Sentenza n. 416/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 189,

della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione

della finanza pubblica), promosso con ordinanza emessa il 5 dicembre

1997 dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale per la regione

Lazio, sul ricorso proposto da Biagini Celestino contro la Direzione

provinciale del Tesoro di Roma, iscritta al n. 604 del registro

ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 37 - prima serie speciale - dell'anno 1998;

Visto l'atto di costituzione di Biagini Celestino nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1999 il giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi l'avvocato Federico Rafti per Biagini Celestino e l'Avvocato

dello Stato Michele Di Pace per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza 5 dicembre 1997, la Corte dei conti, Sezione

giurisdizionale per la regione Lazio, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 189, della legge 23

dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica).

1.1. - In punto di rilevanza il giudice rimettente osserva che il

ricorrente nel giudizio principale - già Consigliere di Stato

cessato dal servizio, per dimissioni, a decorrere dal 30 novembre

1996, con un servizio utile di anni 29 ha invocato un "accertamento

del regime pensionistico applicabile nella fattispecie sin dal

momento del collocamento a riposo". Si tratta, perciò, di una

domanda che muove da un "interesse diretto ed attuale" del medesimo

ricorrente "alla pronuncia giurisdizionale", considerata l'incidenza,

"sia sull'an che sul quantum del trattamento da corrispondere", della

norma impugnata, la quale, "entrata in vigore dal 1 gennaio 1997", ha

stabilito che, "con effetto sui trattamenti liquidati dalla data di

cui al comma 185", e cioè dal 30 settembre 1996, "le pensioni di

anzianità a carico della assicurazione generale obbligatoria dei

lavoratori dipendenti e delle forme di essa sostitutive, nonché i

trattamenti anticipati di anzianità delle forme esclusive della

medesima, non sono cumulabili, limitatamente alla quota liquidata con

il sistema retributivo, con redditi da lavoro di qualsiasi natura e

il loro conseguimento è subordinato alla risoluzione del rapporto di

lavoro".

1.2. - Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo

ritiene che l'"operatività retroattiva" dell'art. 1, comma 189,

della legge n. 662 del 1996, confligga - soprattutto "dopo il severo

e rigoroso richiamo alla normalità costituzionale di cui alla

sentenza n. 360 del 1996" di questa Corte con il precetto "che fa

decadere fin dall'inizio i decreti legge non convertiti": la norma

censurata, nel recuperare "i contenuti di un decreto-legge decaduto"

(d.-l. 30 settembre 1996, n. 508), non avrebbe, infatti, tenuto

conto di tutte le conseguenze di tale precetto, che non potrebbero

"essere violate o indirettamente aggirate". E ciò anche perché, ad

opinare il contrario, si otterrebbe, sul piano della certezza del

diritto, un risultato deteriore per il cittadino: difatti, mentre in

presenza di un decreto reiterato vi sarebbe pur sempre la

possibilità di conoscere la normativa di riferimento al momento di

operare le proprie scelte, l'utilizzo di norme ad efficacia

retroattiva, tali da elidere diritti a prestazioni pensionistiche

sostanzialmente acquisite, lascerebbe il cittadino "privo della

possibilità di orientare le proprie scelte in relazione al quadro

normativo esistente". Donde la violazione dell'art. 77 della

Costituzione e "delle altre norme costituzionali (artt. 70 segg.) che

disciplinano il procedimento di formazione delle leggi", come pure

dell'art. 3 della Costituzione, sia "per il contrasto con l'esigenza

primaria di tutelare l'affidamento del cittadino, elemento

fondamentale nello Stato di diritto", sia "per la diversificazione,

quanto alla prevista operatività retroattiva" della norma censurata,

"tra lavoratori dipendenti e lavoratori autonomi", atteso che, per

questi ultimi, il divieto di cumulo ha effetto soltanto "dalla data

di entrata in vigore della presente legge" (comma 190 dell'art. 1

della legge impugnata).

1.3. - Non manifestamente infondata è, secondo la Corte

rimettente, anche l'ulteriore, e distinta, denuncia del comma 189,

dell'art. 1, della legge n. 662 del 1996, censurato "per la parte in

cui stabilisce il totale divieto di cumulo del trattamento

pensionistico di attività (recte: anzianità) con ogni tipo di

reddito da attività autonoma libero-professionale".

L'ordinanza osserva, preliminarmente, che l'art. 1, comma 13, della

legge 8 agosto 1995, n. 335, applicabile nella fattispecie oggetto di

controversia nel giudizio principale, assicura, a chi può vantare 18

anni di contribuzione alla data del 31 dicembre 1995, "la

liquidazione della pensione interamente secondo il sistema

retributivo". Senonché l'aspettativa derivante da detta norma è

del tutto vanificata - "anche se limitatamente ai trattamenti

anticipati di anzianità" - dalla censurata disposizione, avendo essa

introdotto il criterio della non cumulabilità della quota di

pensione liquidata col sistema retributivo, sì da confondere "il

criterio di liquidazione del trattamento con la qualificazione" dello

stesso, tanto da svuotare di contenuto "posizioni giuridiche ritenute

acquisite ad una certa data", attraverso "limitazioni idonee a

divenire discriminatorie".

Il rimettente precisa, peraltro, che la sollevata censura attiene

"non alla ratio della disposizione ed al principio del criterio

limitativo in sé", bensì "alla omessa previsione di ogni meccanismo

correttivo (con riguardo ad una quota sicuramente contributiva e

sicuramente corrisposta dal dipendente e in parte anche a carico del

datore di lavoro) con effetto di totale esclusione della prestazione

pensionistica e senza alcun limite minimo di mantenimento della

prestazione stessa".

Ad avviso del giudice a quo v'è da dubitare della razionalità di

un sistema che, comportando "il sostanziale annullamento di un

diritto", ignora "ogni criterio di proporzionalità tra contributi,

retribuzioni e pensioni", sì da non potersi più giustificare

"neppure in base a principi solidaristici", ed incide sui principi di

adeguatezza della pensione alle esigenze di vita del pensionato e di

proporzionalità della pensione stessa alla quantità e qualità del

lavoro prestato: donde, il vulnus agli artt. 3, 36 e 38 della

Costituzione.

1.4. - Secondo il rimettente, sussisterebbe, altresì, lesione del

principio della tutela del diritto al lavoro in tutte le sue forme ed

applicazioni, desumibile dagli artt. 4, primo comma, e 35, primo

comma, della Costituzione. Posto che pure il pensionato "conserva il

diritto inviolabile e irrinunciabile al libero esplicarsi della sua

personalità anche sul piano economico", viene, nella fattispecie, a

porsi un problema di "effettività" della tutela previdenziale,

"addirittura annullata quando si impongono limitazioni di carattere

generale e assoluto come quella in esame", le quali scoraggiano "il

lavoratore (dipendente o autonomo) ... nell'adozione di scelte che

coinvolgono la sua libertà lavorativa".

1.5. Osserva ancora l'ordinanza di rimessione che la norma

denunciata ha introdotto - nell'ambito delle soluzioni fornite dal

legislatore in materia di cumulo (art. 10, comma 6, del decreto

legislativo n. 503 del 1992; art. 11, comma 9, della legge n. 537

del 1993) - un criterio che "può valere come norma a regime per le

nuove posizioni previdenziali, non già applicarsi senza alcun limite

a situazioni pregresse diversamente disciplinate e che scontano un

assetto sempre più rigido via via che aumenta l'anzianità di lavoro

e contributiva".

Secondo il giudice a quo non sembra, d'altro canto, possibile

operare raffronti, in tema di cumulo, tra lavoro autonomo e

subordinato, "né porre sullo stesso piano le limitazioni attinenti

alla materia in esame", come conferma la stessa giurisprudenza

costituzionale (sentenza n. 433 nel 1994), la quale ha evidenziato la

diversità dei rispettivi rapporti lavorativi e sistemi contributivi.

Ciò non senza rilevare che la finalità di porre un disincentivo

all'attività di lavoro subordinato prestata successivamente al

collocamento al riposo "potrebbe costituire l'espressione di un

indirizzo di politica legislativa, inteso a rimuovere ostacoli

all'accesso dei giovani ad occasioni lavorative: ostacoli che quasi

sempre non sono costituiti dall'espletamento di un'attività libero

professionale".

1.6. - Ad avviso del rimettente, i sollevati dubbi di

costituzionalità "sembrano trovare indiretta conferma nelle

ulteriori modificazioni in materia introdotte" dall'art. 59, comma

14, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, il quale prevede il divieto

di cumulo tra pensione e redditi da lavoro autonomo "solo

limitatamente alla quota del 50% eccedente l'ammontare corrispondente

al trattamento minimo del fondo pensioni lavoratori dipendenti",

attraverso un correttivo che "esclude qualsiasi possibilità di

perdita completa della pensione di anzianità".

Ritiene, peraltro, il giudice a quo che tale disposizione non

incida (o incida solo parzialmente) sulla rilevanza delle questioni

prospettate, considerato che, a parte ogni altro problema, il divieto

totale di cumulo "permane (a danno del ricorrente) per tutto il

periodo dal collocamento a riposo fino al 1 gennaio 1998 (entrata in

vigore della più favorevole previsione)".

2. - Si è costituito il ricorrente nel giudizio principale, per

sentir dichiarare l'incostituzionalità della normativa denunciata

dal giudice a quo.

La parte privata, soffermandosi, in primo luogo, sul profilo

attinente alla dedotta violazione dell'art. 77 della Costituzione,

ritiene che la disposizione censurata abbia determinato,

sostanzialmente, un aggiramento della "dichiarazione di

incostituzionalità della riproposizione dei decreti-legge, in

mancanza di conversione, portata" dalla sentenza della Corte

costituzionale n. 360 del 1996. Al tempo stesso, la diversità di

decorrenza (30 settembre 1996) della disciplina anticumulo prevista

dalla norma denunciata, per i titolari di trattamenti pensionistici

da lavoro dipendente, rispetto a quella stabilita dal successivo

comma 190 per i titolari di trattamento pensionistico da lavoro

autonomo (dalla data di entrata in vigore della legge n. 662 del

1996) non solo sarebbe "priva di qualsiasi ragionevole

giustificazione", ma anche in contrasto "con i precedenti normativi

esistenti in materia", sì da vulnerare il principio di eguaglianza e

ragionevolezza, di cui all'art. 3 della Costituzione. Sotto altro

profilo, la retroattività della norma impugnata, colpendo anche

coloro che, come la parte privata, sono andati in pensione quando

nessuna norma prevedeva - "ricorrendo nella fattispecie la condizione

del raggiungimento, alla data del 31 dicembre 1994, dei requisiti

contributivi minimi, ex art. 10, comma 8, del decreto legislativo n.

503 del 1992" - l'incumulabilità tra il trattamento di quiescenza ed

il nuovo reddito da lavoro autonomo, confligge con il principio di

ragionevolezza (art. 3 della Costituzione), violando "l'esigenza

primaria di tutelare l'affidamento del cittadino". Ad avviso della

parte privata, vi sarebbe anche violazione degli artt. 36 e 38 della

Costituzione, "per mancato riconoscimento della pensione maturata con

conseguente difetto dei mezzi di sostentamento proporzionati a quelli

ottenuti nel corso dell'attività di servizio". Si rileva, in

particolare, che, nei casi in cui la pensione risulta calcolata per

intero in base al sistema retributivo, il menzionato art. 1, comma

189, "determina in sostanza la privazione completa (per tutto il

periodo di svolgimento di una attività che produce reddito) del

diritto ormai acquisito e perfetto alla pensione di anzianità". E

ciò nonostante che la prestazione pensionistica costituisca una

retribuzione differita e un diritto costituzionalmente garantito,

caratterizzato "da una connotazione assicurativa, che impone,

comunque, la corresponsione di un importo a titolo di rendimento dei

contributi versati, quale che sia la condizione reddituale del

destinatario della prestazione e, quindi, in ipotesi anche in totale

assenza di uno stato di bisogno".

Ulteriore profilo di illegittimità costituzionale della norma

impugnata viene ravvisato, inoltre, nel "contrasto con gli artt. 3 e

38 della Costituzione per disparità di trattamento e per violazione

del principio della adeguatezza della pensione al regime di vita

sostenuto nel corso dell'attività lavorativa, in relazione alla

mancata prefissione di un limite minimo di reddito al di sotto del

quale la pensione deve essere comunque riconosciuta".

La norma censurata contrasterebbe anche con l'art. 4 della

Costituzione "per violazione del diritto al libero esplicarsi della

attività lavorativa". L'incertezza del libero professionista

sull'ammontare del reddito futuro lo porrebbe, infatti, nella

"frustrante condizione di rinunciare al reddito professionale ... per

accontentarsi, invece, della sola pensione", con "innegabile, grave

affievolimento del diritto alla libera scelta del lavoro".

Secondo la parte costituita ulteriori elementi di conferma del

contrasto dell'art. 1, comma 189, della legge n. 662 del 1996 con i

principi costituzionali sarebbero desumibili dalle nuove disposizioni

anticumulo di cui all'art. 59, comma 14, della legge n. 449 del 1997.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha

concluso per l'inammissibilità o, comunque, l'infondatezza della

questione.

4. - Nell'imminenza dell'udienza, sia la parte costituita, che

quella intervenuta, hanno depositato memorie illustrative.

4.1. - La difesa erariale, nel rilevare che la legge n. 662 del

1996 contempla, al comma 216 dell'art. 1, la validità degli atti e

la salvezza degli effetti prodottisi e dei rapporti giuridici sorti

sulla base del d.-l. 30 settembre 1996, n. 508, non convertito,

osserva come tale disposizione sia "pienamente in linea con il

dettato" dell'art. 77 della Costituzione e traduca la volontà del

Parlamento di "legiferare in continuità con il decaduto

decreto-legge", recependone - nella connessione fra la norma

censurata e il predetto comma 216 - i contenuti e precisandone taluni

aspetti, sì da completare "razionalmente e formalmente" la

disciplina posta, "in funzione anticipatoria", dal provvedimento

governativo, tramite una soluzione di tecnica legislativa già

praticata, del resto, in occasione della nota vicenda dei "blocchi"

delle pensioni di anzianità (decreti-legge n. 384 del 1992 e n. 553

del 1994), "allo scopo di contenere gli altissimi costi, per il

sistema previdenziale pubblico", delle pensioni medesime. Secondo

l'Avvocatura dello Stato, "a tutto ciò non sembra ostare

l'insegnamento fornito" dalla sentenza n. 360 del 1996, trattandosi,

nella specie, non di reiterazione di un decreto-legge, bensì di "una

legge approvata dal Parlamento, ... a nulla valendo che" quest'ultimo

"abbia liberamente ritenuto di ispirarsi ... ad una disposizione già

contenuta in un decreto-legge decaduto". Riguardo, poi, al secondo

profilo di incostituzionalità sollevato dal giudice a quo

(investente il totale divieto di cumulo della pensione di anzianità

con ogni tipo di reddito da lavoro autonomo), si osserva che, nella

specie, non vi è la perdita del trattamento pensionistico, ma la sua

sospensione per il periodo in cui "il pensionato decida, liberamente,

di dedicarsi ad un lavoro retribuito". Pertanto, in costanza di

misure che incidano "sull'importo della pensione in corso di

pagamento" non è dato apprezzare alcun vulnus all'art. 38 della

Costituzione. Nel rilevare, poi, che la giurisprudenza

costituzionale ha ripetutamente riconosciuto la legittimità "di

norme legislative dotate di efficacia retroattiva", la memoria

osserva come il vero limite di tali norme sia da ricercarsi nel

rispetto "del principio di ragionevolezza", che, peraltro, non è

contraddetto dalla disposizione denunciata che ha operato "in

direzione di un contenimento della spesa previdenziale", senza

pregiudizio per "il livello di vita complessivo del pensionato".

Quanto alla prospettata violazione degli artt. 4, primo comma, e 35,

primo comma, della Costituzione, si rileva che il richiamo al diritto

del pensionato alla libertà lavorativa deve essere valutato anche in

relazione alle distorsioni che provocherebbe, nel mercato del lavoro,

la presenza "di soggetti, i pensionati, comunque garantiti da un

reddito (proveniente, oltretutto, dal sistema previdenziale

pubblico)".

Non sussisterebbe, inoltre, disparità di trattamento tra

lavoratori dipendenti ed autonomi per il diverso momento di entrata

in vigore della rispettiva normativa anticumulo, tenuto conto, da un

lato, della sostanziale differenza tra le relative discipline

previdenziali e, dall'altro, della circostanza per cui le

disposizioni dettate, in materia di cumulo, per i lavoratori autonomi

sono state introdotte direttamente dalla legge n. 662 del 1996. Per

altro verso, quanto ai pensionati soggetti al "sistema retributivo",

la memoria osserva che, per il regime del cumulo, non rilevano le

"variabili" dell'anzianità contributiva o del sistema di calcolo

della pensione, bensì quelle concernenti "tipo di pensione

(vecchiaia, anzianità, ecc.) e tipo di attività lavorativa (lavoro

dipendente o autonomo)".

Circa, poi, l'omessa previsione di "ogni meccanismo correttivo" con

effetto di esclusione della prestazione pensionistica,

l'interveniente evidenzia che il rigore della disposizione censurata

è stato mitigato dalla disciplina introdotta, a decorrere dal 1

gennaio 1998, dall'art. 59, comma 14, della legge 27 dicembre 1997,

n. 449, frutto di una "evoluzione normativa", che, seppure "può

sembrare invero convulsa e talvolta altalenante", si spiega, in ogni

caso, con l'"evidente tentativo di mettere a punto gli interventi

più efficaci per contemperare, da un lato, le esigenze di un

bilancio previdenziale pubblico pesantemente deficitario e,

dall'altro, la necessità di garantire, nella misura del possibile,

la libertà lavorativa del soggetto".

4.2. Con la memoria illustrativa, la parte privata, nel ribadire la

violazione dell'art. 77 della Costituzione, come pure degli artt. 3

e 38 della Costituzione, osserva che gli effetti retroattivi della

disposizione denunciata risultano vieppiù irrazionali se si tiene

conto del fatto che, al 30 novembre 1996 (data di collocamento in

quiescenza a domanda del ricorrente stesso), non solo non sussisteva,

per la parte medesima, alcun divieto di cumulo tra pensione e reddito

da lavoro autonomo, ma era anche esclusa la possibilità di revocare

la domanda di pensionamento di anzianità (come invece consentito

dall'art. 1, comma 188, della stessa legge n. 662 del 1996, per le

domande presentate antecedentemente al 30 settembre 1996). In tal

senso, "nessuna libertà di scelta e di ponderazione della propria

convenienza è stata data" al pensionato. Rileva, ancora, la parte

privata, in riferimento alle avverse argomentazioni sul "rispetto

dell'art. 3 della Costituzione", che la norma censurata, "nel momento

in cui comporta la ... perdita totale della pensione" interamente

liquidata con il sistema retributivo, "determina una irragionevole

disparità di trattamento tra le posizioni di pensionati andati in

pensione nel medesimo periodo con una anzianità, rispettivamente,

maggiore e minore di 18 anni alla data del 31 dicembre 1995". Ne

consegue, peraltro, "uno stravolgimento della entità della

prestazione previdenziale dei pensionati medesimi rispetto alle

stesse previsioni della citata legge n. 335 del 1995"; difatti, con

la normativa anticumulo posta dalla disposizione denunciata, il

pensionato con anzianità maggiore - favorito, "in termini assoluti",

dal calcolo della pensione con il sistema retributivo - verrebbe a

godere di "un trattamento economico peggiore del pensionato con

anzianità minore" (la cui pensione risulti calcolata in parte con il

sistema retributivo ed in parte con quello contributivo). Il

principio di eguaglianza e ragionevolezza sarebbe vulnerato anche in

considerazione del fatto che la norma denunciata contraddice alla sua

intrinseca finalità e cioè di "escludere la possibilità di

cumulare il nuovo reddito solo con una parte della prestazione

previdenziale". Secondo la parte privata non possono condividersi,

infine, gli assunti dell'Avvocatura dello Stato sugli effetti del

sopravvenuto art. 59, comma 14, della legge n. 449 del 1997, in

quanto tale norma "lascia invariata" l'applicazione della

disposizione censurata per il periodo da ottobre 1996 a dicembre 1997

(mantenendo, così, vivo "l'interesse alla pronuncia di

incostituzionalità"); periodo in cui "il diritto del ricorrente (in

pensione dal 30 novembre 1996) ad ottenere il trattamento di

quiescenza maturato viene misconosciuto in violazione dei ricordati,

numerosi precetti costituzionali". Considerato in diritto

1. - Con l'ordinanza in epigrafe, la Corte dei conti, Sezione

giurisdizionale per la Regione Lazio, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 189, della legge 23

dicembre 1996, n. 662 (Misure di razionalizzazione della finanza

pubblica).

La disposizione impugnata stabilisce che, "con effetto sui

trattamenti liquidati dalla data di cui al comma 185", e cioè dal 30

settembre 1996, "le pensioni di anzianità a carico della

assicurazione generale obbligatoria dei lavoratori dipendenti e delle

forme di essa sostitutive, nonché i trattamenti anticipati di

anzianità delle forme esclusive della medesima, non sono cumulabili,

limitatamente alla quota liquidata con il sistema retributivo, con

redditi da lavoro di qualsiasi natura e il loro conseguimento è

subordinato alla risoluzione del rapporto di lavoro".

1.1. - Il giudice rimettente pone in dubbio, anzitutto, la

legittimità dell'"operatività retroattiva" della disposizione

censurata (entrata in vigore il 1 gennaio 1997), ritenendo che essa

violi:

l'art. 77 e le "altre norme costituzionali (artt. 70 segg.) che

disciplinano il procedimento di formazione delle leggi", essendo

stati recuperati i contenuti di un d.-l. non convertito (il d.-l. 30

settembre 1996, n. 508), così contraddicendo il precetto

costituzionale che fa decadere fin dall'inizio tali decreti, con

conseguenze che - "dopo la sentenza della Corte costituzionale" n.

360 del 1996 - non possono "essere violate o indirettamente

aggirate";

l'art. 3 della Costituzione, a causa, da un lato, della

disparità posta in essere tra titolari di pensione da lavoro

dipendente e titolari di pensioni da lavoro autonomo, con la

differente decorrenza del divieto di cumulo, fissata per questi

ultimi - alla stregua del successivo comma 190 - dall'entrata in

vigore della legge n. 662 del 1996 e, dall'altro, del "contrasto con

l'esigenza primaria di tutelare l'affidamento del cittadino, elemento

fondamentale nello Stato di diritto".

1.2. - Nel denunciare, poi, la disposizione "per la parte in cui

stabilisce il totale divieto di cumulo del trattamento pensionistico

di attività (recte: anzianità) con ogni tipo di reddito da

attività autonoma libero-professionale", il giudice a quo lamenta

l'irrazionalità di una disciplina che, in violazione degli artt. 3,

36 e 38 della Costituzione, comporta "il sostanziale annullamento di

un diritto", quale quello alla pensione di anzianità liquidata

interamente con il sistema retributivo; e cioè per coloro che,

giusta l'art. 1, comma 13, della legge n. 335 del 1995, possono, alla

data del 31 dicembre 1995, far valere un'anzianità contributiva di

almeno diciotto anni. Quanto sopra a causa, tra l'altro, della omessa

previsione di qualsiasi meccanismo correttivo da parte della norma,

la quale, trascurando "ogni criterio di proporzionalità tra

contributi, retribuzioni e pensioni", vulnera, conseguentemente,

anche il principio "di adeguatezza della pensione alle esigenze di

vita del pensionato e di proporzionalità della pensione medesima

alla quantità e qualità del lavoro prestato durante il servizio

attivo".

1.3. - L'ordinanza prospetta, altresì, un possibile vulnus degli

artt. 4, primo comma, e 35, primo comma, della Costituzione. Il

rimettente, muovendo dal presupposto che pure il pensionato "conserva

il diritto inviolabile e irrinunciabile al libero esplicarsi della

sua personalità anche sul piano economico", ritiene che una

disposizione quale quella denunciata, ponendo in discussione

l'"effettività" della tutela previdenziale, da reputare "addirittura

annullata", abbia un effetto dissuasivo sul lavoratore (dipendente o

autonomo) quanto all'"adozione di scelte che coinvolgono la sua

libertà lavorativa".

1.4. - Nel rilevare, infine, che la norma censurata viene ad

applicarsi senza alcun limite a situazioni pregresse "che scontano un

assetto sempre più rigido via via che aumenta l'anzianità di lavoro

e contributiva", il giudice a quo esclude che, in tema di cumulo, si

possano "porre sullo stesso piano le limitazioni attinenti alla

materia in esame", confrontando tra loro posizioni concernenti,

rispettivamente, il lavoro autonomo e quello subordinato.

2. - Le censure sono da reputare solo in parte fondate, secondo

quanto appresso si dirà.

2.1. - Prima di affrontarne il merito, conviene richiamare, sia

pure per sommi capi e per quanto ha rilievo ai fini del presente

giudizio, l'evoluzione legislativa verificatasi in materia di

ordinamento previdenziale; evoluzione che ha secondato una tendenza

intesa ad ampliare progressivamente l'ambito del divieto di cumulo

tra pensione e redditi da attività lavorativa.

Per quel che concerne, in particolare, la pensione di anzianità

dei lavoratori dipendenti, va rammentato che l'art. 22 della legge 30

aprile 1969, n. 153, ne prevedeva - con disposizione estesa, in un

secondo momento, anche al pensionamento anticipato dei pubblici

dipendenti (art. 10 del d.-l. n. 17 del 1983, convertito, con

modificazioni, nella legge n. 79 del 1983) - il divieto di cumulo con

i soli redditi da lavoro subordinato.

Esigenze di maggiore organicità e rigore in materia vennero, in

seguito, ad ispirare la legge 23 ottobre 1992, n. 421, la quale, nel

conferire al Governo la delega, tra l'altro, per il riordino del

sistema previdenziale, indicò, fra i vari principi e criteri

direttivi, quelli dell'"armonizzazione ed estensione della disciplina

in materia di limitazioni al cumulo delle pensioni con i redditi da

lavoro subordinato ed autonomo per tutti i lavoratori pubblici e

privati" (art. 3, comma 1, lettera m), stabilendo espressamente che

la concessione della pensione di anzianità avvenisse "dopo

l'effettiva cessazione dell'attività lavorativa, dipendente o

autonoma, con identici criteri di non cumulabilità tra pensione e

retribuzione o reddito da lavoro autonomo" (art. 3, comma 1, lettera

n), punto 4).

Seguì l'art. 10 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503,

che, nel testo modificato dall'art. 11 della legge n. 537 del 1993,

dispose, per tutte le forme previdenziali dei lavoratori dipendenti,

il divieto totale di cumulo fra pensione di anzianità (o trattamenti

anticipati di anzianità) e redditi da lavoro subordinato,

stabilendo, nel contempo, una parziale incumulabilità con i redditi

da lavoro autonomo, limitata alle quote di pensione eccedenti

l'ammontare del trattamento minimo del Fondo pensioni lavoratori

dipendenti; quote rese non cumulabili nella misura del 50 per cento,

sino a concorrenza dei redditi stessi.

Il predetto articolo, nel fare salve (comma 8) le disposizioni

della precedente normativa, ove più favorevoli, per coloro che al 31

dicembre 1994 fossero titolari di pensione ovvero avessero raggiunto

i requisiti contributivi minimi per la pensione di vecchiaia o di

anzianità, subordinò, inoltre, per i lavoratori dipendenti, il

conseguimento del trattamento alla risoluzione del rapporto di lavoro

(comma 6).

A parte la legge 8 agosto 1995, n. 335, con la quale, in sede di

riforma generale pensionistica, furono dettati i principi generali

anticumulo applicabili a regime alla nuova prestazione denominata

"pensione di vecchiaia" (sostitutiva, sulla base del sistema

contributivo, delle precedenti pensioni di vecchiaia ed anzianità),

un successivo intervento normativo si rinviene nel d.-l. 30 settembre

1996, n. 508, con il quale furono introdotte misure di maggiore

rigore per le quote di pensione liquidate ancora con il sistema

retributivo. Detto decreto, infatti, stabilì (art. 1, comma 4), con

effetto sui trattamenti liquidati dalla data di entrata in vigore del

decreto stesso, che le pensioni di anzianità a carico

dell'assicurazione obbligatoria dei lavoratori dipendenti e dei

lavoratori autonomi e, in genere, i trattamenti anticipati di

anzianità - con esclusione di quelli liquidati con almeno 40 anni di

contribuzione, nonché di quelli rientranti nelle eccezioni previste

dall'art. 10 del d.-l. 28 febbraio 1986, n. 49 (convertito, con

modificazioni, nella legge 18 aprile 1986, n. 120) - non fossero

cumulabili, quanto alla quota calcolata in base al sistema

retributivo, con redditi da lavoro di qualsiasi natura.

Dopo la mancata conversione in legge del predetto decreto, la

disposizione denunciata, e cioè il comma 189 dell'art. 1 della legge

23 dicembre 1996, n. 662, ha riproposto la stessa disciplina

anticumulo per i trattamenti pensionistici di anzianità dei

lavoratori dipendenti liquidati dal 30 settembre 1996 e cioè dalla

data di entrata in vigore del sopra ricordato decreto-legge. Invece,

per i titolari di "pensioni di anzianità a carico dell'assicurazione

generale dei lavoratori autonomi", il successivo comma 190 del

medesimo art. 1 ha previsto che i trattamenti liquidati dalla data di

entrata in vigore della legge non siano cumulabili "nella misura del

50 per cento con i redditi di lavoro autonomo, fino a concorrenza del

reddito stesso".

Ulteriore sviluppo del descritto quadro normativo è rappresentato,

infine, dall'art. 59, comma 14, della legge 27 dicembre 1997, n. 449

(menzionato anche dal rimettente), il quale (tornando alla regola

dell'art. 10 del decreto legislativo n. 503 del 1992) ha stabilito, a

partire dal 1 gennaio 1998, l'incumulabilità delle quote dei

trattamenti pensionistici di anzianità dei lavoratori dipendenti,

eccedenti il "trattamento minimo", con i redditi da lavoro autonomo

nella misura del 50% e sino a concorrenza dei redditi stessi,

riconfermando, nel contempo, per i trattamenti liquidati

antecedentemente, la previgente disciplina "se più favorevole".

3. - Tanto premesso, va pregiudizialmente ritenuto, in punto di

ammissibilità della proposta questione, che del tutto plausibilmente

il giudice a quo esclude che la rilevanza della stessa sia elisa

dalla disciplina legislativa da ultimo ricordata, tenuto conto che il

comma 14 dell'art. 59 della legge n. 449 del 1997 spiega i suoi

effetti soltanto a decorrere dal 1 gennaio 1998.

4. - Quanto al merito delle sollevate censure, la Corte ritiene di

muovere, per ragioni di priorità logica, da quelle di portata più

generale, volte a porre in dubbio la legittimità in sé del divieto

di cumulo, per contrasto, da un canto, con gli artt. 3, 36 e 38 della

Costituzione e, dall'altro, con gli artt. 4, primo comma, e 35, primo

comma, della Costituzione.

4.1. - Dette censure non sono fondate.

Quanto alla prima, va rammentato che la giurisprudenza di questa

Corte ha, in passato, ritenuto che la garanzia dell'art. 38 della

Costituzione, proprio perché legata allo stato di bisogno, fosse da

reputare di per sé riservata alle pensioni che trovavano la loro

causa nella cessazione dell'attività lavorativa per ragioni di età

e non anche a quelle il cui presupposto consisteva nel mero avvenuto

svolgimento dell'attività stessa per un tempo predeterminato

(sentenza n. 194 del 1991), così come nel caso dei trattamenti

pensionistici di anzianità.

Nella vigenza dell'ordinamento pensionistico anteriore alla riforma

del 1995, è stato, pertanto, espresso l'avviso che il godimento dei

menzionati trattamenti di pensione, rappresentando un beneficio

discrezionalmente concesso dal legislatore a prescindere dall'età

pensionabile, potesse "essere limitato al solo caso di cessazione

effettiva del lavoro" (sentenza n. 155 del 1969). Al tempo stesso,

sono stati considerati privi di fondamento (sentenze nn. 576 del 1989

e 155 del 1969; v. anche sentenza n. 433 del 1994 e ordinanza n. 47

del 1994) i dubbi di legittimità costituzionale che erano stati

sollevati (evocandosi i parametri degli artt. 3, 36 e 38 della

Costituzione), avverso normative che prevedevano il totale divieto di

cumulo dei suddetti trattamenti pensionistici di anzianità con il

reddito da lavoro dipendente.

Alla stregua dei ricordati orientamenti, non può, pertanto,

reputarsi impedito al legislatore di stabilire che le quote di

pensione di anzianità liquidate secondo il sistema retributivo

(quale criterio di calcolo per giunta più favorevole, nella specie,

di quello contributivo, come evidenziato dallo stesso giudice a quo)

non sono cumulabili con "redditi da lavoro di qualsiasi natura".

Una misura siffatta, espressione di un non irragionevole esercizio

della discrezionalità spettante al legislatore, trova la sua

spiegazione oltre che nella tendenza legislativa a disincentivare il

conseguimento di una prestazione anticipata rispetto all'età

pensionabile (prestazione destinata oltretutto ad una graduale

eliminazione, secondo la linea riformatrice seguita dal legislatore

del 1995), anche nella considerazione delle esigenze di bilancio (tra

le altre, v. sentenza n. 417 del 1996), nell'ambito della globale

riforma del sistema previdenziale in corso di attuazione. E ciò

anche se la riforma appare ancora suscettibile di adattamenti, in

attesa della sua operatività a "regime", sì da comportare a volte

il susseguirsi di misure anticumulo differenti tra loro, come

dimostra per l'appunto la vicenda legislativa qui esaminata, nella

quale, alla disciplina originariamente posta dall'art. 10 del

decreto legislativo n. 503 del 1992 (modificato dalla legge n. 537

del 1993), ha fatto seguito, per i casi quali quello in questione, la

più rigorosa regola dell'art. 1, comma 189, della legge n. 662 del

1996, salvo il successivo ritorno al precedente criterio, per effetto

dell'art. 59, comma 14, della legge n. 449 del 1997, e salvo altresì

- per venire alle più recenti innovazioni normative - quanto

disposto dall'art. 77 della legge 23 dicembre 1998, n. 448, che ha

ricondotto le pensioni liquidate con anzianità contributiva di

almeno quarant'anni nella disciplina anticumulo propria delle

pensioni di vecchiaia. Ma tali interventi, per quanto possano

apparire non del tutto omogenei, lungi dal corroborare, così come

ritiene il giudice a quo, la tesi dell'incostituzionalità della

denunciata disposizione, si spiegano proprio per la mutabile

incidenza che su di essi hanno le contingenti emergenze finanziarie.

4.2. - La scelta così operata non può reputarsi arbitraria

nemmeno sotto l'ulteriore profilo prospettato dal rimettente in punto

di non equiparabilità, in tema di attività incompatibili con il

trattamento di pensione, fra quelle di lavoro dipendente e quelle di

lavoro autonomo, non sembrando a questa Corte che, dal punto di vista

delle esigenze alle quali si è voluto ovviare con la disposizione

denunciata, sia possibile ravvisare, tra le due figure, differenze

tali da richiedere un diverso trattamento in materia di cumulo, sì

da rendere irragionevole una disciplina volta, oltretutto, ad

assicurare, in condizioni di parità fra i suddetti pensionati di

anzianità e i non pensionati, l'accesso al mercato del lavoro

globalmente considerato e, dunque, comprensivo non solo

dell'occupazione tradizionale e stabile del lavoro dipendente.

4.3. - Altrettanto infondato è il dubbio che il rimettente

prospetta sotto il profilo del contrasto della denunciata

disposizione con gli artt. 4, primo comma, e 35, primo comma, della

Costituzione.

Invero, il riconoscimento del diritto al lavoro e la tutela del

lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni non sono pregiudicati

dal fatto che il titolare di pensione di anzianità non possa godere

di due diversi trattamenti, quello di lavoro e quello pensionistico

(per altre applicazioni dello stesso principio v. la sentenza n. 155

del 1969; analogamente le sentenze nn. 30 del 1976 e 105 del 1963).

5. - Fondata è da ritenere, invece, la censura relativa

all'"operatività retroattiva" dell'art. 1, comma 189, della legge n.

662 del 1996, benché non sotto il profilo della asserita "violazione

dell'art. 77 della Costituzione e delle altre norme costituzionali

(artt. 70 segg.) che disciplinano il procedimento di formazione delle

leggi", ma sotto quello del contrasto con l'art. 3 della

Costituzione.

Infatti, il dubbio sollevato dall'ordinanza, in ordine alla

sussistenza di un vizio "formale", censurabile alla stregua dei

principi desumibili dalla sentenza di questa Corte n. 360 del 1996

sulla non consentita iterazione o reiterazione dei decreti-legge,

appare del tutto privo di ragione.

Va considerato che il d.-l. 30 settembre 1996, n. 508, non è stato

oggetto, dopo la sua decadenza, di alcuna iterazione, ma è stato,

invece, seguito da una legge che, adottata con l'ordinario

procedimento, ha mutuato, parzialmente, con la norma oggetto di

censura (comma 189 dell'art. 1), il contenuto già proprio dell'art.

1, comma 4, dello stesso decreto; e, al tempo stesso, ha disposto (al

comma 216) che restano validi gli atti e sono fatti salvi gli effetti

prodottisi e i rapporti giuridici sorti sulla base del medesimo.

Giova, peraltro, osservare che, innanzi al giudice a quo, si

controverte di un pensionamento decorrente dal 30 novembre 1996,

allorché era già scaduto il termine per la conversione del d.-l. n.

508 del 1996 (del quale era così venuto meno ogni effetto), sicché

è evidente che la disposizione denunciata rileva, sotto il profilo

qui considerato, solo in quanto norma destinata ad incidere,

retroattivamente, su una situazione che è rimasta estranea alla

disciplina a suo tempo prevista dal decreto-legge stesso.

6.1. - Ciò premesso, mentre non appare pertinente l'evocazione del

parametro dell'art. 77, nessun dubbio sussiste circa il potere

spettante al legislatore di regolare autonomamente, sulla base

dell'art. 70, le situazioni testé accennate, assumendo

eventualmente come proprio il contenuto di un decreto-legge a suo

tempo decaduto.

Quanto ai limiti di tale potere, questa Corte ha più volte

affermato che il divieto di retroattività della legge - pur

costituendo fondamentale valore di civiltà giuridica e principio

generale dell'ordinamento, cui il legislatore deve in linea di

principio attenersi - non è stato tuttavia elevato a dignità

costituzionale, se si eccettua la previsione dell'art. 25 della

Costituzione, relativa alla legge penale. Al legislatore ordinario,

pertanto, fuori della materia penale, non è inibito emanare norme

con efficacia retroattiva, a condizione però che la retroattività

trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non

si ponga in contrasto con altri valori e interessi costituzionalmente

protetti (da ultimo, v. sentenza n. 229 del 1999).

Tra questi la giurisprudenza costituzionale annovera, come è noto,

l'affidamento del cittadino nella sicurezza giuridica che, quale

essenziale elemento dello Stato di diritto, non può essere leso da

disposizioni retroattive, le quali trasmodino in un regolamento

irrazionale di situazioni sostanziali fondate su leggi precedenti (v.

sentenze nn. 211 del 1997 e 390 del 1995).

Nel caso di specie, va considerato che, allorché, per inutile

decorso dei termini di conversione, è decaduto il decreto-legge n.

508 del 1996, i pensionati di anzianità potevano, in generale,

confidare in un trattamento di quiescenza soltanto parzialmente

inciso - per effetto di quanto previsto dall'art. 10, comma 6, del

decreto legislativo n. 503 del 1992, come modificato dall'art. 11,

comma 9, della legge n. 537 del 1993 (e cioè, nella misura del 50

per cento della quota eccedente il trattamento minimo della pensione)

- dalla concorrenza con un'eventuale percezione di redditi da lavoro

autonomo; se non, addirittura, godere, al riguardo, di un regime di

piena cumulabilità, ove, alla data del 31 dicembre 1994, fossero

già titolari di pensione oppure in possesso dei requisiti minimi

contributivi per la relativa liquidazione (art. 10, comma 8, del

decreto legislativo n. 503 del 1992, come modificato dal comma 10 del

menzionato art. 11).

Va, pertanto, in parte condivisa la censura avanzata dal rimettente

in riferimento all'art. 3 della Costituzione, anche se non sotto il

profilo dell'asserita disparità di trattamento (quanto alla

decorrenza del divieto di cumulo fra titolari di pensioni da lavoro

dipendente e titolari di pensioni da lavoro autonomo), bensì sotto

quello del contrasto con la esigenza di tutelare l'affidamento del

cittadino.

Sotto il primo profilo va, infatti, osservato che si tratta di

situazioni non comparabili, in quanto riconducibili a regimi

previdenziali tuttora differenziati per taluni essenziali aspetti,

sebbene si assista, attualmente, ad un processo di progressiva

omologazione.

Sotto il secondo aspetto non può, invece, non reputarsi affetta da

irragionevolezza una disciplina, quale quella della censurata

disposizione, la quale è venuta a determinare, in modo retroattivo,

per i trattamenti liquidati dal 30 novembre in poi, l'elisione dei

ratei di pensione maturati a decorrere da detta data, nei casi in cui

i relativi titolari abbiano, oramai decaduto il ricordato

decreto-legge n. 508 del 1996, intrapreso un'attività libero

professionale o, comunque, avente natura di prestazione autonoma.

6.2. - La detta esigenza di garanzia non può, peraltro, non

arrestarsi nel momento a partire dal quale le disposizioni della

legge 23 dicembre 1996, n. 662 (in Gazzetta Ufficiale n. 303,

supplemento ordinario n. 233, del 28 dicembre 1996) sono entrate in

vigore (1 gennaio 1997, secondo quanto previsto dall'art. 3, comma

217) e cioè, in definitiva, nel momento in cui la regola contemplata

dall'art. 1, comma 189, della citata legge, risulta incidere ormai

sull'attualità di rapporti di durata, rispetto ai quali il

legislatore è abilitato, sia pure nei limiti della ragionevolezza

(che, per le ragioni precedentemente illustrate, non risultano

superati nel caso in esame), a dettare disposizioni che modifichino

sfavorevolmente la disciplina in atto (v. sentenze nn. 211 del 1997 e

409 del 1995). La data sopra indicata vale, pertanto, a definire

anche il termine entro il quale va limitata la pronunzia di

incostituzionalità della denunciata disposizione.