Sentenza n. 442/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 5- bis della

legge 8 agosto 1992, n. 359 (rectius: art. 5- bis decreto legge 11

luglio 1992, n. 333 convertito nella legge 8 agosto 1992, n. 359)

(Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica), promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 18 dicembre 1992 dalla Corte di Appello

di Roma nel procedimento civile vertente tra Veschi Elvira ed altri

ed il Comune di Roma iscritta al n. 132 del registro ordinanze 1993 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima

serie speciale, dell'anno 1993;

2) ordinanza emessa il 4 dicembre 1992 dalla Corte di Appello di

Palermo nel procedimento civile vertente tra Intravaia Giacomo ed il

Comune di Monreale iscritta al n. 180 del registro ordinanze 1993 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18, prima

serie speciale, dell'anno 1993;

Visti gli atti di costituzione di Veschi Elvira ed altri, del

Comune di Roma, di Intravaia Giacomo, nonché gli atti di intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 2 novembre 1993 il Giudice

relatore Renato Granata;

Uditi gli avvocati Bertolo Spallina per Intravaia Giacomo, Mauro

Croci per il Comune di Roma e l'Avvocato dello Stato Sergio La Porta

per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel giudizio promosso da Veschi Elvira ed altri - i quali,

avendo ceduto volontariamente ( ex art. 12 legge 22 ottobre 1971 n.

865), nell'ambito di una procedura espropriativa, un terreno al

Comune di Roma sulla base dell'indennità provvisoria con riserva di

conguaglio e non essendo più possibile tale conguaglio dopo la

dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge n. 385/71

cit. sui criteri indennitari provvisori, avevano chiesto che venisse

determinato il prezzo della cessione (ovvero l'indennità dovuta)

secondo il valore del bene in un libero mercato ( ex art. 39 legge n.

2359 del 1865) all'epoca della cessione - l'adita Corte d'appello di

Roma, ritenuto che ai proprietari cedenti dovesse riconoscersi il

diritto di ottenere l'equivalente del prezzo di mercato del bene

ceduto e considerato che nelle more del giudizio l'art. 5- bis della

legge 8 agosto 1992 n. 359 (rectius: art. 5- bis d.-l. 11 luglio 1992

n. 333, convertito nella legge 8 agosto 1992 n. 359) aveva introdotto

una nuova normativa in materia di determinazione della indennità di

espropriazione, immediatamente applicabile anche ai procedimenti in

corso - ha sollevato (con ordinanza del 18 dicembre 1992) questione

incidentale di legittimità costituzionale di tale norma sotto più

profili.

Ritiene innanzi tutto che il primo comma dell'art. 5- bis violi

l'art. 42, comma 3, Cost.; infatti, alla stregua del nuovo criterio

di determinazione dell'indennizzo espropriativo il valore venale

viene prima abbattuto della metà, atteso che il reddito dominicale

rivalutato è cosa trascurabile in termini monetari; l'importo così

calcolato viene poi ulteriormente ridotto del quaranta per cento, per

cui il privato espropriato potrà al massimo ottenere una indennità

che si aggira intorno ad un terzo del valore venale. Ma un

indennizzo, che comporta una falcidia pari a circa il settanta per

cento del valore venale del bene, non presenta quelle caratteristiche

di serio ristoro previste dalla giurisprudenza di questa Corte e che

rappresentano la soglia minima di costituzionalità prescritta dal

canone del citato terzo comma dell'art. 42 Cost.

La medesima disposizione (primo comma dell'art. 5- bis) poi viola

anche l'art. 3 Cost. (giacché il nuovo criterio di determinazione

dell'indennizzo espropriativo comporta un'ingiustificata disparità

di trattamento tra proprietari di aree edificabili assoggettati

all'espropriazione e quelli che invece non lo sono, atteso che solo i

primi, e non anche i secondi, subiscono la suddetta falcidia del 70%

del valore venale dell'area edificabile) e l'art. 53 Cost. (perché

l'espropriato è chiamato a concorrere alla spesa pubblica in misura

maggiore degli altri cittadini, ossia nella misura in cui

l'indennizzo risulta essere inferiore al valore effettivo del bene

espropriato, senza che tale maggior sacrificio sia minimamente

correlato alla sua capacità contributiva).

Ulteriori censure poi attengono ancora al primo comma dell'art. 5-bis in riferimento all'art. 3 Cost. sotto un duplice profilo. Da una

parte la nuova normativa, avendo confermato il criterio del valore

agricolo medio per le aree agricole con il richiamo del titolo II°

della legge 22 ottobre 1971 n. 865, viene a creare una disparità tra

le due diverse discipline espropriative dei suoli agricoli e dei

suoli edificatori: la prima più favorevole della seconda (il prezzo

della cessione può arrivare fino al 50% dell'indennità provvisoria

e - se la cessione è fatta dal proprietario che sia anche

coltivatore diretto - raggiungere addirittura il triplo). D'altra

parte si deduce la disparità di trattamento tra espropriazione e

occupazione espropriativa: l'una, pur rispettando per intero il

procedimento espropriativo, assicura al proprietario espropriato solo

un terzo del valore venale del suo bene; l'altra, ancorché priva del

decreto di esproprio o con un decreto di esproprio tardivo e quindi

inutile, è più favorevole per il proprietario che ha diritto al

risarcimento del danno in misura pari al valore venale del bene.

Inoltre la Corte rimettente censura il primo comma, ultima parte,

e secondo comma, dell'art. 5- bis in riferimento agli artt. 3, 24 e

113 Cost., sostenendo che vi è disparità di trattamento tra

espropriati che accettano la determinazione dell'indennità

effettuata in via definitiva ed espropriati che non accettano

siffatta liquidazione, in quanto la riduzione del 40% (prevista

dall'ultima parte del primo comma) agisce come deterrente ed appare

introdotta non tanto allo scopo di incentivare le cessioni volontarie

(che, secondo il disposto del secondo comma, sono esenti da tale

riduzione), quanto con il fine evidente di scoraggiare, o meglio di

punire, coloro che si rifiutano di consegnare l'immobile, comprimendo

così il diritto di agire in giudizio per l'accertamento dei propri

diritti.

La Corte rimettente censura poi il terzo comma dell'art. 5- bis in

riferimento agli artt. 42, comma 3, e 97 Cost . Tale disposizione,

nel prevedere che ai fini della edificabilità delle aree si debbano

considerare non solo le possibilità legali, ma anche quelle

effettive di edificazione, riferisce tale valutazione al momento

dell'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio. È però

possibile che, in ipotesi di modifica delle valutazioni urbanistiche

o nel caso in cui i vincoli non siano rispettati, il valore

commerciale del suolo al momento dell'esproprio risulti

progressivamente divaricato nel tempo rispetto a quello relativo alla

situazione originaria, divenuta inattuale, inadeguata od inapplicata.

Può quindi accadere (come nel caso di specie) che tra il momento

dell'apposizione del vincolo preordinato all'espropriazione e quello

dell'espropriazione intercorra un così rilevante lasso temporale,

che l'indennità finisce per non avere più come parametro il valore

di un'area edificabile, che pur pretende di compensare, bensì

un'area che al momento dell'imposizione del vincolo aveva una

destinazione agricola. In tal caso la perdita del bene espropriato

non è compensata da un serio ristoro che deve necessariamente e

direttamente collegarsi al valore economico attuale (e non già

pregresso) del bene stesso.

Inoltre sarebbe violato anche l'art. 97 Cost. perché verrebbe di

fatto premiata la lentezza e l'inefficienza dell'amministrazione, la

quale, in tal modo, avrebbe tutto da guadagnare nel divaricare al

massimo nel tempo i due momenti dell'imposizione del vincolo e

dell'espropriazione, atteso che al momento di espropriare e di pagare

la relativa indennità è evidentemente conveniente, per effetto del

meccanismo legislativo censurato, che i dati per la valutazione siano

i più remoti possibili.

Un'ultima censura riguarda il settimo comma dell'art. 5- bis nella

parte in cui prevede che la nuova determinazione dell'indennità di

espropriazione si applichi ai procedimenti ancora in corso; la

disposizione confligge con il principio di irretroattività della

legge sotto il profilo che non sussiste - secondo la Corte rimettente

- alcuna ragione giustificatrice della deroga a tale principio,

soprattutto se si considera che la normativa censurata è stata

introdotta dopo una inerzia del legislatore durata per oltre dieci

anni e che la stessa riveste il carattere della provvisorietà.

2. - Si sono costituiti Vesci Elvira e gli altri attori nel

giudizio a quo e, aderendo alle argomentazioni dell'ordinanza, hanno

chiesto la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma

impugnata.

La difesa delle parti private prospetta poi un'ulteriore questione

di costituzionalità per l'ipotesi in cui la Corte la sollevi

d'ufficio. Osserva che la nuova disciplina dell'indennizzo

espropriativo riveste il carattere della provvisorietà e,

conseguentemente, il cittadino che subisce l'espropriazione nella

vigenza di questo regime ha un trattamento deteriore rispetto a

quello riservato al cittadino che, invece, subirà l'espropriazione

quando sarà emanata l'annunciata disciplina organica. In tale

dichiarato carattere provvisorio della disciplina è necessariamente

implicita la diversità di trattamento tra situazioni assoggettate

alla disciplina provvisoria e quelle ricadenti nella disciplina

definitiva con conseguente violazione dell'art. 3 Cost.

3. - Si è costituito anche il Comune di Roma sostenendo, anche

con successiva memoria, la non fondatezza della questione di

costituzionalità.

In particolare, quanto alla censura che attiene al terzo comma

dell'art. 5-bis, la difesa del Comune ritiene che la disposizione sia

da intendere nel senso che nella valutazione del bene si debba

prescindere dal vincolo preordinato allo esproprio con la conseguenza

che il valore (salvo poi attualizzarlo) deve essere ancorato proprio

al momento dell'apposizione del vincolo, ossia prescindendo da esso,

allo stato in cui i beni si trovavano precedentemente al vincolo

stesso.

Del pari infondata è la censura di incostituzionalità per

disparità di trattamento tra proprietari di aree edificabili e

proprietari di aree agricole per la diversità del presupposto che

giustifica una disciplina differenziata dell'indennizzo

espropriativo. Ugualmente non fondata - ha sostenuto la difesa del

Comune di Roma - è la censura sollevata dal giudice a quo con

riferimento all'art. 3 Cost., per presunta disparità di trattamento

tra chi viene espropriato (legittimamente) e chi invece soggiace alla

c.d. accessione invertita, trattandosi di situazioni radicalmente diverse che giustificano una disciplina differenziata.

4. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo

che la questione sia dichiarata inammissibile od infondata.

Preliminarmente eccepisce l'irrilevanza della censura di

incostituzionalità relativa alla riduzione del 40% da applicare

all'ammontare dell'indennità risultante dalla media dei valori di

cui al primo comma dell'art. 5- bis giacché il trasferimento della

proprietà è avvenuto consensualmente mediante cessione, sicché

resta di conseguenza esclusa la riduzione del 40% della semisomma del

valore venale e del reddito dominicale.

Nel merito l'Avvocatura ritiene non fondate le censure di

costituzionalità.

In particolare non sono violati gli artt. 3 e 97 Cost. denunciati

sotto il profilo che il terzo comma dell'art. 5- bis stabilisce, agli

effetti dell'accertamento della natura edificatoria del terreno, di

avere riguardo al momento dell'apposizione del vincolo preordinato

all'esproprio. Tale disposizione non significa, affatto, che la

valutazione del bene debba effettuarsi con riferimento alla data di

apposizione del vincolo espropriativo (anziché a quella del decreto

d'esproprio o, comunque, del trasferimento della proprietà). La

stima dell'immobile deve invece essere riferita alla data

dell'esproprio sicché cade la censura d'irrazionalità ex art. 3

Cost., mentre non è pertinente l'evocato parametro dell'art. 97

Cost.

Né è fondata la censura di disparità di trattamento tra

espropriazione di terreni agricoli ed espropriazione di aree

fabbricabili atteso che le maggiorazioni delle indennità e le

indennità aggiuntive previste per le espropriazioni di terreni

agricoli appartenenti a (o condotti da) coltivatori diretti stanno a

compensare la perdita (non della proprietà ma) della possibilità

d'esercizio della attività di (diretta) coltivazione del fondo.

Altresì neppure vi è disparità di trattamento tra

espropriazione ed occupazione appropriativa perché si tratta di

ipotesi radicalmente diverse.

Infine l'ultimo profilo della questione di costituzionalità

riferito al settimo comma dell'art. 5-bis, è irrilevante perché

riguarda i procedimenti espropriativi in corso alla data del 14

agosto 1992, e non è quindi operante nel giudizio principale nel

quale il procedimento si è interrotto con la cessione volontaria del

bene. Comunque è infondato atteso che non si verte in materia nella

quale operi il principio della irretroattività della legge ed è del

tutto ragionevole che il legislatore abbia accomunato nella

disciplina indennitaria tutte le ipotesi di non avvenuta

determinazione in via definitiva dell'indennità.

5. - In un giudizio avente ad oggetto la determinazione

dell'indennità di esproprio di due fabbricati siti all'interno del

perimetro urbano di Monreale (indennità comprensiva sia dei due

fabbricati stessi che del suolo su cui sorgevano e che aveva

indiscutibilmente destinazione edificatoria), la Corte d'appello di

Palermo, con ordinanza del 4 dicembre 1992, ha sollevato anch'essa

questione incidentale di legittimità costituzionale della medesima

norma. In particolare le censure investono rispettivamente il primo

comma dell'art. 5- bis (in riferimento sia all'art. 42, comma 3,

Cost., sotto il profilo dell'inadeguatezza del criterio di calcolo

dell'indennizzo espropriativo, sia all'art. 3 Cost., sotto il profilo

dell'irrazionale disparità di trattamento tra i proprietari di aree

edificabili assoggettati ad espropriazione ed i proprietari di aree

aventi le stesse caratteristiche e poste nella stessa zona, i quali

ultimi, a differenza dei primi, possono ottenere il valore di mercato

pieno); il secondo comma (in riferimento agli art. 24 Cost., sotto il

profilo che l'abbattimento del 40% della semisomma del valore venale

e del reddito domenicale) è lesivo del diritto di difesa (art. 24

Cost.) in quanto coarta il proprietario espropriato che non intenda

accettare la indennità offertagli, inducendolo, per evitare tale

sanzione, a non esercitare il suo diritto di difesa e a non proporre

l'opposizione alla stima); ed, infine, il sesto comma dell'art. 5-bis (in riferimento all'art. 3 Cost. sotto il profilo dell'

irragionevole disparità di trattamento tra gli espropriati che hanno

accettato l' indennità provvisoria convenendo la cessione volontaria

ovvero quelli la cui indennità sia divenuta non impugnabile o sia

stata definita con sentenza passata in giudicato prima dell'entrata

in vigore della legge di conversione, e gli altri proprietari

assoggettati allo stesso procedimento di espropriazione, la cui

opposizione alla stima non si sia ancora conclusa con sentenza

passata in giudicato e che quindi si vedranno applicare il nuovo meno

favorevole criterio di determinazione dell'indennità; ulteriore

disparità di trattamento vi sarebbe poi tra espropriati nei cui

confronti, al momento della sua entrata in vigore, è stato emesso il

decreto di espropriazione che ha comportato la perdita del diritto di

proprietà del bene espropriato, i quali non possono quindi più

convenire la cessione volontaria senza subire la riduzione del

quaranta per cento dell'importo determinato mediando tra il valore

venale e reddito dominicale rivalutato, e proprietari invece nei cui

confronti nello stesso procedimento non è stato ancora emesso il

decreto ablativo e che quindi accettando l'indennità offerta e

convenendo la cessione volontaria ben possono evitare la decurtazione

del 40% dell'ammontare della indennità di espropriazione).

6. - Si è costituito Intravaia Giacomo deducendo in punto di

fatto che con ordinanza n. 57 dell'8 giugno 1987 il Sindaco di

Monreale aveva pronunciato l'espropriazione dell'immobile di sua

proprietà. In via preliminare eccepiva poi l'irrilevanza della

questione di costituzionalità atteso che la normativa censurata

riguarda esclusivamente l'espropriazione delle aree fabbricabili e

non anche di quelle già edificate e che quindi non trova

applicazione nella specie trattandosi di espropriazione di

fabbricati.

Nel merito sostiene l'illegittimità costituzionale della norma

denunciata condividendo le argomentazioni dell'ordinanza del giudice

rimettente.

7. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

sostenendo pregiudizialmente l'ammissibilità, e quindi la rilevanza,

della questione di costituzionalità perché la norma censurata fa

corpo con l'art. 16 legge n. 865/71, il cui nono comma è da

considerare ancora vigente; sicché nell'espropriazione di aree

edificate l'indennità è rappresentata dalla somma del valore delle

costruzioni e del valore dell'area. Per quest'ultimo pertanto si pone

un problema di applicabilità della disposizione censurata.

Nel merito l'Avvocatura ritiene la questione infondata o

manifestamente infondata richiamando essenzialmente la sentenza n.

283 del 1993 di questa Corte. Considerato in diritto

1. - Preliminarmente vanno riuniti i giudizi in quanto,

riguardando la medesima disposizione di legge, sono strettamente

connessi ed impongono una trattazione unitaria delle censure di

incostituzionalità.

2. - Denunciata è la nuova disciplina dell'indennità di

espropriazione, introdotta dall'art. 5-bis, d.-l. 11 luglio 1992 n.

333, convertito nella legge 8 agosto 1992 n. 359 (Misure urgenti per

il risanamento della finanza pubblica); segnatamente le censure

afferiscono ai commi 1, 2, 3, 6, e 7, in riferimento agli artt. 3,

24, 42, comma 3, 97 e 113 Cost. sotto plurimi profili che vanno

esaminati distintamente.

3. - Un primo gruppo di censure riguarda il primo comma dell'art.

5- bis che ha modificato la determinazione dell'indennità di

espropriazione per le aree edificabili adottando il criterio del

sessanta per cento della semisomma del valore venale e del reddito

domenicale.

Lo scrutinio di tali censure, variamente articolate, come ora si

dirà, è rilevante in entrambi i giudizi a quibus come è di tutta

evidenza in riferimento alla controversia pendente innanzi alla Corte

d'appello di Roma (che ha ad oggetto, appunto, la determinazione

dell'indennizzo espropriativo); ma come deve ritenersi anche con

riferimento alla controversia pendente innanzi alla Corte d'appello

di Palermo, non essendo fondata l'eccezione di inammissibilità per

inapplicabilità della normativa censurata alla fattispecie

dell'espropriazione di aree già edificate, eccezione sollevata dalla

difesa della parte costituita. Ed infatti non vi è ragione di

discostarsi dalla premessa interpretativa del giudice rimettente, che

ritiene possibile una valutazione separata dell'area di sedime

(assoggettata alla nuova disciplina dettata dalla norma censurata) e

dei fabbricati (per i quali vale il criterio del valore venale), come

del resto prevede l'art. 16, comma 9, legge n. 865 del 1971 (secondo

cui, nel caso di espropriazione di aree già edificate, l'indennità

è determinata dal valore dell'area - all'epoca calcolato secondo i

criteri dettati dalla legge stessa - sommato a quello delle

costruzioni). La compatibilità di tale disposizione con la

sopravvenuta modifica del criterio di determinazione dell'indennizzo

espropriativo rappresenta questione interpretativa che, in mancanza

di un diritto vivente, è rimessa alla valutazione del giudice

rimettente, non implicando di per sé sola alcuna esigenza (neppure

ipotizzata) di adeguamento a parametri costituzionali.

3.1. - Passando alle singole censure che afferiscono al primo

comma dell'art. 5-bis, può innanzi tutto esaminarsi quella,

sollevata da entrambe le Corti d'appello rimettenti, secondo cui

l'indennizzo espropriativo, proprio perché determinato nella

semisomma del valore venale e del reddito dominicale, con un

ulteriore abbattimento del 40% (sì da essere pari a circa il 30% del

valore venale del bene espropriato), non presenterebbe le

caratteristiche del "serio ristoro", che invece dovrebbe avere ex

art. 42, comma 3, Cost . La questione è già stata ritenuta non

fondata da questa Corte nella sentenza n. 283 del 1993 e

manifestamente infondata con ordinanza n. 414/93, sicché - non

essendo prospettati dai giudici a quibus profili nuovi o diversi - va

dichiarata manifestamente infondata.

3.2. - Altresì manifestamente infondate - per analoga ragione (in

quanto già ritenute non fondate dalla cit. sent. n. 283/93) - sono

le censure di incostituzionalità della medesima disposizione sia

sotto il profilo dell'assunta disparità di trattamento (art. 3

Cost.) tra proprietari di aree edificabili secondo che siano

assoggettati, o meno, all'espropriazione; sia sotto il profilo che

l'espropriato, proprio in ragione dell'inadeguatezza dell'indennizzo

espropriativo, è di fatto chiamato a concorrere alla spesa pubblica

in misura maggiore degli altri senza che tale maggior sacrificio

contributivo sia correlato alla sua capacità contributiva (art. 53

Cost.).

3.3. - Non è poi fondata la questione di legittimità

costituzionale (sempre del primo comma dell'art. 5- bis), sollevata

dalla sola Corte d'appello di Roma, sotto il profilo che la conferma

del criterio del valore agricolo medio per le aree agricole (con il

richiamo del titolo II della legge 22 ottobre 1971 n. 865, quale

operato dal quarto comma del medesimo art. 5- bis) comporta una

diversità tra la disciplina espropriativa dei suoli agricoli e

quella dei suoli edificatori, diversità che ridonda in disparità di

trattamento ex art. 3 Cost. essendo, per taluni aspetti, la prima

più favorevole della seconda (per la possibile maggiorazione del

prezzo della cessione, la quale peraltro non influisce sulla

determinazione dell'indennità definitiva, e per la previsione ex

art. 17 legge n. 865/71 cit. di un'indennità suppletiva per il

proprietario o per il terzo che siano coltivatori diretti). Si tratta

infatti di situazioni non comparabili perché mentre

nell'espropriazione delle aree nude edificabili viene in gioco

essenzialmente il diritto di proprietà, nell'espropriazione di aree

con destinazione agricola sono coinvolti anche altri interessi e

valori afferenti all'impresa agricola e al lavoro agricolo, valori

che il legislatore, nella sua discrezionalità, può ritenere che

richiedano una disciplina in parte più favorevole. La garanzia

costituzionale dell'"indennizzo" (art. 42, comma 3, Cost.) in caso di

espropriazione per motivi di interesse generale non implica che la

disciplina del criterio di calcolo dello stesso sia unica ed

assolutamente uniforme in tutte le ipotesi di espropriazione ben

potendo il legislatore modularla in relazione alla concorrente

esigenza di tutela di altri valori costituzionalmente protetti, quali

il diritto di iniziativa economica ed il diritto al lavoro (non senza

considerare che in ipotesi di aree agricole non viene normalmente in

rilievo quel plusvalore, tipico delle aree edificabili, rappresentato

dal riflesso del contesto urbanistico in cui si colloca l'area);

sicché per le aree agricole la normativa dell'indennizzo

espropriativo si atteggia a disciplina speciale (cfr. sent. n. 126

del 1988), inidonea a valere come tertium comparationis.

3.4. - Neppure è fondata la censura, mossa dalla sola Corte

d'appello di Roma, al primo comma dell'art. 5- bis per disparità di

trattamento (art. 3 Cost.) tra la fattispecie dell'espropriazione di

aree edificabili e quella dell'accessione invertita (o occupazione

espropriativa) sotto il profilo che la prima assicura al proprietario

espropriato solo una parte (circa un terzo) del valore venale del suo

bene; l'altra, pur mancando un legittimo decreto di esproprio, gli

assicura invece il risarcimento del danno in misura pari al valore

venale del bene. Le fattispecie a confronto sono infatti

assolutamente divaricate e non comparabili. Nella prima c'è un

procedimento espropriativo secundum legem (ossia nel rispetto dei

presupposti formali e sostanziali che rappresentano altrettante

garanzie per il proprietario espropriato) e quindi vengono in rilievo

le opzioni (discrezionali) del legislatore in ordine al criterio di

calcolo dell'indennità di espropriazione; la seconda ipotesi si

colloca fuori dai canoni di legalità (perché è la stessa

realizzazione dell'opera pubblica sull'area occupata, ma non

espropriata, ad impedire di fatto la retrocessione e a comportare

l'effetto traslativo della proprietà del suolo per accessione

all'opera stessa) e quindi ben può operare il diverso principio

secondo cui chi ha subito un danno per effetto di un'attività

illecita ha diritto ad un pieno ristoro. Per altro verso è

giustificato che l'ente espropriante, il quale non faccia ricorso ad

un legittimo procedimento espropriativo per acquisire l'area

edificabile, subisca conseguenze più gravose di quelle previste ove

invece sia rispettoso dei presupposti formali e sostanziali

prescritti dalla legge perché si determini l'effetto di ablazione

dell'area.

4. - Passando agli altri commi dell'art. 5-bis, deve ora

esaminarsi la censura se il secondo comma (letto in combinato

disposto con l'ultima parte del primo comma) sia costituzionalmente

legittimo - in riferimento agli artt. 3, 24, e 113 Cost. - sotto il

duplice profilo, da una parte, che il mancato abbattimento del 40%

dell'indennizzo espropriativo in caso di cessione volontaria comporta

disparità di trattamento tra espropriati che accettano la

determinazione dell'indennità effettuata in via definitiva ed

espropriati che non accettano siffatta liquidazione; dall'altra, che

tale riduzione agisce come deterrente dell'esercizio della facoltà

di agire in giudizio ed appare introdotta non tanto allo scopo di

incentivare le cessioni volontarie, quanto proprio con il fine di

scoraggiare le opposizioni alla stima con conseguente vulnerazione

del diritto di azione (artt. 24 e 113 Cost.).

4.1. - Tale censura, sollevata dalla Corte d'appello di Palermo in

un giudizio in cui (come dedotto dalla parte privata e non contestato

da altri) è già intervenuto il decreto di espropriazione, è

manifestamente inammissibile perché - come già ritenuto da questa

Corte, che in analoga fattispecie ha dichiarato la medesima questione

inammissibile (con sentenza n. 283/93) e, manifestamente

inammissibile (con ordinanza n. 414/93) - la disciplina della

cessione volontaria non può più trovare applicazione.

4.2. - L'analoga censura sollevata dalla Corte d'appello di Roma

è invece infondata. Infatti è in causa la posizione di soggetti che

hanno già aderito alla cessione volontaria dell'immobile e nei

confronti dei quali, quindi, non è configurabile alcuna disparità

di trattamento rispetto a chi può addivenire alla cessione per

evitare l'abbattimento del 40 % della semisomma del valore venale e

del reddito domenicale. Né il fatto che la cessione sia stata

perfezionata nel regime precedente la norma impugnata e con la

clausola "salvo conguaglio" esclude il cedente dal beneficio

dell'esonero dell'abbattimento suddetto al fine della determinazione

del conguaglio stesso. Ciò perché, da una parte, la ratio della

norma è proprio quella di privilegiare il (più rapido) strumento

consensuale (i.e. la cessione) per l'acquisizione dell'area rispetto

al (più macchinoso) strumento autoritativo (i.e. il decreto di

esproprio) e quindi di favorire il proprietario che opti per la prima

alternativa (finalità questa che non è contraddetta dalla riserva

del conguaglio); dall'altra, perché il generale carattere

retroattivo della nuova disciplina ( ex art. 5, commi 6 e 7) assicura

che anche la disposizione censurata, nella parte in cui prevede

l'esonero dall'abbattimento suddetto, trovi applicazione anche

rispetto alle cessioni "salvo conguaglio" stipulate prima

dell'entrata in vigore della legge stessa, applicazione che rileva

limitatamente alla quantificazione del conguaglio stesso.

5. - La Corte d'appello di Roma ha poi sollevato questione di

legittimità costituzionale - in riferimento agli artt. 42, comma 3,

e 97 Cost. - del terzo comma dell'art. 5- bis sul rilievo che la

valutazione delle possibilità legali e di fatto di edificazione

esistenti al momento dell'apposizione del vincolo preordinato

all'esproprio, e non già al momento del decreto di esproprio,

comporterebbe che l'indennizzo può non essere adeguato ( ex art. 42,

comma 3, Cost.) perché è possibile che nell'intervallo di tempo tra

tali due momenti un'area a destinazione agricola acquisisca una

destinazione edificatoria che invece non viene presa in

considerazione; inoltre sarebbe di fatto premiata la lentezza e

l'inefficienza dell'amministrazione (art. 97 Cost.), la quale, in tal

modo, avrebbe tutto da guadagnare nel divaricare al massimo nel tempo

i due momenti dell'imposizione del vincolo e dell'espropriazione.

Il giudice rimettente parte da una interpretazione strettamente

letterale del dato legislativo; interpretazione secondo la quale, pur

dovendo la quantificazione dell'indennizzo farsi in base a valori

attuali, tuttavia la ricognizione della qualità dell'area (se

edificatoria o agricola) andrebbe, sempre ed in ogni caso,

retrodatata all'epoca dell'apposizione del vincolo preordinato

all'esproprio, senza che possa mai rilevare un'attitudine

edificatoria successivamente acquisita de facto (per modifica della

situazione dei luoghi) ovvero in ipotesi anche de jure (per modifica

degli strumenti urbanistici).

Indubbiamente, alla stregua di tale interpretazione si verrebbe ad

introdurre, nella determinazione dell'indennizzo, un inammissibile

elemento di aleatorietà. Invero, soprattutto in caso di un ampio

intervallo di tempo tra l'apposizione del vincolo ed il decreto di

esproprio, potrebbe accadere che il proprietario di un'area ormai

divenuta edificabile sia indennizzato con il criterio valevole per le

aree agricole, pervenendosi così ad applicare un criterio di

quantificazione dell'indennizzo espropriativo inficiato da

astrattezza in quanto afferente ad una tipologia di aree diverse da

quella espropriata. Ed è invece costante affermazione di questa

Corte che la discrezionalità del legislatore nel fissare tale

criterio, in termini più o meno restrittivi, deve essere comunque

ancorata alle effettive caratteristiche del bene espropriato, in

quanto un criterio astratto (e tale sarebbe quello che - senza alcun

correttivo - tenesse conto delle pregresse, e non più attuali,

caratteristiche dell'area) è di per sé in contrasto con il precetto

del terzo comma dell'art. 43 Cost., il quale esige che

tendenzialmente l'indennizzo espropriativo sia quantificato tenendo

conto delle caratteristiche dell'area espropriata nel momento in cui

il proprietario ne è privato (salvo che - come ritenuto da questa

Corte nella sent. n. 160 del 1981 - ci sia un congegno correttivo -

che nella specie comunque manca - della distorsione conseguente alla

scissione temporale fra il momento dell'esproprio e quello della

determinazione dell'indennità espropriativa).

Ma la lettura offerta dal giudice rimettente non è l'unica

consentita dal testo legislativo, come esattamente sostiene

l'Avvocatura dello Stato che interpreta diversamente la disposizione

impugnata. È possibile infatti intendere quest'ultima nel senso che

il legislatore ha meramente voluto consacrare in norma il principio,

ormai consolidatosi da tempo nella giurisprudenza dopo iniziali

incertezze, secondo cui nella stima dell'area espropriata non si deve

tener conto del vincolo espropriativo, cioè si deve totalmente

prescindere da esso. E questa indifferenza del vincolo consente una

ricognizione della qualità (edificatoria, o meno) dell'area

espropriata pienamente aderente alle possibilità "legali e

effettive" di edificazione sussistenti al momento del verificarsi

della vicenda ablativa, con la conseguenza che, così interpretata la

norma, risulta infondata la censura mossa dalla Corte rimettente con

riferimento all'art. 42, comma 3, Cost. non sussistendo la lamentata

retrodatazione della qualificazione dell'area espropriata.

Né questa interpretazione adeguatrice - che si rende necessaria

in conformità del principio secondo cui in presenza di più letture

possibili della norma censurata è da privilegiare quella che le

attribuisce un significato non in contrasto con la Costituzione -

trova ostacoli nel disposto degli artt. 42 e 43 legge n. 2359 del

1865, secondo cui sono esclusi dal computo dell'indennizzo gli

incrementi di valore derivanti alla dichiarazione di pubblica

utilità nonché le costruzioni, le piantagioni e le migliorie

eseguite allo scopo di conseguire un'indennità maggiore. Tali norme

non implicano - come sembra invece ritenere la difesa del Comune -

che la valutazione dell'edificabilità, o meno, dell'area espropriata

debba farsi al momento dell'apposizione del vincolo; ma consentono

(semmai) di escludere unicamente gli incrementi connessi

all'esecuzione dell'opera di pubblica utilità o derivanti dalla

previsione dell'esecuzione stessa.

La correzione del presupposto interpretativo dal quale muove la

Corte rimettente rende conseguentemente non fondata la medesima

questione anche in riferimento all'art. 97 Cost.

6. - Le ultime due questioni di costituzionalità riguardano il

sesto ed il settimo comma e sono state sollevate rispettivamente

dalla Corte d'appello di Palermo e dalla Corte d'appello di Roma.

La prima Corte rimettente censura - in riferimento all'art. 3

Cost. - l'art. 5-bis, comma 6, per violazione del principio di

eguaglianza sotto il duplice profilo indicato in narrativa.

Il primo profilo di censura (disparità di trattamento tra

espropriati secondo che l'indennità di espropriazione sia divenuta,

o meno, incontestabile alla data di entrata in vigore della norma

censurata) è manifestamente infondato avendolo già ritenuto

infondato questa Corte con la sentenza n. 283/93 e manifestamente

infondato con ordinanza n. 414/93; né la Corte remittente allega

argomentazioni nuove e diverse da quelle già valutate da questa

Corte.

Anche il secondo profilo (disparità di trattamento tra

espropriati secondo che sia intervenuto, o meno, il decreto di

esproprio alla data di entrata in vigore della norma censurata) è

manifestamente infondato perché la Corte con pronuncia additiva

(sent. n. 283/93) ha già introdotto (ancorché nel secondo comma,

piuttosto che nel sesto, della disposizione oggetto di censura) la

norma di cui il giudice a quo lamenta la mancanza. Infatti il secondo

comma dell'art. 5- bis è stato dichiarato costituzionalmente

illegittimo nella parte in cui non prevede in favore dei soggetti

già espropriati al momento dell'entrata in vigore della legge n. 359

del 1992, e nei confronti dei quali la indennità di espropriazione

non sia ancora divenuta incontestabile, il diritto di accettare

l'indennità di cui al primo comma con esclusione della riduzione del

40%.

7. - La Corte d'appello di Roma ha poi censurato il settimo comma

dell'art. 5- bis - in riferimento all'art. 3 Cost. - perché

irragionevolmente la nuova disciplina dell'indennizzo espropriativo

si applica (con efficacia retroattiva) anche ai procedimenti (ed ai

relativi giudizi) in corso.

Va preliminarmente ribadito - con ciò disattendendo l'eccezione

di inammissibilità della questione sollevata dall'Avvocatura

sull'(implicito) presupposto che la disposizione censurata non

troverebbe applicazione per essere il procedimento espropriativo già

concluso - che l'art. 5- bis (così come ritiene la giurisprudenza

della Corte di cassazione) si applica (retroattivamente) anche ai

procedimenti giudiziari di opposizione alla stima dell'indennizzo

espropriativo, ancorché sia già intervenuto il decreto di

esproprio.

Nel merito la questione è manifestamente infondata avendola già

ritenuta infondata questa Corte con la più volte citata sentenza n.

283/93 e manifestamente infondata con ordinanza n. 414/93; né la

Corte remittente allega argomentazioni nuove e diverse da quelle già

valutate da questa Corte.

8. - Mette conto infine rilevare che non sussistono i presupposti

per sollevare d'ufficio la (ulteriore e diversa) questione di

legittimità costituzionale indicata dalla parte privata sotto il

profilo che, avendo la nuova disciplina dell'indennizzo espropriativo

carattere transitorio, vi sarebbe disparità di trattamento tra il

proprietario dell'area che subisce l'espropriazione nella vigenza

della norma censurata e quello che subirà l'espropriazione dopo che

sarà stata emanata l'annunciata disciplina organica; trattasi

infatti di questione che (oltre ad essere ipotetica) è priva del

necessario carattere di pregiudizialità rispetto al thema decidendum

devoluto dalle ordinanze di rimessione.