Sentenza n. 4/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 29 novembre

1952, n. 2388, concernente disposizioni sull'ENPALS, promosso con

ordinanza emessa il 4 gennaio 1967 dalla Corte d'appello di Roma nel

procedimento civile vertente tra Nappi Giovanni e l'Ente nazionale di

previdenza ed assistenza per i lavoratori dello spettacolo

(E.N.P.A.L.S.), iscritta al n. 59 del Registro ordinanze 1967 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 89 dell'8

aprile 1967.

Visti gli atti di costituzione di Nappi Giovanni e

dell'E.N.P.A.L.S. e di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 20 novembre 1968 la relazione del

Giudice Angelo De Marco;

uditi l'avv. Virgilio Andrioli, per l'E.N.P.A.L.S., ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto del Presidente del tribunale di Roma del 27 luglio

1963, veniva ingiunto a Giovanni Nappi, quale gestore della banda

musicale "Città di Lauro" di pagare all'E.N.P.A.L.S. la somma di lire

315.615 per aver omesso di corrispondere i contributi assicurativi,

relativi alla cantante Giuseppina Esca-Polese.

Il Nappi proponeva opposizione avverso questo decreto, eccependo,

in via pregiudiziale, l'incompetenza territoriale del tribunale di

Roma, derivante dalla illegittimità costituzionale, per contrasto con

gli artt. 3, 24 e 25 della Costituzione, dell'articolo unico della

legge 29 novembre 1952, n. 2388 (sub art. 2 del decreto legislativo 16

luglio 1947, n. 708) con il quale si dispone, tra l'altro, "per

qualsiasi controversia derivante dall'applicazione della presente legge

foro competente è quello di Roma".

Il tribunale adito, dichiarata manifestamente infondata, sotto

tutti i profili, la questione di costituzionalità, respingeva

l'opposizione nel merito.

Su gravame del Nappi, la Corte d'appello di Roma, con ordinanza 4

gennaio 1967, invece, riconosciuta la rilevanza della sollevata

questione di costituzionalità, ai fini della soluzione della

controversia, la dichiarava infondata in riferimento all'art. 25 e non

manifestamente infondata in riferimento agli artt. 3 e 24 della

Costituzione (violazione del principio di eguaglianza e limitazione del

diritto di difesa).

Eseguito le pubblicazioni, notificazioni e comunicazioni di legge,

la questione viene ora all'esame della Corte.

Si sono costituiti in giudizio, da un lato il Nappi, dall'altro

l'E.N.P.A.L.S. ed il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Con le memorie di costituzione:

a) il patrocinio del Nappi si è riportato alla motivazione

dell'ordinanza di rinvio, sostenendo la piena fondatezza della

sollevata questione sia sotto il profilo della violazione dell'art. 3,

sia sotto quello della violazione dell'art. 24 della Costituzione.

b) il patrocinio dell'E.N.P.A.L.S., ammesso che l'articolo unico

della legge 29 novembre 1952, n. 2388, costituisce deroga all'art. 461,

comma terzo, del codice di procedura civile, in forza del quale la

competenza per le controversie in materia di previdenza ed assistenza

obbligatoria è determinata dal luogo in cui si è svolto il rapporto

di lavoro, sostiene che tale deroga è giustificata dalla particolare

struttura di esso Ente e non viola né l'art. 3 né l'art. 24 della

Costituzione.

Per quanto attiene all'art. 3, in quanto a differenza dei maggiori

Enti di assicurazioni sociali, quali l'I.N.A.I.L., l'I.N.P.S. e

l'I.N.A.M., l'E.N.P.A.L.S. non ha una organizzazione periferica, ma

accentra tutta la sua attività sugli uffici centrali di Roma ed

inoltre, per le peculiari caratteristiche dei lavoratori assistiti, i

quali per svolgere la loro attività si spostano continuamente da sede

a sede e non hanno una residenza abituale, non può seguirli in tutte

le loro peregrinazioni: la deroga sarebbe, pertanto, giustificata dalle

esigenze particolari di funzionalità dell'Ente e non violerebbe il

principio di eguaglianza, in quanto attuerebbe quella disciplina

differenziata per situazioni differenziate che la Corte costituzionale

ha ritenuto legittima.

La riprova dell'esattezza di questa tesi si avrebbe nel fatto che

anche per gli altri Enti, aventi particolari caratteristiche quali

quelle sopra specificate, proprie dell'E.N.P.A.L.S., si ha la stessa

adozione del foro di Roma (E.N.A.S.A.R.C.O., E.N.A.L., E.N.P.A.I.A.,

I.N.P.A.D.A.I.).

Per quanto attiene, invece, all'art. 24 nulla si deduce in questa

memoria.

c) L'Avvocatura generale dello Stato, nell'interesse

dell'interveniente Presidente del Consiglio dei Ministri, premesso che

la questione va esaminata soltanto in riferimento al terzo comma

dell'art. 461 del codice di procedura civile e non anche agli altri

commi dell'articolo stesso, ne sostiene la infondatezza, sia per quanto

attiene alla limitazione del diritto di difesa, sia per quanto attiene

alla violazione del principio di eguaglianza.

Per quanto riguarda la limitazione del diritto di difesa, perché,

come è stato affermato da questa Corte con la sentenza n. 118 del

1964, il maggiore costo del giudizio, tenuto conto dell'istituto del

gratuito patrocinio e del principio per cui il vincitore del giudizio

deve essere rimborsato delle relative spese, non è di tale rilevanza

da creare un vero e proprio ostacolo all'esercizio, sia passivo sia

attivo del diritto di difesa, mentre, d'altra parte, l'accentramento di

tutte le controversie in un solo foro, si risolve in una riduzione del

costo del servizio sociale dell'assistenza e della previdenza, che va a

beneficio non solo dell'Ente, ma anche dei lavoratori assicurati e dei

rispettivi datori di lavoro.

Per quanto attiene alla violazione del principio di eguaglianza,

illustrata la particolare struttura dell'Ente e la speciale categoria

di lavoratori assistiti, si sostiene che l'apparente disparità di

trattamento si risolve nella disciplina differenziata di situazioni

differenziate, che questa Corte ha ritenuto costituzionalmente

legittima.

Con memoria depositata il 30 ottobre 1968, l'Avvocatura generale

dello Stato ribadisce, sostanzialmente, le sopra riassunte deduzioni.

Anche il patrocinio dell'E.N.P.A.L.S., con memoria depositata il 7

novembre 1968, insiste nelle già riassunte deduzioni, aggiungendo che

l'aggravio di spese derivante dalla concentrazione nel foro di Roma di

tutte le controversie, anche se sussistente, non è tale da creare

un'apprezzabile limitazione del diritto di difesa, cosicché non può

parlarsi di violazione dell'art. 24 della Costituzione.

Infine, il patrocinio del Nappi, con memoria depositata il 19

ottobre 1968, a confutazione delle contrarie deduzioni, precisa:

a) la questione deve essere circoscritta soltanto alla deroga al

terzo comma dell'art. 461 del codice di procedura civile;

b) non sussistono serie ragioni che possano giustificare, nei

confronti dell'E.N.P.A L.S., una disciplina differenziata, in quanto, a

parte il rilievo di fatto che anche l'E.N.P.A.L.S. è articolata in

sedi compartimentali distribuite nel territorio; della Repubblica, ha

propri fiduciari in ogni provincia, ha una rete di ambulatori, le

ragioni addotte dallo stesso E.N.P.A.L.S. non sono, comunque, tali da

giustificare tale disciplina;

c) l'aggravio non solo di spese, ma anche di attività (necessità

di viaggi dalle più lontane sedi a Roma) è tale da creare seri e

talvolta insuperabili ostacoli all'esercizio di difesa.

Il paragone col foro erariale non regge, anzitutto perché tale

foro è, comunque, meno disagevole per i privati, in quanto essendovi

un ufficio distrettuale dell'Avvocatura dello Stato in ogni sede di

Corte d'appello, la deroga al foro ordinario non assume mai oneri così

rilevanti come il solo foro di Roma, in secondo luogo, perché non

possono essere invocate per la E.N.P.A.L.S. quelle ragioni di interesse

pubblico, che, in base alla citata sentenza n. 118 del 1964 di questa

Corte, giustificano il foro erariale. Considerato in diritto :

1. - La questione sottoposta all'esame della Corte con l'ordinanza

di rinvio, come è stato esposto in narrativa, concerne la legittimità

costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 24 della Costituzione,

dell'articolo unico della legge 29 novembre 1952, n. 2388, "Ratifica,

con modificazioni, del decreto legislativo 16 luglio 1947, n. 708,

concernente disposizioni sull'Ente nazionale di previdenza ed

assistenza per i lavoratori dello spettacolo (E.N.P.A.L.S.)", nella

parte in cui, aggiungendo due commi all'art. 2 del d.l. ratificato,

dispone al primo comma che, per qualsiasi controversia derivante

dall'applicazione della legge stessa il foro competente è quello di

Roma; e cioè in deroga alle norme dettate, per le controversie in

materia di previdenza ed assistenza obbligatorie, dall'art 461 del

Codice di procedura civile.

2. - Per queste ultime controversie l'art. 461 del Codice di

procedura civile fissa una disciplina la quale si distacca dalle regole

generali in materia di competenza per territorio.

Anche dalla sua collocazione nel Codice risulta chiaramente che

tale disciplina differenziata fu ispirata dall'intento di ordine

sociale, proprio della materia, della maggiore tutela del lavoratore.

Orbene, la sollevata questione di costituzionalità è stata

prospettata proprio in rapporto all'ultima parte dell'ultimo comma del

citato art. 461, laddove dispone che "per le altre controversie è

competente il tribunale del luogo in cui si è svolto il rapporto di

lavoro".

Così chiariti i termini della questione si può passare ad

esaminarla sotto i due profili prospettati con l'ordinanza di rinvio.

3. - Non può esservi dubbio che la statuizione contenuta nella

disposizione impugnata, per cui qualsiasi controversia derivante

dall'applicazione della legge n. 2388 del 1952, in deroga all'art. 461

del Codice di procedura civile - il quale trova applicazione per i

maggiori Enti di previdenza od assistenza sociale (I.N.A.M., I.N.P.S.,

I.N.A.I.L.) - è competente il foro di Roma, pone in essere una

disparità di trattamento in danno degli assistiti dall'E.N.P.A.L.S. e

delle altre parti del rapporto assicurativo.

Questa disparità di trattamento, ove non risulti giustificata da

una differenza di situazioni, si risolve manifestamente in violazione

del principio di eguaglianza sancito dall'art. 3 della Costituzione.

Secondo l'Avvocatura dello Stato e l'E.N.P.A.L.S. la disciplina

differenziata sarebbe giustificata in primo luogo dal fatto che, a

differenza degli altri Enti sopra menzionati, l'E.N.P.A.L.S. non

dispone di una organizzazione locale, ma accentra nell'unica sode di

Roma tutta la sua attività, e, in secondo luogo, dalle particolari

caratteristiche delle categorie di lavoratori assistiti, che, oltre ad

esercitare le attività più varie ed in ragione di esse, sono soggetti

a continui spostamenti di sede.

Pur volendo prescindere dal rilievo secondo il quale anche

l'E.N.P.A.L.S. sarebbe articolato in sedi compartimentali, distribuite

sul territorio della Repubblica, avrebbe propri fiduciari in ogni

provincia ed avrebbe una rete di ambulatori, occorre osservare che il

difetto di una organizzazione periferica e decentrata non può essere

invocato, per sé solo, a giustificazione di una disciplina

differenziata in ordine alla competenza giudiziaria territoriale. La

differenziazione è destinata a risolversi, infatti, in una vera e

propria posizione di privilegio in favore dell'E.N.P.A.L.S.

E a tale privilegio sicuramente si accompagna, per le altre parti,

non residenti nella circoscrizione del foro di Roma, il sacrificio di

un maggiore costo del processo. Né tale sacrificio può trovare

un'adeguata e razionale giustificazione nella addotta instabilità

della sede delle persone assistite dall'E.N.P.A.L.S. Anche per quelli

di tali assistiti per i quali tale instabilità effettivamente

sussiste, valgono, infatti, in proposito, le comuni norme in materia di

domicilio e di residenza.

È anzi il caso di aggiungere, tenuto conto di quanto sopra si è

messo in evidenza circa le finalità delle disposizioni dell'art. 461

del Codice di procedura civile, che la natura dei rapporti dai quali

traggono origine le assicurazioni presso l'E.N.P.A.L.S. e la qualità

delle parti di tali rapporti postulano, proprio all'opposto del

contenuto della legge impugnata, che una deroga alle disposizioni di

tale articolo non abbia luogo.

4. - Poiché l'Avvocatura dello Stato ed il patrocinio

dell'E.N.P.A.L.S. a sostegno della loro tesi hanno fatto più volte

richiamo alla sentenza di questa Corte n. 118 del 1964, con la quale è

stata dichiarata non fondata la questione di legittimità

costituzionale delle norme istitutive del foro erariale e ad alcune

considerazioni in essa contenute, e bene rilevare le notevoli e

decisive differenze che intercorrono tra le situazioni dello Stato e

dei cittadini interessati rispetto al foro erariale, e quella

dell'E.N.P.A.L.S. e delle categorie presso di esso obbligatoriamente

assicurate rispetto alla competenza esclusiva del foro di Roma.

Mentre, come nella richiamata sentenza è stato dimostrato,

rilevanti ragioni di interesse pubblico e generale spiegano e

giustificano l'istituzione del foro erariale e il maggior costo del

processo che questo può importare per le altre parti, tali ragioni non

possono ravvisarsi nel caso dell'E.N.P.A.L.S. (del resto per la

generalità degli Enti previdenziali e assistenziali non si è ritenuta

necessaria l'adozione di un foro particolare). Anzi proprio ragioni di

interesse pubblico e sociale hanno consigliato quella disciplina

speciale, in ordine alla competenza per territorio per le controversie

in materia di previdenza e di assistenza obbligatorie, alla quale nei

confronti dell'E.N.P.A.L.S. la norma impugnata è venuta a derogare.

Per giunta il foro erariale è generalmente meno oneroso di quello

stabilito a favore dell'E.N.P.A.L.S., in quanto la deroga alla

competenza territoriale ordinaria che ne deriva è in ogni caso

circoscritta a tribunali dello stesso distretto di Corte d'appello.

Invece, per l'E.N.P.A.L.S. si è stabilito un solo foro per tutto il

territorio nazionale.

5. - La proposta questione risulta, pertanto, fondata.