Sentenza n. 426/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 208, comma 2,

lettera a), e comma 4, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285

(Nuovo codice della strada), modificato dall'art. 109 del decreto

legislativo 10 settembre 1993, n. 360 (Disposizioni correttive e

integrative del codice della strada, approvato con decreto

legislativo 30 aprile 1992, n. 285), promossi con quattro ordinanze

emesse il 12 novembre, il 29 gennaio (n. 2 ordd.) e il 12 novembre

1999 dal Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,

rispettivamente iscritte ai nn. 315, 316, 317 e 318 del registro

ordinanze 1999 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 23, 1ª serie speciale, dell'anno 1999.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 10 maggio 2000 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky.

Ritenuto in fatto

1. - Con due ordinanze (r.o. nn. 315 e 318 del 1999), di

identico contenuto, emesse nel corso di giudizi promossi per

l'annullamento dell'atto negativo di controllo su delibere comunali

aventi ad oggetto l'individuazione della compagnia assicuratrice con

la quale stipulare un contratto assicurativo riguardante la

previdenza integrativa per i dipendenti appartenenti al Corpo della

polizia municipale, il Tribunale amministrativo regionale

dell'Emilia-Romagna ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 97 della Costituzione,

dell'art. 208, comma 2, lettera a), e comma 4, del decreto

legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada),

modificato dall'art. 109 del decreto legislativo 10 settembre 1993,

n. 360 (Disposizioni correttive e integrative del codice della

strada, approvato con decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285),

nella parte in cui consente di destinare a previdenza integrativa del

personale di polizia municipale una parte dei proventi delle sanzioni

amministrative pecuniarie previste dal codice della strada.

Il giudice rimettente, nel formulare l'incidente di

costituzionalità, interpreta le norme impugnate nel senso che esse

consentano tale destinazione, in quanto il comma 2 dell'art. 208

citato prevede che i proventi spettanti allo Stato (in relazione all'

organo accertatore) sono destinati a una serie di esigenze (lettera

a), tra le quali quella attinente alla assistenza e previdenza del

personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri e della

Guardia di finanza, e il comma 4 dello stesso articolo dispone che i

proventi spettanti agli enti locali al medesimo titolo sono devoluti

per le finalità di cui al comma 2 e per altre finalità

successivamente indicate; ne deriva la facoltà dei comuni di

destinare parte dei proventi delle sanzioni amministrative per

infrazioni al codice della strada, accertate da funzionari, ufficiali

e agenti da essi dipendenti, anche alla previdenza integrativa dei

medesimi; secondo il giudice a quo una interpretazione diversa della

norma di cui al comma 4, le farebbe assumere un significato contrario

al principio di uguaglianza, non sussistendo ragionevoli motivi per

escludere il Corpo della polizia municipale da un beneficio previsto

per altri corpi di polizia (statali) svolgenti le medesime funzioni

di accertamento delle infrazioni al codice della strada.

Ciò premesso, nelle ordinanze si sostiene che la funzione

sanzionatoria dovrebbe essere svolta al solo fine di assicurare il

rispetto della legge, evitando che dal suo esercizio possano

derivare, anche indirettamente, conseguenze nei confronti della

categoria alla quale appartiene l'agente accertatore delle

infrazioni. La prevista destinazione delle somme all'incremento dei

fondi di previdenza per quel personale potrebbe configurare un

potenziale incentivo di una funzione che dovrebbe invece essere

svolta senza nessun condizionamento; di qui la violazione dei

principi desumibili dall'art. 97 della Costituzione.

2. - Con altre due ordinanze (r.o. nn. 316 e 317 del 1999), di

identico tenore, lo stesso Tribunale amministrativo regionale

dell'Emilia-Romagna, nel corso di analoghi giudizi, ha sollevato

questione di legittimità costituzionale delle medesime norme (commi

2, lettera a), e 4 dell'art. 208 citato), in riferimento agli artt. 3

e 97 della Costituzione.

Partendo sempre dal presupposto interpretativo che le norme

abbiano inteso assicurare anche al personale della polizia municipale

lo stesso beneficio espressamente indicato per le altre forze di

polizia (statali), il giudice rimettente osserva che verrebbe così a

determinarsi, rispetto a tutti gli altri dipendenti dell'ente locale,

e di quelli di pari qualifica in particolare, una arbitraria

disparità di trattamento, diretta a incidere sui fondamenti stessi

del rapporto di impiego, in presenza di una mera diversità di

mansioni all'interno di un quadro organizzativo-funzionale che è,

invece, complessivamente unitario in vista della realizzazione delle

finalità dell'ente stesso. Inoltre si darebbe ingresso a una forma

sostanziale, e tendenzialmente crescente, di compartecipazione, da

parte del personale della polizia municipale, alle utilità derivanti

dall'attività repressiva e sanzionatoria cui esso è preposto,

mediante un'integrazione di fatto del trattamento economico, così

pregiudicandosi il carattere di imparzialità che l'azione

amministrativa deve avere non solo nel suo concreto atteggiarsi, ma

anche nell'immagine da offrire ai cittadini: creando un interesse

diretto di natura retributiva tendenzialmente proporzionale

all'incremento dell'ammontare delle sanzioni pecuniarie che il

dipendente pubblico abbia concorso ad irrogare, si darebbe origine ad

una situazione di conflitto di interessi, che inciderebbe

negativamente sul buon andamento della pubblica amministrazione e

alimenterebbe la conflittualità sociale.

3. - Nel giudizio promosso con l'ordinanza iscritta al r.o.

n. 317 del 1999 è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, osservando che nell'ordinanza di rimessione si parte da un

errato presupposto interpretativo, perché non sarebbe consentita la

destinazione di quei proventi alla previdenza integrativa della

polizia municipale; difatti, la modifica all'art. 208, comma 2,

apportata con l'art. 109 del decreto legislativo n. 360 del 1993, non

ha prodotto effetti sul preesistente comma 4 dello stesso art. 208

del codice della strada del 1992 e l'estensione del beneficio al

personale della polizia municipale avrebbe richiesto analogo

intervento di modifica del comma 4 del medesimo art. 208; una

siffatta previsione normativa risulta, allo stato, all'esame del

Parlamento (Atto Camera n. 1118 - Legge quadro sull'ordinamento della

polizia locale).

Nel merito, la difesa dello Stato nega, quanto alla violazione

dell'art. 3 della Costituzione, che si sia in presenza di situazioni

omologhe, dovendosi considerare a tal fine i complessivi trattamenti

riservati ai diversi quadri di dipendenti del medesimo ente;

contesta, poi, la violazione del principio di imparzialità, poiché

il collegamento tra funzione e beneficio non è in ogni caso di tipo

diretto e non è quindi idoneo a travolgere i doveri del pubblico

ufficiale. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia-Romagna,

con quattro ordinanze di identico contenuto, solleva questione di

legittimità costituzionale dell'art. 208, comma 2, lettera a), e

comma 4, del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice

della strada), modificato dall'art. 109 del decreto legislativo

10 settembre 1993, n. 360 (Disposizioni correttive e integrative del

codice della strada, approvato con decreto legislativo 30 aprile

1992, n. 285), nella parte in cui consente di destinare a previdenza

integrativa del personale di polizia municipale una parte dei

proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dal codice

della strada. Ad avviso del giudice rimettente, la norma in questione

sarebbe sospetta d'incostituzionalità per violazione degli artt. 97

e 3 della Costituzione: dell'art. 97, perché la destinabilità dei

proventi da sanzioni amministrative a un fine previdenziale in favore

dei soggetti chiamati ad accertare le violazioni cui tali sanzioni

conseguono renderebbe tale accertamento interessato e

pregiudicherebbe l'imparzialità dei funzionari a esso preposti

(tutte le ordinanze di rimessione); dell'art. 3, perché la norma

denunciata creerebbe una disparità di trattamento nei confronti

degli altri dipendenti dell'ente pubblico, a favore dei quali una

analoga eventualità non è prevista (r.o. nn. 316 e 317 del 1999).

2. - Le quattro ordinanze pongono l'identica questione di

costituzionalità; perciò i relativi giudizi possono essere riuniti

per essere decisi con la stessa sentenza.

3. - È da respingere l'eccezione di inammissibilità della

questione, proposta dalla Avvocatura generale dello Stato per conto

del Presidente del Consiglio dei Ministri (r.o. n. 317 del 1999),

secondo la quale l'art. 208 del nuovo codice della strada, nel

prevedere la possibilità di destinare parte dei proventi delle

sanzioni amministrative pecuniarie per violazioni previste dal codice

stesso per l'assistenza e la previdenza dei funzionari addetti al

loro accertamento, vale esclusivamente a favore del personale della

Polizia di Stato, dell'Arma dei carabinieri e della Guardia di

finanza (art. 208, comma 2). Poiché, nel giudizio in cui la

questione è sorta, essa riguarda gli agenti della polizia

municipale, l'Avvocatura dello Stato ne ritiene l'irrilevanza.

Il Tribunale rimettente, tuttavia, ha motivato il diverso e più

ampio ambito di applicazione della possibilità di destinazione dei

proventi in questione col richiamo al comma 4 dello stesso art. 208,

il quale prevede che i proventi spettanti agli enti diversi dallo

Stato indicati nel comma 1, tra i quali per l'appunto i comuni, siano

"devoluti alle finalità di cui al comma 2", cioè, tra il resto,

anche per l'assistenza e la previdenza dei funzionari che - come

quelli di polizia, dell'Arma dei carabinieri e della Guardia di

finanza, rispetto allo Stato - svolgono la funzione di accertamento

delle violazioni amministrative per i comuni.

In presenza di questa motivazione, l'eccezione d'inammissibilità

deve essere respinta.

4. - La questione sollevata non è fondata.

5. - L'art. 208, comma 4, del nuovo codice della strada

stabilisce che i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie

per violazioni previste dal codice medesimo, spettanti ai comuni (e

alle regioni e alle province), sono destinati, oltre che al

miglioramento della circolazione sulle strade, al potenziamento e al

miglioramento della segnaletica stradale e alla redazione dei piani

previsti dall'art. 36 (e cioè i piani urbani del traffico e i piani

del traffico per la viabilità extraurbana), alla fornitura di mezzi

tecnici necessari per i servizi di polizia stradale di competenza,

anche alle finalità previste dal comma 2 del medesimo art. 208:

studi, ricerche e propaganda ai fini della sicurezza stradale, la

redazione dei piani urbani di traffico, l'educazione stradale, studi

e ricerche sulla sicurezza del veicolo, nonché l'assistenza e la

previdenza del personale della Polizia di Stato, dell'Arma dei

carabinieri e della Guardia di finanza; ciò che ha da intendersi,

giusta l'interpretazione del Tribunale rimettente, quando si tratti

di proventi spettanti alle amministrazioni comunali, del personale

del Corpo di polizia municipale. I comuni (le regioni e le province)

determinano annualmente, con delibera di giunta, le quote da

destinarsi alle finalità suindicate. I proventi di cui si tratta,

infine, sono oggetto di amministrazione separata, a norma

dell'art. 393 del d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di

esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada), che impone

agli enti locali di iscrivere nel proprio bilancio annuale un

apposito capitolo di entrata e di uscita dei proventi ad essi

spettanti a norma dell'art. 208 del codice della strada.

6. - La normativa richiamata mostra che il legislatore ha inteso

costituire un fondo speciale, alimentato dai proventi delle sanzioni

amministrative derivanti dalle violazioni al codice della strada, a

disposizione degli enti locali, per provvedere, secondo la

discrezionalità che è loro riconosciuta dal comma 4 della

disposizione denunciata, a specifiche finalità di promuovimento del

buon funzionamento della circolazione stradale e per tenere conto

delle condizioni, che possono essere di particolare disagio sotto il

profilo della sicurezza e della salute, dei soggetti preposti al

controllo del rispetto delle regole della circolazione stradale

medesima. Il legislatore non ha invece affatto costituito un fondo a

disposizione del personale del Corpo di polizia municipale, ciò che

collocherebbe in una luce diversa i dubbi sollevati dal Tribunale

rimettente in riferimento all'art. 97 della Costituzione.

In altri termini, la norma impugnata concerne i poteri degli enti

locali e la relativa provvista di risorse. Le determinazioni degli

enti locali stessi sono condizionate dall'esistenza di tali risorse,

e quindi dall'attività dei funzionari preposti ad accertare la

violazione delle norme del codice della strada ma, entro la

disponibilità delle risorse medesime, non c'è alcun legame tra

queste e la loro destinazione a scopi assistenziali e previdenziali a

favore degli agenti della polizia locale o ad altri fini previsti

dalla legge. L'esistenza di tale diaframma - le valutazioni dell'ente

locale - tra l'accertamento e il beneficio dei soggetti accertatori

esclude che possa parlarsi di attività di accertamento

nell'interesse personale degli accertatori; l'attività è sempre

infatti nell'interesse obbiettivo dell'ente locale, cui spetta il

potere di disporre in materia secondo le indicazioni di legge. In

ogni caso, poi, i soggetti chiamati a verificare il rispetto delle

norme del codice della strada sono essi stessi chiamati al rispetto

della legge, sotto il controllo del giudice, e i loro comportamenti

sono comportamenti vincolati, o, al più, qualificati da

discrezionalità meramente tecnica, ad esempio nella determinazione

della misura delle sanzioni, entro i limiti e secondo i criteri

stabiliti dalla legge.

7. - La specialità del fondo e della sua possibile destinazione

particolare a un tipo di agenti del comune che, per i compiti loro

assegnati, si differenziano dagli altri, rende altresì evidente

anche l'infondatezza della questione sollevata sotto il profilo

dell'art. 3 della Costituzione.