverse da quelle

autorizzate in Italia. Il giudice a quo rileva, infine, un'ulteriore

irragionevole discriminazione tra i produttori che utilizzino alcuni

ingredienti per il ripieno delle paste e quelli che gli stessi

ingredienti utilizzino per l'impasto, essendo la prima ipotesi

consentita e la seconda vietata dal decreto ministeriale di cui si è

detto.

Il remittente deduce anche la violazione dell'art. 41, primo comma,

della Costituzione, perché risulterebbe ingiustificatamente

compresso il diritto di iniziativa economica dei produttori

nazionali.

Poiché le ordinanze di rimessione hanno ad oggetto le medesime

disposizioni, i relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con

unica sentenza.

2. - Deve innanzitutto essere dichiarata l'inammissibilità, per

difetto di rilevanza, della questione concernente l'art. 28 della

legge n. 580 del 1967, dal momento che tale disposizione si limita a

prescrivere le caratteristiche di fabbricazione dei prodotti

denominati pasta di semola di grano duro e pasta di semolato di grano

duro, mentre nei giudizi a quibus non si pone un problema di

denominazione dei prodotti ai quali si riferiscono gli illeciti

amministrativi oggetto di contestazione, ma solo di presenza, in quei

prodotti, di ingredienti diversi da quelli autorizzati con decreto

del Ministro della sanità ai sensi dell'art. 30 della medesima

legge.

Inammissibile è, altresì, la questione relativa all'art. 31, in

quanto tale disposizione ha ad oggetto la produzione di pasta con

impiego di uova e ne prescrive le caratteristiche, mentre la

possibilità di utilizzare anche nella fabbricazione delle paste

all'uovo ingredienti diversi risulta disciplinata e sottoposta a

limitazioni dal precedente art. 30.

3. - Delle residue disposizioni censurate nelle ordinanze di

rimessione, solo all'art. 30 sono astrattamente ascrivibili i vizi

denunciati. Tale disposizione, invero, nel consentire la produzione

di paste speciali contenenti vari ingredienti alimentari,

subordinatamente all'autorizzazione del Ministro della sanità di

concerto con i Ministri per l'agricoltura e foreste (oggi Ministro

per le politiche agricole) e per l'industria, per il commercio e per

l'artigianato (primo comma, secondo periodo), prevede che nel decreto

siano stabilite le norme e le modalità per l'impiego e, nel caso,

per la produzione, il commercio e la conservazione; e stabilisce per

quest'ultima che, ove necessario, sia prescritta l'indicazione della

data di fabbricazione e della durata di conservabilità degli

ingredienti autorizzati (primo comma, ultima parte). L'art. 36

invece, prevedendo il divieto di vendere o di detenere per la vendita

pasta avente caratteristiche diverse da quelle stabilite nella stessa

legge, non assume, per la parte che rileva nel presente giudizio (in

cui si tratta di una fattispecie di impiego di ingredienti diversi da

quelli autorizzati), un rilievo autonomo, discendendo il suo

contenuto prescrittivo da quello di altre disposizioni tra le quali,

appunto, l'art. 30. Le censure che investono l'art. 36 devono,

pertanto, ritenersi assorbite in quelle concernenti l'art. 30, e in

questo senso devono essere ritenute prive di fondamento.

4. - Così individuato l'oggetto scrutinabile nel merito, la

questione è fondata.

Come già questa Corte ha riconosciuto, fin dalla sentenza n. 20

del 1980, la disciplina posta dalla legge 4 luglio 1967, n. 580, in

materia di produzione e di vendita di paste alimentari, ha lo scopo

di proteggere caratteristiche qualitative proprie della tradizione

nazionale ritenute dal legislatore meritevoli di essere

salvaguardate. La stessa materia è tuttavia assoggettata anche alle

qualificazioni del diritto comunitario, alla luce delle quali quella

finalità resta largamente frustrata. In assenza di regolamenti

comunitari o di direttive di armonizzazione delle diverse discipline

vigenti negli Stati membri, il principio operante in ambito europeo

è quello della libera circolazione delle merci (fissato dagli artt.

30 e seguenti del trattato istitutivo della Comunità europea). In

forza di tale principio, quale esso si è concretizzato nella

giurisprudenza della Corte di giustizia della comunità, non è

consentito ad uno Stato membro applicare una normativa nazionale che

limiti l'importazione di merci prodotte e messe in commercio secondo

le leggi dello Stato membro di provenienza. E così, in base al

diritto comunitario, lo Stato italiano, salvo che per le finalità di

cui ora si dirà, non può porre ostacoli a che in uno Stato membro

vengano prodotte e destinate al consumo in Italia paste alimentari

contenenti ingredienti diversi da quelli autorizzati dalla legge

nazionale ma consentiti dal diritto comunitario. Se questo è il

contesto nel quale le imprese nazionali sono chiamate ad operare, è

di tutta evidenza che ogni limitazione imposta dalla legislazione

nazionale alla fabbricazione e alla commercializzazione delle paste

alimentari nel territorio italiano, che non rinvenga nel trattato o,

più in generale, nel diritto comunitario il proprio fondamento

giustificativo, così da poter essere applicata egualitariamente nei

confronti di tutta la produzione commercializzata in Italia, si

risolve in uno svantaggio competitivo e, in ultima analisi, in una

vera e propria discriminazione in danno delle imprese nazionali.

Queste vengono ad essere per legge vincolate all'osservanza di regole

finalizzate alla salvaguardia delle tradizioni alimentari italiane,

laddove è consentito (o meglio, non può essere impedito)

all'impresa comunitaria destinare al mercato italiano prodotti aventi

caratteristiche difformi da quelle tradizionali.

Proprio in materia di interscambio comunitario di merci, deroghe al

principio di libera circolazione dei beni potrebbero in astratto

trovare nello stesso trattato il proprio titolo di legittimazione:

l'art. 36 giustifica, infatti, restrizioni all'importazione per

specificati motivi di interesse pubblico, tra i quali assumono

preminente rilievo, in materia di circolazione di prodotti

alimentari, la tutela della salute umana e, nell'interpretazione

della giurisprudenza comunitaria, la tutela dei consumatori.

Ma, nel nostro caso, in cui la stessa Corte di giustizia, nella

sentenza 14 luglio 1988 in causa 90/1986, Zoni, ha escluso che la

disciplina introdotta dalla legge n. 580 del 1967 sia necessaria per

rispondere ad esigenze imperative come la difesa dei consumatori o la

lealtà dei negozi commerciali o la tutela della salute pubblica, la

questione è se vincoli di protezione di tradizioni alimentari

possano essere legislativamente imposti dalle leggi nazionali anche

al di là di quanto giustificabile alla stregua del diritto

comunitario.

5. - Quello al quale si è ora accennato è il tema delle

cosiddette "discriminazioni a rovescio": situazioni di disparità in

danno dei cittadini di uno Stato membro, o delle sue imprese, che si

verificano come effetto indiretto dell'applicazione del diritto

comunitario. Va chiarito che in questa sede non interessa accertare

quale sia il regime comunitario di simili discriminazioni, chiedersi

se ed entro quali limiti esse siano rilevanti e possano essere

denunciate di fronte agli organi della Comunità europea, come da

taluno si sostiene, o se restino ancor oggi, in quell'ordinamento,

del tutto irrilevanti come indurrebbe a ritenere un'analisi della

giurisprudenza della Corte di giustizia. È peraltro significativo

che proprio nella citata sentenza in causa Zoni, che riguarda

specificamente la legge della quale oggi si discute, si afferma che

"il diritto comunitario non esige che il legislatore abroghi la legge

per quanto attiene ai produttori di pasta stabiliti sul territorio

italiano". Ed in effetti, risponde ad una ben nota visione dei

rapporti tra diritto comunitario e diritto interno ispirata alla

separazione dei due ordinamenti, comunitario e nazionale, della quale

la citata sentenza della Corte di giustizia non è la sola

espressione, che provvedimenti legislativi discriminatori in danno

delle imprese nazionali siano di regola irrilevanti nel diritto

comunitario. Salvaguardato il principio di libera circolazione delle

merci ed assicurata, nei rapporti tra Stati, l'attuazione del divieto

di restrizioni quantitative all'importazione o di misure di effetto

equivalente, gli Stati membri resterebbero liberi di adottare,

unilateralmente, una normativa che, senza toccare i prodotti

importati, tenda a migliorare la qualità della produzione nazionale

o a mantenerla conforme alle tradizioni alimentari interne, anche

oltre quanto necessario per assicurare la tutela della salute umana e

degli altri valori che, nel trattato, fungono da limite al principio

di libertà della circolazione delle merci. Un eventuale

atteggiamento di tolleranza nei confronti delle "discriminazioni a

rovescio" rientrerebbe, insomma, per il diritto comunitario, tra le

scelte consentite agli Stati membri, interamente rimesse alla loro

libera autodeterminazione di Stati sovrani.

Ma - si diceva - in questa sede non è il punto di vista

comunitario che interessa. Anche a voler ritenere che, nell'attuale

fase evolutiva del processo di integrazione europea, sia questo un

portato del rapporto di separazione che tuttora sussiste tra

ordinamento comunitario e ordinamento interno, è certo che

all'impatto con il nostro sistema giuridico, quello spazio di

sovranità che il diritto comunitario lascia libero allo Stato

italiano può non risolversi in pura autodeterminazione statale o in

mera libertà del legislatore nazionale, ma è destinato ad essere

riempito dai principii costituzionali e, nella materia di cui si

tratta, ad essere occupato dal congiunto operare del principio di

eguaglianza e della libertà di iniziativa economica, tutelati dagli

artt. 3 e 41 della Costituzione, che sono stati invocati a parametro

dal giudice remittente.

6. - La disparità di trattamento tra imprese nazionali e imprese

comunitarie, seppure è irrilevante per il diritto comunitario, non

lo è dunque per il diritto costituzionale italiano. Non potendo

essere da questo risolta mediante l'assoggettamento delle seconde ai

medesimi vincoli che gravano sulle prime, poiché vi osta il

principio comunitario di libera circolazione delle merci, la sola

alternativa praticabile dal legislatore - in assenza di altre ragioni

giustificatrici costituzionalmente fondate - è l'equiparazione della

disciplina della produzione delle imprese nazionali alle discipline

degli altri Stati membri nei quali non esistano vincoli alla

produzione e alla commercializzazione analoghi a quelli vigenti nel

nostro Paese.

In definitiva, in assenza di una regolamentazione uniforme in

ambito comunitario, il principio di non discriminazione tra imprese

che agiscono sullo stesso mercato in rapporto di concorrenza, opera,

nella diversità delle discipline nazionali, come istanza di

adeguamento del diritto interno ai principii stabiliti nel trattato

agli artt. 30 e seguenti; opera, quindi, nel senso di impedire che

le imprese nazionali siano gravate di oneri, vincoli e divieti che il

legislatore non potrebbe imporre alla produzione comunitaria: il che

equivale a dire che nel giudizio di eguaglianza affidato a questa

Corte non possono essere ignorati gli effetti discriminatori che

l'applicazione del diritto comunitario è suscettibile di provocare.

7. - Va infine chiarito che il vizio di legittimità costituzionale

investe immediatamente la legge e non potrebbe essere imputato

all'eventuale regolamento adottato ai sensi dell'art. 30 dal Ministro

della sanità, di concerto con il Ministro per l'agricoltura e

foreste (oggi Ministro per le politiche agricole) e con il Ministro

dell'industria. Ed invero, l'interpretazione letterale e sistematica

della legge 4 luglio 1967, n. 580, conduce alla univoca soluzione che

questa, non solo non ha recepito il divieto, imposto dagli artt. 3 e

41 della Costituzione, di discriminare la produzione nazionale delle

paste alimentari, ma lo ha del tutto ignorato, lasciando, sul punto,

ampia discrezionalità alla fonte regolamentare nel contesto di una

disciplina ispirata alla protezione delle tradizioni alimentari

nazionali. La stessa idea che l'utilizzazione di ingredienti

ulteriori, anche se leciti nella legislazione dei Paesi membri

dell'Unione, debba essere sottoposta a una autorizzazione nella quale

possono essere tutelati interessi diversi dall'igiene e dalla salute

umana o da altri valori cogenti per il trattato e per la Costituzione

italiana, rende la disposizione che tale autorizzazione prevede

senz'altro incompatibile con il principio costituzionale di non

discriminazione della produzione interna.