Sentenza n. 419/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 1,

della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in materia di risorse

idriche) promosso con ordinanza emessa il 16 dicembre 1995 dal

pretore di Firenze - sezione distaccata di Empoli - nel procedimento

civile vertente tra Cappellini Alda e comune di Cerreto Guidi,

iscritta al n. 222 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie speciale,

dell'anno 1996.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 27 novembre 1996 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 22 gennaio 1994, Alda Cappellini,

asserendo di essere la proprietaria di un terreno sul quale il comune

di Cerreto Guidi aveva stabilito di realizzare il depuratore

comunale, chiedeva l'emissione di un provvedimento cautelare ai sensi

degli artt. 1171 e 1172 cod. civ., in quanto avrebbe potuto ricevere

danno dall'immissione dei reflui del depuratore in un fosso di sua

proprietà; ed inoltre chiedeva l'adozione di un provvedimento

d'urgenza ex art. 1170, cod. civ., in quanto la progettata

immissione dei reflui del depuratore nel rio in questione, che è un

fosso di bonifica che raccoglie le acque meteoriche drenate dal

terreno, avrebbe costituito una illegittima turbativa nel possesso

del medesimo.

Nel corso del giudizio veniva espletata perizia, che, accertata la

esistenza di un progetto di variante adottato in corso di causa che

avrebbe comportato il cambiamento del sito destinato al collocamento

dello scarico del depuratore nel corpo idrico in questione, e tenuto

conto delle caratteristiche fisiche dell'alveo a valle del nuovo

punto diimmissione, escludeva la possibilità di danni alla

proprietà della ricorrente. Costei contestava le risultanze della

consulenza tecnica d'ufficio ed eccepiva la incostituzionalità

dell'art. 1 della legge 5 gennaio 1994, n. 36, per violazione

dell'art. 42 della Costituzione, in quanto esso disporrebbe la

espropriazione di un bene di proprietà privata senza prevedere un

serio ristoro che compensi il privato per la perdita subita.

L'adito pretore di Firenze - sezione distaccata di Empoli - con

ordinanza in data 16 dicembre 1995 (r.o. n. 222 del 1996), respinta

la domanda di cui agli artt. 1171 e 1172 cod. civ., ha ritenuto,

quanto alla domanda di manutenzione, rilevante e non manifestamente

infondata, sia pure in termini parzialmente diversi da quelli

prospettati dalla ricorrente, la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1, comma 1, della citata legge n. 36 del

1994.

In punto di rilevanza, il giudice a quo ha osservato che la norma

di cui si tratta, con lo stabilire la natura pubblica del fosso in

questione, o almeno delle acque in esso contenute, renderebbe

inammissibile la tutela anche solo in sede possessoria dello stesso,

impedendo l'accoglimento del ricorso.

Quanto alla non manifesta infondatezza, secondo il rimettente, il

comma 1 dell'art. 1 della legge n. 36 del 1994 si porrebbe in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui,

prescindendo dalle finalità della legge (chiaramente rivolta a

preservare le risorse idriche quale bene anche delle generazioni

future), e senza tenere conto della permanenza del diritto di

raccolta e di utilizzazione dell'acqua piovana a fini agricoli,

esclude la possibilità di proprietà privata sui corpi idrici

ricettori dell'acqua drenata dai terreni agricoli bonificati,

proprietà privata la quale consentirebbe l'utilizzazione agricola,

laddove l'art. 28, comma 3, della stessa legge, dispone la permanenza

del diritto di raccolta e di utilizzazione dell'acqua piovana a fini

agricoli, fattispecie sostanzialmente non diversa dalla prima.

Viene, inoltre, denunciato il vulnus all'art. 42 della

Costituzione, in quanto la norma censurata non prevederebbe un serio

ristoro per la compressione del diritto dominicale sui terreni

adiacenti ai corsi d'acqua. La norma, che attribuisce carattere di

demanialità a tutte le acque, non individuerebbe, infatti, limiti

generalizzati al diritto di proprietà al fine di assicurarne la

funzione sociale, ciò che di per sé non darebbe luogo ad

indennizzo; bensì colpirebbe solo alcuni dei componenti della

collettività destinataria della legge. Nel caso di specie, infatti,

il legislatore avrebbe determinato un pregiudizio per i proprietari

dei fondi finitimi dell'alveo del corso d'acqua, che per

l'impossibilità di disporne subirebbero una ingiustificata

compressione del diritto di proprietà sui terreni, allorché il

valore e la utilizzabilità degli stessi siano condizionati dal

drenaggio delle acque meteoriche o affioranti.

La norma sarebbe, infine, costituzionalmente illegittima in quanto

non sarebbero esplicitati, né emergerebbero i profili di interesse

generale che la Costituzione impone come condizione per qualunque

limitazione della proprietà.

2. - Nel giudizio ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione.

Ha osservato, in proposito, l'autorità intervenuta che finalità

precipua della legge n. 36 del 1994 è la tutela dell'acqua, come

bene primario della vita, con caratteristiche esclusive, e, come

tale, non realmente suscettibile di dominio, ma solo di uso, ciò che

ne giustificherebbe il particolare regime giuridico. La

demanializzazione di tutte le acque tenderebbe, perciò, ad evitare

sottrazioni all'uso pubblico di un bene progressivamente meno

disponibile, ed a rendere effettivo un disegno di ottimizzazione

delle scarse risorse idriche ancora utilizzabili.

In tale situazione, la normativa censurata non sarebbe in contrasto

con l'art. 3 della Costituzione, essendo evidente la diversità delle

fattispecie messe a confronto dal giudice rimettente, così come la

possibilità, riconosciuta dagli artt. 27 e seguenti della legge, di

uso (anche se non più di dominio) da parte dei privati delle acque

irrigue e di bonifica; né violerebbe l'art. 42 della Costituzione,

in quanto l'utilità pubblica dell'acqua giustificherebbe

l'esclusione del dominio privato su di essa; inoltre, la destinazione

della norma alla generalità dei soggetti escluderebbe un obbligo di

indennizzo. Considerato in diritto

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte riguarda l'art.

1, comma 1, della legge 5 gennaio 1994, n. 36 (Disposizioni in

materia di risorse idriche), nella parte in cui, prevedendo la

espropriazione generalizzata e senza indennizzo di tutte le acque

superficiali e sotterranee, violerebbe: a) l'art. 3 della

Costituzione, in quanto non sarebbe prevista la proprietà privata

sui corpi idrici ricettori dell'acqua drenata dai terreni agricoli

bonificati per consentirne l'utilizzazione agricola, regolandosi tale

fattispecie in modo irragionevolmente discriminatorio rispetto a

quella, non sostanzialmente diversa, della raccolta ed utilizzazione

dell'acqua piovana a fini agricoli, consentita a norma dell'art. 28,

comma 3, della stessa legge; b) l'art. 42 della Costituzione, in

quanto non sarebbe prevista la corresponsione di un serio ristoro per

la compressione del diritto dominicale dei proprietari dei terreni,

adiacenti ai corsi d'acqua, il cui valore e la cui utilizzabilità a

fini commerciali siano condizionati dalla stessa utilizzabilità del

corso d'acqua, e che risulterebbero pertanto, pregiudicati

dall'espropriazione di questo; c) ancora l'art. 42 della

Costituzione, in quanto non sarebbero esplicitati, né emergerebbero

a seguito di attività ermeneutica, i profili di interesse generale

che la norma costituzionale impone come condizione per qualsiasi

limitazione alla proprietà privata.

2. - La questione non è fondata. Infatti, come questa Corte ha

avuto occasione di affermare (sentenza n. 259 del 1996), il

progressivo "aumento dei fabbisogni derivanti dai nuovi insediamenti

abitativi e dalle crescenti utilizzazioni residenziali anche a

seguito delle nuove tecnologie introdotte nell'ambito domestico,

accompagnato da un incremento degli usi agricoli produttivi ed altri

usi, ha indotto il legislatore (legge 5 gennaio 1994, n. 36), di

fronte a rischi notevoli per l'equilibrio del bilancio idrico, ad

adottare una serie di misure di tutela e di priorità dell'uso delle

acque intese come risorse, con criteri di utilizzazione e di

reimpiego indirizzati al risparmio, all'equilibrio e al rinnovo delle

risorse medesime. Di qui la esigenza avvertita dallo stesso

legislatore di un maggiore intervento pubblico concentrato

sull'intero settore dell'uso delle acque, sottoposto al metodo della

programmazione, della vigilanza e dei controlli, collegato ad una

iniziale dichiarazione di principio, generale e programmatica (art.

1, comma 1, della legge n. 36 del 1994), di pubblicità di tutte le

acque superficiali e sotterranee, indipendentemente dalla estrazione

dal sottosuolo".

Ed appunto la "pubblicità delle acque" ha riguardo al regime

dell'uso di un bene divenuto limitato, di modo che la dichiarazione

di pubblicità di un'acqua, intesa come risorsa suscettibile di uso

previsto o consentito, si basa su un interesse generale ritenuto in

linea di principio esistente in relazione alla limitatezza delle

disponibilità e alle esigenze prioritarie di uso dell'acqua.

Quanto alla mancanza di una generalizzata ed indiscriminata forma

di pubblicità (e regime concessorio di uso) di tutte le acque, si

tratta di una circostanza che trova fondamento nella scelta,

tutt'altro che irragionevole, del legislatore, di privilegiare talune

utilizzazioni tradizionali caratterizzate da esclusione di interesse

generale o da una razionale ponderazione di interessi.

Né dall'esistenza di disposizioni che consentono, in regime di

libertà, la raccolta delle acque piovane in invasi e cisterne al

servizio di fondi agricoli o di singoli edifici (art. 28, comma 3,

della legge n. 36 del 1994) o l'utilizzazione (purché compatibile

con l'equilibrio del bilancio idrico) delle acque sotterranee per usi

domestici, può inferirsi la illegittimità sul piano costituzionale

della mancata previsione di proprietà privata dei "corpi idrici

recettori di acque drenate dai terreni agricoli bonificati".

Infatti, tali acque fluenti in fosso o rio (salva l'ipotesi limite

di percorso limitato del fosso non affluente in altro corpo idrico)

si differenziano dalla mera raccolta di acque piovane in invasi e

cisterne e ricadono nella disciplina generale delle acque in quanto

si presuppone un interesse generale. Esse, inoltre, sono soggette al

regime delle acque di bonifica (v. anche l'art. 27 della legge n. 36

del 1994) ove ne ricorrano i presupposti. Di conseguenza deve essere

escluso alla radice ogni profilo di contrasto con l'art. 3 della

Costituzione.

3. - I proprietari dei terreni, lungo i quali scorrono gli

anzidetti fossi o rii (recettori di acqua drenata dai terreni

bonificati o affiorante), anche se le relative acque sono divenute

pubbliche, hanno una priorità dell'uso agricolo una volta assicurato

l'eventuale consumo umano insieme agli altri agricoltori (art. 28,

comma 3, della legge n. 36 del 1994); conservano (a determinate

condizioni) il diritto di utilizzare (art. 28, comma 5) la falda

sotterranea per usi domestici, ricomprendendovi, secondo una

interpretazione giurisprudenziale, anche l'abbeveramento del bestiame

e l'annaffiamento dei giardini ed orti intesi come unità colturale

familiare; hanno avuto un periodo transitorio per l'esercizio del

diritto al riconoscimento o alla concessione di acque se precedenti

utilizzatori delle acque che hanno assunto natura pubblica (art. 34).

Di conseguenza, da un canto non vi è una apprezzabile compressione

della utilizzazione economica dei fondi finitimi, mentre i titolari

della proprietà privata non sono affatto pregiudicati nella loro

pretesa di mantenimento della funzione essenziale di drenaggio degli

anzidetti corpi idrici, che proprio dal carattere pubblico ricevono

unaulteriore e maggiore protezione anche sotto il profilo dell'uso

agricolo. D'altro canto, la dichiarazione di pubblicità delle acque

si risolve in un limite della proprietà dovuto alla intrinseca e

mutata rilevanza della risorsa idrica, rispondente alla sua natura,

"come scelta non irragionevole operata dal legislatore" e quale modo

di attuazione e salvaguardia di uno dei valori fondamentali

dell'uomo (e delle generazioni future) all'integrità del patrimonio

ambientale, nel quale devono essere inseriti gli usi delle risorse

idriche (art. 1, commi 2 e 3, della legge n. 36 del 1994).

4. - Su un piano più generale, deve essere confermato il principio

che l'art. 42 della Costituzione non impone indennizzo quando la

legge in via generale regoli diritti dominicali in relazione a

determinati fini per assicurare la funzione sociale con riferimento a

intere categorie di beni (v. per tutte la sentenza n. 328 del 1990

con richiami), né quando sia regolata la situazione che i beni

stessi hanno rispetto ad interessi della pubblica amministrazione,

sempre che la legge abbia per destinataria la generalità dei

soggetti (sentenza n. 245 del 1976).

Da quanto sin qui rilevato, emerge che nella fattispecie normativa

in esame, quanto alla previsione del regime di pubblicità delle

acque (art. 1, primo comma, della legge n. 36 del 1994), si è al di

fuori dello schema della espropriazione, e quindi dell'obbligo di

indennizzo. Né la limitazione al diritto di proprietà si risolve

per i proprietari dei fondi finitimi al corpo idrico in una lesione

irrimediabile del contenuto minimo della proprietà, tale da

svuotarne il contenuto (cfr. la sentenza n. 529 del 1995).

Giova inoltre sottolineare che, come nella precedente sentenza n.

259 del 1996, non si fa, nel caso di specie, questione di

acquisizione coattiva di manufatti e opere o terreni necessari per la

captazione o l'utilizzo di acque divenute pubbliche.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, risulta la

infondatezza di tutti i profili ulteriori di illegittimità

costituzionale in ordine alla compressione del diritto di proprietà

e al difetto di funzione sociale sollevati in questa sede rispetto

alla precedente questione esaminata dalla già citata sentenza n. 259

del 19 luglio 1996.