Sentenza n. 433/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 35, commi 2°,

3°, 4° e 7° della legge 24 novembre 1981, n. 689 ("Modifiche al

sistema penale"), in relazione all'art. 22, comma 1° della stessa

legge, promosso con ordinanza emessa il 30 gennaio 1990 dal Pretore

di Lecco nel procedimento civile vertente tra il Comune di Lecco e

l'Ispettorato Provinciale del Lavoro di Como, iscritta al n. 207 del

registro ordinanze 1990 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1990;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio dell'11 luglio 1990 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio di opposizione proposto dal Comune di

Lecco contro l'ordinanza-ingiunzione emessa dall'Ispettorato del

lavoro provinciale di Como per la violazione dell'obbligo di cui

all'art. 4, quinto comma, del d.l. 6 luglio 1978, n. 352, convertito

in legge 4 agosto 1978, n. 467, il Pretore di Lecco, con ordinanza

del 30 gennaio 1990, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 24

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 35, secondo, terzo, quarto e settimo comma, della legge 24

novembre 1981, n. 689, nella parte in cui non prevedono "un adeguato

coordinamento fra riti processuali esperibili a fronte di ipotesi

peculiari del genere di quelle in esame".

Ad avviso del giudice a quo, la diversità di giudice e di rito

processuale prevista dalle norme denunciate, a seconda che le

violazioni in materia di previdenza obbligatoria punite con la sola

ammenda comportino o no, direttamente o indirettamente, l'omissione

totale o parziale del versamento di contributi o premi, urta contro

il principio di eguaglianza e il diritto di difesa, soprattutto

considerando che, ove fossero emessi due distinti provvedimenti

ingiunzionali per la medesima condotta illegittima, correlati l'uno a

violazioni ex secondo e terzo comma dell'art. 35, l'altro a

violazioni ex settimo comma, il giudice del lavoro potrebbe trovarsi

vincolato dal giudicato sull'esistenza del rapporto di lavoro

formatosi nell'altro procedimento mediante semplice ordinanza di

convalida emessa a norma dell'art. 23, quinto comma, per mancata

presentazione dell'opponente.

2. - Nel giudizio davanti alla Corte è intervenuto il Presidente

del Consiglio dei Ministri, rappresentato dall'Avvocatura dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, in

subordine, infondata. Inammissibile per difetto di motivazione sulla

rilevanza della questione, non essendo fornite nell'ordinanza

indicazioni specifiche circa la fattispecie oggetto del giudizio a

quo. Infondata, perché la diversità dei riti processuali previsti

dalle norme impugnate è razionalmente giustificata

dall'opportunita'di riservare le procedure proprie delle controversie

di lavoro e previdenziali all'opposizione a ingiunzioni intimate per

violazioni degli obblighi di previdenza in senso stretto (omesso

versamento, totale o parziale, di contributi o premi).

Nemmeno può prospettarsi, ad avviso dell'Avvocatura, una

violazione del diritto di difesa, né con riguardo all'art. 22,

ultimo comma, dato che il doppio grado di giurisdizione non è un

principio costituzionalizzato, né per la possibilità di conflitto

tra giudicati ipotizzato dal giudice remittente, la quale è di

ordine meramente teorico e non pratico. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Lecco dubita della legittimità costituzionale,

in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dell'art. 35,

secondo, terzo, quarto e settimo comma, della legge 24 novembre 1981,

n. 689, nella parte in cui non prevede un adeguato coordinamento tra

i diversi riti processuali applicabili ai giudizi di opposizione

contro ordinanze-ingiunzioni, a seconda che riguardino violazioni in

materia di previdenza obbligatoria comportanti direttamente o

indirettamente omissione totale o parziale del versamento di

contributi o premi oppure altre violazioni.

Per le violazioni della prima specie l'art. 35, quarto comma,

attribuisce la competenza al pretore in funzione di giudice del

lavoro del luogo in cui ha sede l'ufficio dell'ente o dell'organo

statale che ha emanato l'ordinanza, e assoggetta il giudizio di

opposizione alla disciplina prevista dal codice di procedura civile

per le controversie previdenziali (artt. 442 ss.), integrata dal

richiamo di alcune norme contenute negli artt. 22 e 23 della stessa

legge n. 689. Per le violazioni non comportanti evasioni contributive

è competente, ai sensi del settimo comma, il pretore del luogo in

cui è stata commessa la violazione e il giudizio di opposizione

procede secondo il rito ordinario regolato dagli artt. 22 e 23 della

legge citata, i quali prevedono, tra l'altro (con norma analoga

all'art. 647 c.p.c., salva la diversità del presupposto di fatto

della sanzione, determinata dall'essere qui l'opposizione proposta

con ricorso e non con citazione), che, se l'opponente non si presenta

alla prima udienza senza comunicare un legittimo impedimento, il

pretore convalida con ordinanza il provvedimento opposto (art. 23,

quinto comma).

2. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce preliminarmente

l'inammissibilità della questione sul riflesso che la sua rilevanza

non è adeguatamente motivata dal giudice a quo. L'eccezione non può

essere accolta: sebbene non fornisca una descrizione della

fattispecie oggetto del giudizio principale, l'ordinanza di

rimessione consente tuttavia di ricostruirla. Dalla motivazione si

arguisce: a) che il medesimo accertamento ispettivo ha rilevato la

violazione dell'obbligo di cui all'art. 4, primo comma, del d.l. n.

352 del 1978 (omessa denuncia all'I.N.P.S. di un certo numero di

lavoratori), e conseguentemente anche la violazione dell'obbligo di

cui all'ultimo comma del medesimo art. 4 (omessa consegna a ciascun

lavoratore di copia della denuncia); b) che, mentre l'Ispettorato del

lavoro ha provveduto senza indugio a intimare l'ordinanza-ingiunzione

per la seconda violazione, si è verificato invece un ritardo da

parte dell'I.N.P.S. nell'emissione della distinta ordinanza di sua

competenza per la prima.

Poiché nel procedimento di opposizione all'ingiunzione

dell'Ispettorato, regolato dall'art. 23 della legge n. 689 del 1981,

è stata eccepita l'inesistenza dei pretesi rapporti di lavoro, il

Pretore ha ritenuto di sospendere il giudizio fino a quando non sia

risolta la questione di legittimità costituzionale della disciplina

processuale differenziata prevista dall'art. 35, la quale consente

che nelle circostanze sopra esposte la pregiudiziale circa la

sussistenza del rapporto presupposto dalla norma che si assume

violata sia decisa con un modus procedendi diverso da quello proprio

delle controversie di lavoro.

3. - La questione non è fondata.

L'articolazione del regime processuale dell'opposizione

all'ordinanza-ingiunzione prevista dalle norme impugnate è

razionalmente giustificata dalla diversa natura dell'illecito nei due

generi di violazioni distinti dalla legge (il primo a sua volta

suddistinto in due specie). Solo l'opposizione alle ingiunzioni

fondate sull'accertamento amministrativo di violazioni comportanti

l'omesso pagamento di contributi o premi dà luogo a una controversia

previdenziale in senso stretto, alla quale deve essere riservata la

disciplina processuale degli artt. 442 ss. c.p.c. e, con essa,

mantenuto il doppio grado del giudizio di merito. Per le altre

violazioni di carattere meramente formale, il cui accertamento

presenta minori difficoltà, appare più conveniente all'economia dei

giudizi l'applicazione della più agile procedura regolata dagli

artt. 22 e 23 della legge n. 689. Può bensì accadere, come nella

specie, che una violazione del secondo tipo sia conseguenziale a una

violazione del primo tipo, e che a causa del ritardo dell'emissione

dell'ordinanza-ingiunzione da parte dell'I.N.P.S., dovuto a scarsa

tempestività di inoltro del rapporto dell'autorità ispettiva o ad

altri intralci burocratici, la questione pregiudiziale circa

l'esistenza di un rapporto di lavoro, dalla quale dipende l'esistenza

delle contestata evasione contributiva, sia sollevata non in

opposizione a tale contestazione, ma nel giudizio di opposizione

contro l'ingiunzione precedentemente emessa dall'Ispettorato per la

violazione, contestualmente accertata, di un obbligo di natura

formale. Ma contro la razionalità di una disciplina normativa non

fornisce argomento il rilievo che in certe circostanze di carattere

eccezionale essa può risultare distorta a causa di disfunzioni

dell'attività amministrativa rimediabili con una migliore

organizzazione e una maggiore efficenza. Né si può trarre argomento

dalla possibilità di giudicati contraddittori, la quale formalmente

non sussiste, essendo diverso l'oggetto dei due giudizi.

4. - Nemmeno è ravvisabile una violazione del diritto di difesa.

Non per quanto riguarda i mezzi di prova, ché anzi l'art. 23, sesto

comma, ammette la prova testimoniale con maggiore larghezza dell'art.

421 c.p.c., applicabile nel giudizio di opposizione alle ingiunzioni

emesse dall'I.N.P.S.; né a cagione dell'inappellabilità della

sentenza (art. 23, ultimo comma), atteso che il doppio grado della

giurisdizione di merito non è un principio costituzionalmente

garantito.

Non vale infine osservare che il giudice del lavoro, investito

dell'opposizione all'ordinanza ingiuntiva per violazioni del tipo di

cui all'art. 35, secondo e terzo comma, potrebbe trovarsi vincolato

sul punto dell'esistenza del rapporto di lavoro dal giudicato

formatosi nel giudizio precedente mediante semplice ordinanza di

convalida del provvedimento opposto, ai sensi dell'art. 23, quinto

comma. A parte il carattere puramente teorico dell'argomento, tale

possibilità essendo esclusa nella specie perché l'opponente si è

presentato alla prima udienza, va obiettato che il giudicato

costituito dalla detta ordinanza fa stato limitatamente all'obbligo

di adempiere la sanzione pecuniaria irrogata dal provvedimento

opposto, mentre ad ogni altro effetto non impedisce che l'esistenza

del rapporto di lavoro possa essere rimessa in discussione.