Sentenza n. 4/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 104 del regio

decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle

leggi sanitarie), come modificato dall'art. 2 della legge 8 novembre

1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico), promosso

con ordinanza emessa il 25 gennaio 1995 dal TAR della Calabria,

sezione distaccata di Reggio Calabria, sui ricorsi riuniti proposti

da Gaetano Cianci contro la Regione Calabria iscritta al n. 467 del

registro ordinanze 1995 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno 1995;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 13 dicembre 1995 il Giudice

relatore Fernando Santosuosso.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso dal dott. Gaetano Cianci

contro la Regione Calabria per l'annullamento della delibera della

Giunta regionale n. 1443 del 31 marzo 1993, recante la revisione

della pianta organica delle farmacie, e del conseguente decreto del

Presidente della Giunta regionale n. 863 del 29 giugno 1993, il TAR

della Regione Calabria - sezione distaccata di Reggio Calabria, ha

sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 32 della Costituzione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 104 del regio

decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle

leggi sanitarie), come modificato dall'art. 2 della legge 8 novembre

1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico), nella

parte in cui limita l'istituzione di sedi farmaceutiche in base al

criterio topografico solamente nei comuni con popolazione fino a

12.500 abitanti.

A parere del giudice a quo la limitazione prevista dalla norma

impugnata introdurrebbe una irragionevole disparità di trattamento

rispetto ai comuni con popolazione più elevata, atteso che quelle

particolari condizioni topografiche e di viabilità giustificanti

l'istituzione di una sede farmaceutica ben possono rinvenirsi anche

nei comuni con popolazione superiore ai 12.500 abitanti.

Analogamente parrebbe illogica la previsione secondo cui per

ciascun comune deve esserci solo una farmacia istituita in base al

criterio topografico.

Sarebbe altresì violato anche l'art. 32 della Costituzione, in

quanto il diritto alla salute risulterebbe pregiudicato dalla

limitazione prevista dalla norma impugnata.

2. - Nel giudizio avanti alla Corte costituzionale è intervenuto

il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia

dichiarata infondata.

Secondo la difesa erariale, l'aver limitato l'istituzione di

farmacie in base al criterio topografico solo nei comuni con

popolazione fino a 12.500 abitanti, sarebbe il risultato di

valutazioni non arbitrarie compiute dal legislatore; ed invero, la

densità della popolazione è più o meno alta in relazione alle

dimensioni del centro abitato con la conseguenza che appare

ragionevole la scelta di introdurre un correttivo (scendendo sotto il

normale parametro di densità) per le zone rurali dei comuni con

minor numero di abitanti restringendone peraltro l'applicabilità ad

un unico caso per ciascuno di tali comuni.

Inoltre, osserva l'Avvocatura, il diritto alla salute sarebbe

conciliabile con l'esigenza di salvaguardare l'esistenza delle

condizioni economiche per il buon funzionamento dell'esercizio

commerciale. Considerato in diritto

1. - La questione che il TAR della Calabria sottopone all'esame

della Corte costituzionale è se l'art. 104 del regio decreto 27

luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi

sanitarie), come modificato dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991,

n. 362, nella parte in cui limita l'istituzione di farmacie in base

al criterio topografico nei comuni con popolazione fino a 12.500

abitanti, sia in contrasto:

con l'art. 3 della Costituzione perché introduce una irrazionale

disparità di trattamento rispetto ai comuni con popolazione più

elevata e per l'irragionevolezza del fatto che in ciascun comune

possa esservi una sola sede farmaceutica istituita in base al

criterio topografico;

con l'art. 32 della Costituzione in quanto viene compromessa la

corretta funzionalità del servizio farmaceutico con diretta

incidenza sul diritto alla salute.

2. - Premette il Tribunale rimettente che il ricorrente, iscritto

all'Ordine dei farmacisti e in possesso di tutti i requisiti per

partecipare al concorso provinciale per il conferimento di sedi

farmaceutiche vacanti o di nuova istituzione, ha impugnato la

delibera n. 1443 del 31 marzo 1993, con cui la Giunta regionale,

revisionando la pianta organica delle farmacie per il biennio

1991-1992, ha soppresso alcune sedi e le ha trasformate in meri

dispensari farmaceutici, ai sensi dell'art. 6 della legge n. 362 del

1991.

Circa il numero e la localizzazione circoscrizionale delle

farmacie, il giudice a quo rileva che la norma impugnata (art. 104

del citato testo unico) consente di aggiungere una sola altra

farmacia, oltre il limite imposto dal rigoroso rapporto con la misura

della popolazione comunale di cui all'art. 1 della legge n. 475 del

1968, tenendo conto delle condizioni topografiche e delle difficoltà

di viabilità, e sempre che sussista una distanza di almeno 3.000

metri dalle altre farmacie. La legge ha tuttavia stabilito che questo

criterio suppletivo si applica limitatamente ai comuni con

popolazione fino a 12.500 abitanti.

Ricorda infine l'ordinanza che, ai sensi del secondo comma

dell'impugnato art. 104, in sede di revisione delle piante organiche,

le farmacie già aperte sono riassorbite nella determinazione del

numero complessivo stabilito in base al parametro della popolazione

e, qualora eccedenti i limiti previsti dall'art. 1 della legge n. 475

del 1968, sono considerate in soprannumero.

Tanto premesso, il TAR rimettente ritiene che la dedotta questione

di costituzionalità del citato art. 104 sia anzitutto rilevante

poiché proprio in base alla predetta norma è stata disposta la

soppressione di cinque sedi farmaceutiche di Reggio Calabria e di una

sede del comune di Sinopoli. Ritiene inoltre la non manifesta

infondatezza della questione, sia in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, ben potendo sussistere particolari condizioni

topografiche e di viabilità anche nei comuni con popolazione

superiore a 12.500 abitanti giustificanti l'apertura di uno o più

esercizi farmaceutici in soprannumero, sia perché le eccessive

limitazioni previste dalla norma in esame, più che garantire la

libertà e l'equilibrio tra domanda ed offerta del mercato in tale

settore, possono compromettere sensibilmente la corretta

funzionalità del servizio, ed il diritto alla salute

costituzionalmente tutelato.

3. - La questione non è fondata.

Può convenirsi col Tribunale regionale amministrativo che la ratio

della programmazione e della revisione delle piante organiche degli

esercizi commerciali delle farmacie, più che diretta ad evitare la

proliferazione delle stesse (o - come ritiene la difesa erariale -

per salvaguardare le condizioni economiche dell'esercizio

commerciale), risiede nella diversa esigenza di assicurare l'ordinata

copertura di tutto il territorio nazionale al fine di agevolare la

maggiore tutela della salute ai cittadini. Ed in considerazione di

questo stesso fine il legislatore ha inteso aggiungere al parametro

del dato numerico della popolazione - quale criterio per la

determinazione del numero di farmacie per ciascun comune - anche la

considerazione delle "condizioni topografiche e di viabilità"

consentendo l'istituzione di un'altra farmacia, distante almeno 3.000

metri da quelle esistenti.

Se questo criterio suppletivo è stato previsto dalla legge

unicamente per i comuni con popolazione fino a 12.500 abitanti e con

il limite di una sola farmacia per comune, ciò rientra nella scelta

discrezionale del legislatore, che non appare in contrasto con i

principi costituzionali invocati. Invero, anche se quelle particolari

condizioni topografiche e di viabilità possono sussistere - come

osserva il Tribunale - pure nei comuni con popolazione maggiore,

specie per il più rapido formarsi di insediamenti periferici e

lontani dalle zone servite dalle farmacie già autorizzate, la

mancata estensione ai grandi comuni del predetto criterio suppletivo

previsto dal primo comma della norma impugnata non risulta

irragionevole - date le particolari condizioni verificabili nei

piccoli comuni rurali - né dà luogo ad ingiustificata disparità di

trattamento in quanto le situazioni poste a raffronto non sono

omogenee.

D'altra parte ai possibili inconvenienti lamentati dall'ordinanza

può in qualche misura ovviarsi in sede di revisione biennale delle

piante organiche. Stabilisce in proposito il secondo comma dell'art.

1 del d.P.R. 21 agosto 1971, n. 1275, che, tenuto conto di nuove

esigenze dell'assistenza farmaceutica determinate da spostamenti

avvenuti nella popolazione o del sorgere di nuovi centri abitati,

possono essere revisionate le circoscrizioni zonali di ciascuna delle

sedi di un comune, e conseguentemente può modificarsi l'assegnazione

ad esse delle farmacie, ivi comprese le farmacie in soprannumero.

4. - Il sospetto di incostituzionalità della norma impugnata non

è fondato neppure in relazione al parametro dell'art. 32 della

Costituzione dal momento che, come già rilevato, la programmazione

delle piante organiche delle sedi farmaceutiche è principalmente

finalizzata proprio a garantire la più ampia e razionale copertura

di tutto il territorio nell'interesse della salute dei cittadini.

Allo stesso scopo la legge prevede altresì strumenti per adeguare

periodicamente dette piante organiche ai mutamenti numerici della

popolazione, nonché la rettifica topografica delle zone

circoscrizionali delle sedi, anche con riguardo alla dislocazione

degli insediamenti abitativi.