Sentenza n. 417/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 7, ultimo comma,

della legge 4 luglio 1959, n. 463 (Estensione dell'assicurazione

obbligatoria per la invalidità, la vecchiaia ed i superstiti agli

artigiani ed ai loro familiari), come novellato dall'art. 12 della

legge 22 luglio 1966, n. 613 (Estensione dell'assicurazione

obbligatoria per la invalidità, la vecchiaia ed i superstiti agli

esercenti attività commerciali ed ai loro familiari coadiutori e

coordinamento degli ordinamenti pensionistici per i lavoratori

autonomi), promossi con ordinanze emesse il 3 ottobre 1996 dal

Tribunale di Trani nel procedimento civile vertente tra l'INPS e

Visicchio Domenico Francesco iscritta al n. 1293 del registro

ordinanze 1996 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 49, prima serie speciale, dell'anno 1996 ed il 21 agosto 1997 dal

pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Bentivogli

Alfredo ed altri e l'INPS iscritta al n. 753 del registro ordinanze

1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45,

prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visti gli atti di costituzione dell'INPS;

Udito nell'udienza pubblica del 29 settembre 1998 il giudice

relatore Fernanda Contri;

Udito l'avv. Fabio Fonzo per l'INPS.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di appello promosso dall'INPS contro

Domenico Francesco Visicchio, il Tribunale di Trani, con ordinanza

emessa il 3 ottobre 1996, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3,

24 e 113 della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 7, ultimo comma, della legge 4 luglio 1959, n. 463

(Estensione dell'assicurazione obbligatoria per la invalidità, la

vecchiaia ed i superstiti agli artigiani ed ai loro familiari), come

modificato dall'art. 12 della legge 22 luglio 1966, n. 613

(Estensione dell'assicurazione obbligatoria per la invalidità, la

vecchiaia ed i superstiti agli esercenti attività commerciali ed ai

loro familiari coadiutori e coordinamento degli ordinamenti

pensionistici per i lavoratori autonomi), nella parte in cui prevede

che i contributi indebitamente versati dalle imprese artigiane siano,

salvo il caso di dolo, restituiti all'assicurato od ai suoi aventi

causa senza interessi, anche in caso di colpevole ritardo dell'ente

nella restituzione di quanto indebitamente richiesto e percepito.

Davanti al Tribunale di Trani, l'INPS impugnava la sentenza del

pretore di Trani che - in accoglimento del ricorso presentato

dall'assicurato per ottenere dall'ente appellante il rimborso di

contributi, relativi al periodo 1980-82, indebitamente richiesti e

versati - aveva condannato l'INPS al pagamento, in favore del

ricorrente, degli interessi e della rivalutazione monetaria dal

giorno della costituzione in mora, in applicazione dei principi

generali in materia di indebito oggettivo.

La rilevanza della questione sollevata discenderebbe dalla

circostanza che, con l'atto di appello, l'INPS aveva invocato la

disposizione impugnata, a norma della quale i contributi

indebitamente versati, salvo il caso di dolo, sono restituiti

all'assicurato, o ai suoi aventi causa, senza interessi.

Al Collegio rimettente la disciplina impugnata appare in contrasto

con l'art. 3 della Costituzione, in quanto irragionevolmente

discriminatoria sia rispetto ad ogni altro credito previdenziale,

legalmente produttivo di interessi, sia, più in generale, rispetto

ad ogni altra ipotesi di indebito oggettivo.

Il Tribunale di Trani dubita altresì della legittimità

costituzionale dell'art. 7, ultimo comma, della legge n. 463 del

1959, come modificato dall'art. 12 della legge n. 613 del 1966, in

relazione agli artt. 24 e 113 della Costituzione in quanto, senza

apparente giustificazione, limiterebbe il diritto di azione e di

difesa "di una specifica categoria di cittadini", gli artigiani,

impedendo loro di chiedere ed ottenere il risarcimento del danno da

ritardo, anche nei casi di assoluta assenza di colpa da parte loro, e

di rimborso tardivo imputabile esclusivamente a colpa dell'INPS.

2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituito l'INPS,

per chiedere che la questione sollevata sia dichiarata infondata.

Ad avviso dell'ente appellante nel procedimento civile a quo la

disciplina impugnata appare giustificata in considerazione delle

peculiarità del rapporto assicurativo di cui si tratta: un rapporto

previdenziale nel quale il soggetto che esegue il versamento è,

contemporaneamente, anche il soggetto personalmente interessato

all'entità della prestazione. Tale peculiarità renderebbe

comprensibile "che i versamenti (in qualche modo) 'irregolari' siano

considerati con una qualche maggiore rigidità rispetto ad analoghi

versamenti da lavoro dipendente".

3. - Una questione parzialmente analoga è stata sollevata dal

pretore di Bologna nel corso di un giudizio promosso da Bentivogli

Alfredo ed altri soci ed eredi di soci della Autotrasporti Fratelli

Bentivogli s.n.c. contro l'INPS. Il pretore di Bologna, con ordinanza

emessa il 21 agosto 1997, ha sollevato, in riferimento all'art. 3,

primo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 12 della legge n. 613 del 1966.

I ricorrenti nel giudizio a quo hanno convenuto l'INPS davanti al

pretore di Bologna deducendo che: fino al mese di novembre 1985 la

società aveva versato all'Istituto i contributi obbligatori per

l'invalidità e la vecchiaia come impresa artigiana; a seguito di una

ispezione conclusasi nel novembre 1985, l'INPS aveva accertato che la

società aveva superato il limite di legge nel numero degli occupati

e che pertanto non poteva più essere considerata artigiana ai fini

della contribuzione dovuta per i propri dipendenti; in séguito a

tale accertamento, dopo aver provveduto a regolarizzare la

contribuzione, i ricorrenti chiesero inutilmente all'INPS la

restituzione della contribuzione obbligatoria versata per il periodo

1978-1985, comprensiva di interessi legali e rivalutazione monetaria

dal momento della domanda di restituzione di quanto indebitamente

pagato.

Costituitosi nel giudizio davanti al pretore di Bologna, l'INPS ha

eccepito che l'art. 12 della legge n. 613 del 1966 esclude il

pagamento degli interessi legali nel caso della restituzione di

contributi indebitamente versati da artigiani e commercianti.

Il giudice rimettente ritiene rilevante e non manifestamente

infondata la questione di legittimità dell'art. 12 della legge n.

613 del 1966, sollevata ad istanza dei ricorrenti nel procedimento

civile a quo.

Quanto alla rilevanza della questione sollevata, il pretore di

Bologna osserva che "ove non venisse affermata dalla Corte

costituzionale la illegittimità costituzionale di tale norma, la

domanda dei ricorrenti di ottenere il pagamento dall'INPS degli

interessi legali sulle somme che lo stesso istituto aveva dovuto

restituire loro, in quanto contributi divenuti oggettivamente non

dovuti, dovrebbe essere respinta".

Nel merito, il rimettente rileva che la disciplina impugnata -

nell'escludere la corresponsione di interessi in caso di

restituzione, da parte dell'INPS, di contributi indebitamente versati

da artigiani e commercianti - appare in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, introducendo un'ingiustificata disparità di

trattamento "rispetto a quanto disposto in ogni caso di ripetizione

dell'indebito, ed anche nelle altre gestioni previdenziali".

Indicando, quale tertium comparationis gli artt. 1282 e 2033 del

codice civile, ed altresì - invocandola genericamente - la

disciplina riguardante altre categorie di contribuenti lavoratori

autonomi, nonché quella delle assicurazioni dei dipendenti

dell'industria e dell'agricoltura, il giudice a quo dubita che la

diversità di trattamento disposta dal legislatore abbia o conservi

"idonee e valide ragioni, che derivino dalle caratteristiche

specifiche del rapporto assicurativo-previdenziale" delle categorie

di cui si tratta.

4. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituito l'INPS,

per chiedere che la questione sollevata dal pretore di Bologna sia

dichiarata inammissibile o infondata.

Ad avviso dell'INPS, la questione dovrebbe essere dichiarata

inammissibile in quanto sollevata senza adeguata precisazione dei

termini, dei motivi e dei profili della medesima, e senza sufficiente

motivazione della sua rilevanza nel giudizio a quo. A quest'ultimo

riguardo, l'INPS rileva che "i ricorrenti facevano parte di una

società artigiana, mentre la norma di riferimento si inserisce

all'interno del testo normativo riguardante i commercianti".

Quanto al merito della questione, l'INPS osserva che la disciplina

impugnata, derogatoria rispetto ai princìpi generali in materia di

indebito oggettivo, trova la sua giustificazione nel sistema

normativo, concernente i commercianti, nel quale è inserita.

L'assicurazione generale obbligatoria a favore dei commercianti, si

deduce nell'atto di costituzione, viene alimentata esclusivamente dai

contributi versati dagli iscritti, cosicché qualunque sottrazione di

risorse si tradurrebbe in un depauperamento del fondo e nella

incapacità del medesimo a pagare le prestazioni dovute. La

disposizione denunciata risponderebbe pertanto ad un "supremo

interesse pubblicistico alla corretta erogazione delle prestazioni".

Secondo l'INPS, inoltre, "non rileva come elemento di comparazione

la disciplina civilistica menzionata dal Pretore, afferendo la stessa

ad ipotesi di rapporti contrattuali fra privati in cui gli interessi

dei medesimi si pongono su un piano di parità e non esistendo in

ipotesi alcun soggetto debole da tutelare". Per contro, sottolinea la

difesa dell'Istituto, "il fondo assicurativo ... ha come obiettivo il

raggiungimento di un interesse superiore al quale deve essere

sacrificato l'interesse singolo, interesse superiore costituito

dall'erogazione delle prestazioni a favore degli iscritti".

5. - In prossimità dell'udienza, l'INPS ha depositato un memoria

illustrativa per svolgere ulteriormente argomenti già addotti, con

l'atto di costituzione, a sostegno dell'infondatezza della questione

sottoposta a questa Corte dal pretore di Bologna, da estendere anche

a quanto già a suo tempo dedotto per argomentare l'infondatezza

della questione sollevata dal Tribunale di Trani.

Nella memoria si aggiunge che la specialità della disciplina

dell'indebito versamento di contributi alla gestione di cui si tratta

era già prevista ab origine dalle norme novellate dall'impugnato

art. 12 della legge n. 613 del 1966.

In relazione alla posizione dei ricorrenti nel giudizio a quo

l'INPS sottolinea che la pretesa degli stessi è conseguenza di un

loro comportamento illegittimo, avendo essi indebitamente richiesto

l'iscrizione come impresa artigiana pur non avendone diritto, come

accertato dallo stesso istituto in sede ispettiva.

La difesa dell'INPS richiama infine l'ordinanza n. 485 del 1988 di

questa Corte, per rimarcare le diversità che contraddistinguono il

lavoro autonomo rispetto a quello subordinato. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Trani dubita, in riferimento agli artt. 3, 24

e 113 della Costituzione, della legittimità costituzionale dell'art.

7, ultimo comma, della legge 4 luglio 1959, n. 463 (Estensione

dell'assicurazione obbligatoria per la invalidità, la vecchiaia ed i

superstiti agli artigiani ed ai loro familiari), come modificato

dall'art. 12 della legge 22 luglio 1966, n. 613 (Estensione

dell'assicurazione obbligatoria per la invalidità, la vecchiaia ed i

superstiti agli esercenti attività commerciali ed ai loro familiari

coadiutori e coordinamento degli ordinamenti pensionistici per i

lavoratori autonomi), nella parte in cui prevede che i contributi

indebitamente versati all'INPS dagli artigiani siano, salvo il caso

di dolo dell'assicurato, restituiti a quest'ultimo od ai suoi aventi

causa senza interessi. Specialmente nel caso in cui il pagamento

indebito consegua ad una specifica richiesta dell'INPS, ed il ritardo

nella restituzione dipenda da colpa dell'ente di previdenza, la

disciplina impugnata appare al collegio rimettente in contrasto con i

menzionati parametri costituzionali. Per quanto concerne il contrasto

con l'art. 3, i tertia comparationis indicati dal collegio rimettente

sono, da un lato, i princìpi in tema di accessori dei crediti

previdenziali; dall'altro, i princìpi in tema di indebito oggettivo,

applicabili alla generalità dei creditori, di cui all'art. 2033 cod.

civ.

Della legittimità dell'art. 12 della legge n. 613 del 1966, che

sostituisce l'ultimo comma dell'art. 7 della legge n. 463 del 1959,

dubita anche il pretore di Bologna. La disposizione viene da

quest'ultimo impugnata, in riferimento all'art. 3 della Costituzione,

nella parte in cui prevede che i contributi indebitamente versati

dagli artigiani siano, salvo il caso di dolo, restituiti

all'assicurato senza interessi.

Ad avviso del giudice rimettente, la disposizione denunciata

sarebbe irragionevolmente discriminatoria rispetto alla disciplina

della restituzione dei contributi indebitamente versati all'INPS in

favore di altre categorie di lavoratori (ad esempio, lavoratori

dipendenti dell'industria e del settore agricolo) e rispetto ad ogni

altra ipotesi di indebito oggettivo.

2. - Le due ordinanze prospettano questioni in parte analoghe ed in

parte oggettivamente connesse. I relativi giudizi possono pertanto

essere riuniti e definiti con un'unica pronuncia.

3. - Preliminarmente, va disattesa l'eccezione, sollevata

dall'INPS, di inammissibilità della questione prospettata dal

pretore di Bologna.

Risulta dal testo della disposizione denunciata che la disciplina

recata dal primo comma è estesa dal secondo comma ai contributi

versati dagli artigiani, prevedendo espressamente il secondo comma

dell'impugnato art. 12 della legge n. 613 del 1966 che sia abrogato

"e sostituito dal primo comma dello stesso art. 12" l'art. 7, ultimo

comma, della legge n. 463 del 1959, riguardante l'assicurazione

obbligatoria degli artigiani. La circostanza che tale disposizione

modificativa della disciplina concernente gli artigiani sia inserita

in un testo legislativo prevalentemente destinato a disciplinare la

previdenza degli esercenti attività commerciali non influisce in

alcun modo sulla rilevanza della questione di legittimità

costituzionale sollevata dal pretore di Bologna, né rende carente la

delimitazione della questione di legittimità costituzionale.

4. - In riferimento all'art. 3 della Costituzione, entrambi i

rimettenti sollevano la questione di legittimità costituzionale in

relazione a più di un tertium comparationis.

Viene prospettata innanzi tutto la violazione del principio di

eguaglianza in relazione alla disciplina dell'indebito oggettivo

contenuta nell'art. 2033 del codice civile "che i giudici a quibus

considerano il tertium comparationis prioritario" assumendosi

ingiustificata l'esclusione degli interessi legali decorrenti dal

momento della domanda amministrativa nell'ipotesi di tardiva

restituzione, da parte dell'INPS, di contributi previdenziali

indebitamente versati da artigiani iscritti alla relativa gestione

dell'Istituto.

La questione, nei limiti di seguito precisati, è fondata.

Per scrutinarne il merito è tuttavia necessario scinderne due

differenti profili.

Occorre verificare, in primo luogo, se debba ritenersi

costituzionalmente dovuta l'estensione dell'obbligo di corrispondere

gli interessi legali; in secondo luogo, se debba ritenersi imposta

dalla Costituzione l'estensione, all'ipotesi di cui si tratta, della

disciplina della decorrenza degli interessi contenuta nell'art. 2033

cod. civ.

Quanto al primo profilo, il vulnus recato al principio di

eguaglianza dalla disciplina impugnata deriva non già dalla

esclusione degli interessi legali, bensì dalla esclusione totale di

interessi, che la disciplina impugnata non riconosce neppure in una

misura ridotta. Legittimamente il legislatore, nell'esercizio della

sua discrezionalità, potrebbe decidere di quantificare gli stessi in

una diversa, purché non simbolica, misura, tenendo conto anche,

eventualmente, delle molteplici e differenti possibili cause di

indebito contributivo.

Una volta stabilito, coerentemente con l'art. 3 della Costituzione,

il principio che impone il riconoscimento all'assicurato, in una

misura non simbolica da determinarsi discrezionalmente ad opera del

legislatore, degli interessi sulla contribuzione indebitamente pagata

alla gestione, si presenta il problema della decorrenza degli stessi.

Anche sotto questo secondo profilo, la Costituzione non richiede

una meccanica estensione dei princìpi di cui all'art. 2033 cod.

civ., che non assurgono al rango di princìpi costituzionali. Il

legislatore può anzi scegliere tra una pluralità di soluzioni,

tutte idonee a ristabilire la conformità alla Costituzione della

disciplina dell'indebito contributivo degli artigiani iscritti nella

gestione speciale dell'INPS per i lavoratori autonomi.

Non essendo desumibile dai parametri invocati una soluzione univoca

né in ordine alla quantificazione degli interessi, né in ordine

alla loro decorrenza, questa Corte deve limitarsi a dichiarare la

disciplina impugnata costituzionalmente illegittima nella parte in

cui non prevede la liquidazione di alcuna somma a titolo di

interessi. La individuazione dei criteri di quantificazione di tale

somma è tuttavia rimessa al necessario intervento del legislatore,

al quale spetta il compito di trovare un punto di equilibrio tra

l'esigenza di ragionevole armonizzazione della disciplina impugnata

con i principi generali in tema di indebito oggettivo "derogabili

entro i limiti precisati" e l'esigenza di tener conto delle

particolarità della materia dell'indebito contributivo dei

lavoratori autonomi assicurati presso l'INPS.

Spetta al legislatore valutare l'opportunità di diversificare la

disciplina in relazione alla molteplicità delle possibili cause di

indebito contributivo. Così come allo stesso compete di disciplinare

il termine di decorrenza necessario a consentire all'Istituto

l'attività di verifica e di controllo dei presupposti della

restituzione. Gli interessi da corrispondere sulla somma

indebitamente pagata dall'assicurato dovranno pertanto maturare dalla

scadenza di un congruo termine, decorrente dalla presentazione della

domanda di restituzione, idoneo a consentire all'INPS l'accertamento

del carattere indebito dei contributi chiesti in restituzione,

nonché l'assenza del dolo, a norma delle stesse disposizioni

censurate.

Rimangono assorbiti gli ulteriori profili prospettati dalle

ordinanze in epigrafe.

5. - La dichiarazione di illegittimità costituzionale, nei

medesimi termini e limiti sopra precisati, deve estendersi, in

applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, anche

all'art. 15 della legge 9 gennaio 1963, n. 9 (Elevazione dei

trattamenti minimi di pensione e di riordinamento delle norme in

materia di previdenza dei coltivatori diretti e dei coloni e

mezzadri), come sostituito dall'art. 12, secondo comma, della legge

n. 613 del 1966, ed al primo comma di quest'ultimo articolo,

concernente gli esercenti attività commerciali. Tra le due

disposizioni da ultimo menzionate "alle quali deve estendersi in via

conseguenziale la dichiarazione di incostituzionalità" e l'ultimo

comma dell'articolo 7 della legge n. 463 del 1959, impugnato nel

presente giudizio nel testo modificato dall'art. 12 della legge n.

613 del 1966, vi è infatti "in virtù della equiparazione disposta

dallo stesso art. 12" piena coincidenza testuale, ed i medesimi

motivi che impongono di dichiarare l'illegittimità costituzionale

dell'art. 7, ultimo comma, della legge n. 463 del 1959, come

sostituito dal predetto art. 12, sussistono anche con riferimento

alla restituzione dei contributi indebitamente versati da coltivatori

diretti ed esercenti attività commerciali.