Sentenza n. 419/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 32 del regio

decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione del testo unico delle

disposizioni sull'edilizia popolare ed economica), promosso con

ordinanza emessa il 29 giugno 1990 dal Tribunale di Roma sul ricorso

proposto da I.A.C.P. contro Chiara Teresa, iscritta al n. 336 del

registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di costituzione dello I.A.C.P., nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 ottobre 1991 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi gli avvocati Achille Chiappetti e Armando De Maio per lo

I.A.C.P. e l'Avvocato dello Stato Antonio Bruno per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un procedimento per l'emissione di decreto

ingiuntivo, richiesto dall'Istituto autonomo case popolari (I.A.C.P.)

della Provincia di Roma nei confronti di un inquilino moroso, a norma

dell'art. 32 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165, il Presidente

della IV Sezione del Tribunale di Roma (delegato all'esame del

ricorso dal Presidente del Tribunale medesimo) ha sollevato, con

ordinanza emessa il 29 giugno 1990 (pervenuta alla Corte il 10 maggio

1991), questione di legittimità costituzionale della norma citata,

in relazione agli artt. 3 e 24 della Costituzione.

Ritiene il giudice a quo che possano essere superate dalla nuova

disciplina delle locazioni, introdotta dalla legge 27 luglio 1978, n.

392, le considerazioni che già indussero questa Corte ad escludere

l'illegittimità della medesima norma nella sentenza n. 159 del 1969.

Premesso che detta decisione ebbe a sancire l'illegittimità

costituzionale del più volte citato art. 32, nella parte in cui

prevedeva, per l'adempimento e l'opposizione, i termini -

rispettivamente - di 10 e 5 giorni, anziché quello di venti giorni

di cui all'art. 641 del codice di procedura civile, osserva il

giudice a quo come, originariamente, la norma impugnata in qualche

modo anticipasse la configurazione data all'istituto del "termine di

grazia" dalla previgente legislazione vincolistica: ex artt. 37 della

legge 23 maggio 1950, n. 253, e 4, sesto comma, della legge 26

novembre 1969, n. 833, era appunto possibile che il giudice

consentisse una dilazione nel pagamento dei canoni scaduti

contestualmente al provvedimento che disponeva il rilascio

dell'immobile, con conseguente perdita di efficacia del medesimo

nell'ipotesi di adempimento.

Ma tale forma di tutela del conduttore, accentuata dall'anzidetto

intervento di questa Corte, non parrebbe più conforme al nuovo

assetto delle locazioni, in particolare sul terreno processuale, pur

tenendosi conto della specificità del rapporto di edilizia economica

e popolare.

Richiama a riguardo il giudice rimettente la disciplina

dell'istituto della sanatoria quale risulta dagli artt. 55 e 56 della

legge n. 392 del 1978, sintetizzabile:

a) nell'idoneità della stessa ad escludere preventivamente la

pronuncia sullo sfratto;

b) nella riferibilità al canone dovuto e non già a quello

preteso;

c) nella possibilità - per il conduttore - di mantenere ferma

l'opposizione, impregiudicato ogni accertamento, versando la somma

richiesta in banco iudicis;

d) nella graduabilità del termine di grazia, ove richiesto, in

relazione alle condizioni del conduttore;

e) nella ulteriore differibilità dell'esecuzione (con

conseguente protrazione del termine) anche quando non vi sia stato

adempimento entro la data fissata dal giudice;

f) nella facoltà, per il conduttore convenuto, di difendersi

comparendo personalmente.

A fronte di ciò, il fatto di aver conservato proprio alla

categoria di inquilini per definizione più debole economicamente,

una procedura che muove da uno sfratto già pronunciato e non

consente alcun differimento per la sanatoria obbligando a provvedersi

di un difensore (attesa la ristrettezza dei tempi per valersi del

gratuito patrocinio), concreterebbe ingiustificata disparità di

trattamento tra conduttori in regime di edilizia residenziale

pubblica o privata e perfino nell'ambito dei primi (per la rilevata

impossibilità di differenziare il termine in dipendenza delle

condizioni soggettive).

Ricorrerebbe altresì lesione dell'art. 24 della Costituzione per

l'insufficienza della tutela accordata al conduttore, sia sul piano

dei margini di sanatoria, che per la ristrettezza dei termini di

opposizione, in particolare alla luce della "valenza costituzionale"

riconosciuta al diritto all'abitazione.

2. - È intervenuto il Presidente del consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato che ha concluso

per la declaratoria di manifesta infondatezza, sulla base della

sostanziale identità tra la questione in esame e quella decisa con

la sentenza di questa Corte n. 159 del 1969 (di cui vengono riportate

alcune affermazioni).

3. - Nel giudizio dinanzi a questa Corte si è costituito

l'Istituto autonomo per le case popolari della Provincia di Roma,

preliminarmente eccependo l'inammissibilità della questione in

quanto la norma impugnata rileverebbe soltanto nella fase processuale

successiva al procedimento d'ingiunzione e per essere stato

quest'ultimo indebitamente unificato allo sfratto (si osserva in

proposito che non era stata richiesta la provvisoria esecuzione).

Nel merito la questione appare infondata alla parte privata che,

richiamata la già citata sentenza n. 159 del 1969, sottolinea la

diversità delle situazioni poste a confronto, insistendo sulla

peculiarità del rapporto tra assegnatari ed II.AA.CC.PP., i quali

non perseguono finalità di lucro. I primi, poi, già sarebbero stati

tutelati, in quanto contraenti deboli, in sede amministrativa

attraverso le procedure di assegnazione. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Roma, con ordinanza del 29 giugno 1990 (R.O.

n. 336 del 1991), solleva d'ufficio, in riferimento agli artt. 3 e 24

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 32 del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 (Approvazione

del testo unico delle disposizioni sull'edilizia popolare ed

economica).

Il Tribunale rimettente ritiene che la norma impugnata determini

disparità di trattamento tra assegnatario di alloggio di edilizia

pubblica e conduttore nel rapporto privato di locazione e renda

difficoltoso per il primo l'esercizio del diritto di difesa.

2. - La questione è infondata nei sensi di cui appresso.

Il tema da decidere è se la procedura disposta dall'art. 32 del

regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 - il quale riconosce al decreto

di ingiunzione di pagamento, emesso dal giudice su ricorso

dell'Istituto autonomo case popolari contro l'inquilino moroso,

natura di titolo esecutivo per lo sfratto e per l'esecuzione sui beni

mobili del debitore - abbia tuttora una ragionevole giustificazione,

nel mutamento di importanti dati contestuali.

Va premesso che l'anzidetto carattere esecutivo che il

provvedimento possiede priva di pregio l'eccezione d'inammissibilità

della parte privata che assume di non aver richiesto tale clausola,

all'evidenza non scorporabile dal contenuto tipico della domanda.

È opportuno tener presente che la rapidità e unicità del

procedimento di ingiunzione e di sfratto appare in una norma che può

essere stata influenzata dalle concezioni autoritarie allora

dominanti specie nelle discipline di rapporti a prevalente impronta

pubblicistica. Nel successivo regime democratico, in una più

favorevole comprensione dello Stato sociale per le ragioni dei

conduttori di locazioni di immobili urbani destinati ad abitazione,

si sono introdotte procedure meno pressanti, nonché il cosiddetto

termine di grazia, previsto dall'art. 37 della legge 23 maggio 1950,

n. 253 (Disposizioni per le locazioni e sublocazioni di immobili

urbani), e dall'art. 4, sesto comma, della legge 26 novembre 1969, n.

833 (Norme relative alle locazioni degli immobili urbani), e

consistente nella possibilità che sia concesso al conduttore moroso

un termine - non inferiore a venti giorni e non superiore a sessanta

per il pagamento delle pigioni scadute - che, se adempiuto, fa

perdere efficacia al provvedimento di rilascio.

Sopravvenuta la legge 27 luglio 1978, n. 392 (Disciplina delle

locazioni di immobili urbani), l'intera materia è organicamente

ridisciplinata e, in particolare con gli artt. 55 e 56, la posizione

del conduttore moroso trova tutela in via di sanatoria

dell'inadempienza per canoni scaduti sino a quattro volte nel corso

di un quadriennio, con pagamento che ha effetto di escludere la

risoluzione del contratto, nonché, quando sia emesso il

provvedimento di rilascio, con dilazione della esecuzione nel termine

di sei mesi e in casi eccezionali di dodici dalla data del

provvedimento. Si aggiunga la progressiva valorizzazione del diritto

a permanere nell'abitazione, a compenso della insufficienza del

mercato a rispondere alla crescente domanda della popolazione urbana,

sino alla formulazione di un diritto sociale fondamentale

all'abitazione che connota la nostra forma di Stato (Corte cost.,

sentenza n. 217 del 1988 e sentenza n. 404 del 1988).

3. - Tutto ciò premesso, occorre ora ricordare che questa Corte

ebbe già a sottoporre a verifica di costituzionalità la norma

denunciata in riferimento ai medesimi artt. 3 e 24 della

Costituzione. La sentenza allora resa (n. 159 del 1969), dichiarò la

illegittimità costituzionale dei commi terzo e settimo dell'art. 32

del regio decreto 28 aprile 1938, n. 1165 "nella parte in cui per il

pagamento dei canoni scaduti e per l'opposizione al decreto

ingiuntivo fissano termini diversi da quelli previsti dall'art. 641

del codice di procedura civile per l'ordinario procedimento

ingiuntivo". Sulla forza del dispositivo di quella sentenza, i

termini originariamente previsti di 10 giorni dalla notificazione del

decreto ingiuntivo per il pagamento delle pigioni, e di cinque per

proporre opposizione, furono elevati a 20 giorni e così allineati a

quelli della disciplina codicistica.

Ma la citata sentenza non ravvisava contrasto tra gli artt. 3 e 24

della Costituzione e l'unificazione delle procedure di ingiunzione di

pagamento e di sfratto e la conseguente mancanza di un'ordinanza di

convalida: "Tali particolarità, infatti, tendendo ad assicurare

all'Istituto (autonomo case popolari) una procedura più rapida per

il recupero dei canoni scaduti e per il rilascio dell'alloggio da

parte dell'inquilino inadempiente, si giustificano con la necessità

di garantire il perseguimento degli scopi di pubblico interesse

dell'Istituto e non comportano alcuna menomazione dei diritti di

difesa e di tutela giurisdizionale del soggetto privato".

Non sussiste giuridicamente identità di situazione tra inquilino

di una privata abitazione e concessionario di un alloggio popolare:

nel primo caso il rapporto di locazione ha un fine di remunerazione

del capitale investito dal proprietario-locatore; nel secondo di

soddisfacimento dell'obbligo dell'Istituto di fornire l'abitazione

popolare a categorie meno abbienti di cittadini con canoni inferiori

a quelli correnti sul mercato.

4. - È pur vero che non si può trovare giustificazione di quella

procedura nel dare soltanto rilievo alle finalità di pubblico

interesse perseguite dall'Istituto, senza bilanciamento con le

condizioni di regola economicamente assai deboli dei concessionari di

alloggi popolari.

Ed è pertanto doveroso per il legislatore intervenire a

sostituire la disciplina del 1938 con altra più rispettosa della

odierna rilevanza costituzionale del diritto all'abitazione, che ha

portata generale e supera le separazioni tra edilizia pubblica e

privata.

Diritto che, sia pure inteso nella più limitata accezione di una

aspettativa a fronte del dovere collettivo di impedire che singole

persone restino prive di abitazione, risulta tanto più cogente

quando si rapporta ad un Ente che persegue il pubblico interesse di

assicurare alloggio popolare a soggetti economicamente deboli (cfr.

sentenza n. 559 del 1989).

5. - Nondimeno, sino al momento in cui potrà sopravvenire tale

auspicata riforma, anche nella vigenza della normativa censurata, il

giudice ben può adeguarsi ad una interpretazione atta a consentire

l'operatività del procedimento in sintonia con l'indicata preminenza

delle situazioni soggettive riconducibili all'abitazione.

Lo strumento processuale di cui si giovano gli Istituti per le

case popolari trova infatti il contemperamento del suo carattere

sommario nella fase di opposizione. Attraverso il contraddittorio,

che pur sempre garantisce una cognizione piena, potrà essere fatto

in primo luogo valere l'adempimento, ove questo sia medio tempore

intervenuto, con la conseguenza della revoca del decreto.

In secondo luogo deve porsi mente al testo dell'ottavo comma della

norma impugnata che, dopo aver sancito l'inidoneità dell'opposizione

a sospendere l'esecuzione, consente tuttavia al giudice adito "sulla

presentazione dell'atto di opposizione" di sospendere "in casi gravi"

l'esecuzione "con nuovo decreto".

Tale previsione si connota rispetto al dettato dell'art. 649 del

codice di procedura civile in termini non solo speciali ma certamente

anche più consoni ad un'esecuzione che scaturisce ope legis e più

aderenti alla specificità del rapporto tra assegnatario ed Istituto:

l'esecuzione è sospesa non su istanza ma su semplice presentazione

dell'atto introduttivo, per decreto e non con ordinanza, e

soprattutto quando la gravità concerne non i motivi ma "il caso"

inteso nella sua globalità (e quindi anche aspetti sociali ed umani

della concreta situazione dedotta in giudizio). Ne deriva, per

l'interprete, non soltanto l'opportunità, ma addirittura la

necessità di capovolgere il paradigma logico della disposizione, al

fine di estendere quanto più possibile la concessione della

sospensione dell'esecuzione, ammessa originariamente in via di

eccezione, ma da considerarsi ormai ordinaria regola del giudicare

alla luce dell'evoluzione del contesto normativo e del rango assunto

dall'appagamento delle esigenze abitative.