Sentenza n. 393/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 17, 18, 19, 20

e 21 del d.l. luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219 (Provvedimenti

per la città di Napoli), convertito in legge 24 agosto 1921, n. 1290

e dell'art. 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131 (Espropriazioni da

eseguirsi dall'Alto Commissario per la Provincia di Napoli), promossi

con quattro ordinanze emesse il 24 gennaio 2001 dalla Corte di

cassazione e depositate rispettivamente il 29 marzo 2001, il 28 marzo

2001, il 20 aprile 2001 ed il 28 marzo 2001, iscritte ai nn. 673,

674, 675 e 676 del registro ordinanze 2001 e pubblicate nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 37, 1ª serie speciale,

dell'anno 2001.

Udito nella camera di consiglio del 22 maggio 2002 il Giudice

relatore Riccardo Chieppa.

Ritenuto in fatto Con quattro ordinanze di identico contenuto (r.o. nn. 673, 674,

675 e 676 del 2001), emesse in data 24 gennaio 2001, e depositate

rispettivamente il 29 marzo 2001, il 28 marzo 2001, il 20 aprile 2001

ed il 28 marzo 2001, su ricorsi proposti nei confronti di sentenze

della Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello

di Napoli relative alla determinazione di indennità di

espropriazione, le sezioni unite della Corte di cassazione hanno

sollevato questione di legittimità costituzionale degli artt. 17,

18, 19, 20 e 21 del decreto-legge luogotenenziale 27 febbraio 1919,

n. 219 (Provvedimenti per la città di Napoli), convertito nella

legge 24 agosto 1921, n. 1290, e dell'art. 1 della legge 6 giugno

1935, n. 1131 (Espropriazioni da eseguirsi dall'Alto Commissario per

la Provincia di Napoli).

Nelle ordinanze si traccia, anzitutto, un quadro normativo della

struttura e del funzionamento della Giunta speciale per le

espropriazioni, istituita con l'art. 17 del citato d.l.lgt. che

attribuisce ad essa la determinazione, in via contenziosa, delle

indennità per le espropriazioni relative a beni immobili siti nel

comune di Napoli per le quali siano applicabili le disposizioni di

cui agli artt. 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sul

risanamento della città di Napoli. L'art. 18 precisa poi che sono

devolute alla competenza esclusiva della Giunta tutte le questioni

che, in applicazione della legge 25 giugno 1865, n. 2359

(Espropriazioni per causa di utilità pubblica), sarebbero di

competenza dell'autorità giudiziaria; e l'art. 19 indica come non

suscettibili di gravame le decisioni della Giunta, prevedendo contro

di esse il ricorso per revocazione e il ricorso dinanzi alle sezioni

unite della Cassazione. La composizione della Giunta, come prevista

dallo stesso d.l.lgt. - un magistrato della Corte di appello di

Napoli, con funzioni di presidente, e due ingegneri, di cui almeno

uno funzionario governativo, nominati dal Presidente della Corte di

appello di Napoli - è stata successivamente modificata dall'art. 1

della legge n. 1131 del 1935, nel senso che i due componenti tecnici

sono l'uno, ex lege, l'ingegnere capo dell'ufficio tecnico di finanza

di Napoli (l'Ufficio tecnico erariale); l'altro, un ingegnere

particolarmente esperto nella materia. Infine, l'art. 20 del d.l.lgt.

n. 219 del 1919 pone a carico delle parti le spese del giudizio, e

l'art. 21 rinvia ad un regolamento le norme per il funzionamento

della Giunta speciale e la procedura da seguire dinanzi alla stessa.

Detto regolamento, approvato con r. d. 17 aprile 1921, n. 762, che

rinvia, per quanto non stabilito direttamente, alle norme del codice

di procedura civile, agli artt. 13 e 14, disciplina gli onorari

spettanti ai componenti della Giunta, il compenso al segretario e le

spese del giudizio, stabilendone la ripartizione a norma dell'art. 30

(recte: 37) della legge 25 giugno 1865, n. 2359, e la liquidazione,

per ciascun giudizio, con decreto del Presidente della Corte

d'appello di Napoli.

Premesso di propendere per la natura di giurisdizione speciale

della Giunta, la Corte di cassazione rimettente sospetta, in

particolare, la violazione degli artt. 101, 111, 24 e 3 della

Costituzione che determinerebbe la previsione di un onorario in

favore dei componenti della Giunta, posto direttamente a carico delle

parti, e liquidato dallo stesso Presidente della Corte d'appello,

componente della Giunta (in assenza di altro magistrato da lui

designato), ritenendo che essa non possa garantire il requisito della

indipendenza del giudice, e, per altro verso, sia idonea a

determinare una irragionevole limitazione del diritto delle parti di

agire in giudizio, poiché il pagamento di un corrispettivo, ponendo

l'attività di giudizio in una relazione sinallagmatica, potrebbe

rappresentare un ostacolo frapposto all'esercizio di quel diritto.

In relazione alla medesima previsione, nella ordinanza di

rimessione si formulano sospetti di illegittimità costituzionale per

contrasto con i principi di parità di trattamento e razionalità di

cui all'art. 3 della Costituzione, comportando il semplice fatto

dell'essere situato l'immobile nel territorio del comune di Napoli un

gravoso onere aggiuntivo per i litiganti.

Viene, inoltre, censurata, in riferimento agli artt. 101, 111 e

25, primo comma, della Costituzione, la previsione della designazione

del componente tecnico nella persona dell'ingegnere capo dell'ufficio

tecnico erariale: il dubbio di illegittimità costituzionale, secondo

il Collegio rimettente, deriva dalla considerazione che tale ufficio

(UTE) costituisce l'organo tecnico che esprime le valutazioni degli

immobili, e che dette valutazioni sono di regola poste a base della

determinazione amministrativa dell'indennità. La partecipazione ad

un organo giurisdizionale di componente non indipendente, si rileva,

è sufficiente a minare l'imparzialità dell'organo; al riguardo

viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 33 del 1968 (che si

basa, per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della

Giunta giurisdizionale amministrativa della Valle d'Aosta, sui

principi di imparzialità ed indipendenza dei giudici sanciti dagli

artt. 101, comma secondo, e 108, secondo comma, della Costituzione).

Sotto altro profilo, rileva il Collegio che l'ingegnere capo

dell'UTE ha facoltà di delegare la funzione di cui si tratta ad

altro ingegnere dell'ufficio: tale delega, non essendo il supplente

precostituito, ma indicato volta per volta, comporterebbe una

configurazione della disciplina dei tempi e modi di investitura non

conforme al principio di cui all'art. 25, primo comma, della

Costituzione, che non ammette una designazione in relazione ad una

specifica controversia già insorta. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sottoposte in

via incidentale all'esame della Corte dalle quattro identiche

ordinanze delle sezioni unite della Corte di cassazione sono duplici:

la prima, in ordine logicamente prioritario, riguarda la composizione

dell'organo esercitante funzioni giurisdizionali, ed, in particolare,

concerne gli artt. 17 - come modificato dall'art. 1 della legge

6 giugno 1935, n. 1131 (Espropriazioni da eseguirsi dall'Alto

Commissario per la Provincia di Napoli) --, 18 e 19 del decreto-legge

luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219 (Provvedimenti a favore

della città di Napoli), convertito nella legge 24 agosto 1921,

n. 1290, nella parte in cui prevedono la presenza, tra i componenti

della Giunta speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello

di Napoli, quale tecnico, dell'ingegnere capo dell'ufficio tecnico

erariale o un suo delegato. Viene denunciata la violazione degli

artt. 101 e 111 nonché - attraverso il richiamo alla sentenza n. 33

del 1968 - dell'art. 108 della Costituzione, essendo l'UTE l'organo

tecnico che esprime le valutazioni degli immobili, di regola poste a

base della determinazione amministrativa; nonché dell'art. 25, primo

comma, della Costituzione, avendo, inoltre, l'ingegnere capo facoltà

di delegare altro ingegnere dell'ufficio, senza alcuna

precostituzione del supplente.

La seconda questione attiene agli artt. 20 e 21 dello stesso

d.l.lgt. n. 219 del 1919, in quanto si prevede un onorario in favore

dei componenti della Giunta speciale a carico delle parti. In

realtà, le disposizioni denunciate prevedono semplicemente che "le

spese dei giudizi innanzi alla giunta speciale saranno a carico delle

parti nei limiti indicati dall'art. 30 della legge 25 giugno 1865,

n. 2359", e che le norme per il funzionamento della stessa giunta

speciale e per la procedura saranno determinate con "speciale

regolamento". Solo nel regolamento si prevede un onorario spettante

ai componenti della Giunta e le modalità di ripartizione e

liquidazione nonché di anticipazione a carico dell'ente

espropriante.

Viene denunciata la violazione degli artt. 101, 111, 24 e 3 della

Costituzione, sotto i profili:

a) di contrasto con il principio di indipendenza del giudice;

b) di limitazione al diritto di agire in giudizio, fungendo

l'onere delle spese da deterrente al ricorso alla tutela

giurisdizionale;

c) di disparità di trattamento, per il gravoso onere

aggiuntivo imposto alle parti per la semplice circostanza dell'essere

l'immobile situato nel territorio del comune di Napoli.

2. - Stante la identità delle questioni sollevate, può essere

disposta la riunione dei quattro giudizi di legittimità

costituzionale relativi alle stesse norme, affinché siano decisi con

unica sentenza.

3. - Preliminarmente, deve essere sottolineato che il decreto

legislativo 8 giugno 2001, n. 325 (Testo unico delle disposizioni

legislative in materia di espropriazione per pubblica utilita),

all'art. 58, numero 50, ha disposto l'abrogazione (non retroattiva)

del denunciato d.l.lgt. n. 219 del 1919. Tuttavia detta disposizione

non ha prodotto, né può produrre ancora, effetti, in quanto, in

data anteriore a quella della originaria entrata in vigore, fissata

al 1 gennaio 2002 (art. 59 t.u.), è sopravvenuto l'art. 5 del d.l.

n. 411 del 2001 (Proroghe e differimento di termini), convertito, con

modificazioni, dall'art. 1 della legge 31 dicembre 2001, n. 463, che

ha operato un ulteriore differimento di sei mesi, a sua volta

prorogato al gennaio 2003 con l'art. 3 del decreto-legge 20 giugno

2002, n. 122.

Inoltre, è evidente che, nell'attuale giudizio, l'abrogazione

del complesso delle norme speciali per le espropriazioni nel comune

di Napoli risalenti al 1919, e, quindi, anche della previsione di un

giudice speciale (Giunta speciale per le espropriazioni presso la

Corte d'appello di Napoli) anteriore a Costituzione (sopravvissuto in

attesa di revisione ai sensi della VI disposizione transitoria della

Costituzione), è assolutamente irrilevante rispetto alle questioni

di legittimità costituzionale. Infatti le questioni riguardano norme

sulla composizione dell'anzidetto speciale collegio giurisdizionale e

sull'onere delle spese giudiziali, e l'effetto abrogativo è

sopravvenuto dopo che si è conclusa la fase processuale davanti a

detto giudice speciale, con pronuncia di sentenza, ancorché

impugnata per cassazione.

4. - La prima questione, proposta sotto il profilo della

composizione della Giunta speciale con la presenza dell'ingegnere

capo dell'Ufficio tecnico erariale di Napoli o di un suo delegato,

coinvolge, in realtà, il solo art. 17 del d.l.lgt. n. 219 del 1919:

gli artt. 18 e 19 dello stesso decreto sono, infatti, del tutto

estranei alla materia della composizione di detta Giunta e, pertanto,

erroneamente il giudice a quo ha individuato in essi le disposizioni

cui riferire le censure sollevate. Va, pertanto, dichiarata la

manifesta inammissibilità della relativa questione.

4.

1. - La questione di legittimità costituzionale dell'art. 17

del d.l.lgt. n. 219 del 1919 è fondata.

4.

2. - La previsione che il dirigente (in servizio)

dell'ufficio, investito, in sede amministrativa, di compiti di

valutazione del bene espropriando, faccia parte del collegio con

funzioni giurisdizionali, con competenza a determinare in sede

contenziosa l'indennità di espropriazione, risulta chiaramente in

contrasto con i requisiti di imparzialità ed indipendenza che

ciascun componente di un organo giurisdizionale deve possedere (v.

sentenza n. 33 del 1968).Come posto in rilievo dal giudice a quo,

l'Ufficio tecnico erariale partecipa al procedimento amministrativo

di stima dei beni immobili soggetti ad espropriazione, esprimendo una

valutazione, normalmente posta a base della indennità offerta

dall'amministrazione, la quale a sua volta costituisce l'oggetto del

giudizio che deve essere emesso in sede giurisdizionale dalla Giunta

speciale. Ed appunto, in tutti i casi di specie, la Corte rimettente

ha sottolineato che la Giunta speciale aveva operato un diretto

riferimento alle valutazioni dell'UTE, essendo chiamata a decidere

anche sul merito delle valutazioni e quindi ad esprimersi sulla loro

congruità o meno.

5. - Tale situazione di illegittimità costituzionale per

violazione degli artt. 108, secondo comma, e 111, secondo comma,

della Costituzione (nel testo risultante dalle modifiche introdotte

con la legge costituzionale 23 novembre 1999, n. 2, recante

"Inserimento dei principi del giusto processo nell'articolo 111 della

Costituzione"), viene ulteriormente aggravata dalla prevista facoltà

di delega ad altro soggetto da parte dello stesso dirigente

l'ufficio, senza alcuna garanzia di predeterminazione del supplente.

Con ciò si determina la ulteriore violazione dell'art. 25, primo

comma, della Costituzione, potendo la delega intervenire anche di

volta in volta, in occasione di singola assenza ed impedimento,

perfino di singolo procedimento, e con assoluta discrezionalità

nella designazione senza alcuna garanzia, necessaria in relazione

alle funzioni giurisdizionali da esercitare. Tale sistema è quindi

in contrasto anche con l'art. 25, primo comma, della Costituzione,

che assicura l'individuazione del giudice attraverso criteri

precostituiti per legge sì da garantire l'assoluta imparzialità

(sentenza n. 327 del 1998). La norma costituzionale, stabilendo che

nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per

legge, esclude che vi possa essere una designazione tanto da parte

del legislatore con norme singolari, che deroghino a regole generali,

quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia insorta

(sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967).

6. - La questione di legittimità costituzionale relativa al

sistema di onere delle spese è, invece, priva di fondamento.

Infatti, la norma di legge che lo disciplina (art. 20 del d.l.lgt.

27 febbraio 1919, n. 219) si limita a prevedere l'onere delle spese

dei giudizi innanzi alla giunta speciale a carico delle parti, e a

fare rinvio ai limiti indicati nell'art. 30 (recte: 37) della legge

25 giugno 1865, n. 2359.

La previsione di onere delle spese di giudizio a carico delle

parti non può comportare, di per sé, alcuna violazione dei principi

costituzionali invocati dal giudice a quo (artt. 3, 24, 101, 111

della Costituzione), costituendo anzi principio pacifico che la legge

può imporre oneri patrimoniali a carico di coloro nei cui confronti

si esercitiuna attività di giudizio, non esistendo una generale

garanzia di gratuità della protezione giudiziaria (sentenze n. 268

del 1984; n. 30 del 1964; n. 41 del 1972). D'altro canto la norma è

destinata ad operare per tutti i giudizi avanti alla Giunta, essendo

irrilevanti i modi di ripartizione e i limiti previsti per i giudizi

presso altro giudice.

La normativa, invece, relativa a un onorario a favore dei

componenti della Giunta posto direttamente a carico delle parti e

liquidato dallo stesso Presidente della Corte d'appello di Napoli è

contenuta nell'art. 13 del regolamento per la esecuzione degli

articoli 17 e seguenti del d.l. luogotenenziale 27 febbraio 1919,

n. 219, recante "Provvedimenti per la città di Napoli" approvato con

r.d. 17 aprile 1921, n. 762, emanato in base alla previsione

dell'art. 21 del citato d.l.lgt. n. 219 del 1919. Giova ricordare,

per completare il quadro normativo di livello regolamentare di

esecuzione, che l'art. 14 dell'anzidetto regolamento pone, altresì,

un onere di anticipazione - quale che sia la prassi applicativa -

degli onorari e spese a carico dell'Amministrazione espropriante,

salvo il diritto di rivalsa, mediante trattenuta, sulla somma delle

indennità liquidate, della quota a carico degli espropriati.