Sentenza n. 358/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del d.P.R. 29 settembre

1973, n. 597 (Istituzione e disciplina dell'imposta sul reddito delle

persone fisiche), ed in particolare dell'art. 3, promosso con

ordinanza emessa il 16 giugno 1994 dalla Commissione tributaria di 1°

grado di Genova sul ricorso proposto da Alberti Giancarlo ed altra

contro l'Intendenza di finanza di Genova, iscritta al n. 580 del

registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 41, prima serie speciale dell'anno 1994;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 5 aprile 1995 il Giudice

relatore Fernando Santosuosso.

Ritenuto in fatto

1. - Nel giudizio promosso con ricorso proposto da Alberti

Giancarlo e da sua moglie contro l'Intendenza di finanza di Genova, i

ricorrenti - nella loro qualità di coniugi presentatori di denuncia

dei redditi congiunta con la quale si erano attribuiti la titolarità

del reddito costituito dallo stipendio del marito, denuncia

rettificata dall'Ufficio con attribuzione dell'intero reddito al

marito - chiedevano il rimborso di parte della quota I.R.P.E.F.

corrisposta mediante trattenuta diretta sulla retribuzione. La

Commissione tributaria di 1° grado di Genova, con ordinanza emessa il

16 giugno 1994, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597 (Istituzione e

disciplina dell'imposta sul reddito delle persone fisiche).

Ritiene il giudice rimettente che la normativa richiamata,

correttamente interpretata dall'Amministrazione, sia in contrasto con

gli artt. 3, 29, 31 e 53 della Costituzione, alla luce del principio

posto da questa Corte con la sentenza n. 179 del 1976, ed in

particolare dell'auspicio in tale decisione formulato, che a distanza

di molti anni non è stato ancora raccolto dal legislatore: si

renderebbe pertanto necessario un intervento della Corte per aprire

la strada a disposizioni più moderne in tema di tassazione dei

redditi destinati alla gestione familiare, nella ipotesi in cui essi

siano prodotti da un solo soggetto, ma di fatto utilizzati

nell'interesse comune di entrambi i coniugi. Così facendo, si

realizzerebbe una più pregnante attuazione della Costituzione, sia

sotto il profilo della tutela della famiglia (artt. 29 e 31 della

Costituzione), che sotto quello dell'uguale dignità dei coniugi

(art. 3), che infine sotto quello della equa imposizione tributaria

(art. 53).

Pur censurando il generale sistema del d.P.R. 29 settembre 1973,

n. 597, il giudice rimettente appunta i propri rilievi sull'art. 3 di

esso, nella parte in cui non prevede, tra le eccezioni al regime

della imposizione personale, la titolarità comune dei redditi fra

coniugi.

2. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo nel senso dell'inammissibilità o, in subordine,

dell'infondatezza della questione.

Ritiene in primo luogo la difesa erariale che con l'ordinanza di

rimessione il giudice a quo chiede una pronuncia additiva, con la

quale si introduca il c.d. splitting, così profondamente innovando

la legislazione tributaria. Al riguardo, si ritiene che tale scelta

attenga alla sfera politica (di politica economica generale e,

congiuntamente, di politica tributaria e di politica della famiglia e

demografica) rimessa alla discrezionalità del legislatore ordinario,

anche in ragione della sua complessità dal punto di vista tecnico-tributario.

Nel merito, ritiene la difesa erariale che la questione sia

infondata, in quanto nessuna delle disposizioni invocate impone

l'adozione del c.d. splitting: sostiene anzi che la giurisprudenza di

questa Corte sia nel senso di ritenere che l'esigenza di favorire la

famiglia possa essere appagata mediante tecniche diverse. Considerato in diritto

1. - La Commissione tributaria di primo grado di Genova dubita

della legittimità costituzionale del sistema normativo dell'imposta

sul reddito delle persone fisiche (d.P.R. 29 settembre 1973, n. 597,

poi trasfuso nel testo unico delle imposte sui redditi, approvato con

d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917), specificamente dell'art. 3, nella

parte in cui non prevede che, ai fini dell'imposizione tributaria, il

reddito di uno dei coniugi venga imputato parzialmente all'altro

qualora questi sia privo di reddito proprio anziché essere

interamente attribuito al solo coniuge produttore del reddito stesso,

per contrasto con gli artt. 3, 29, 31 e 53 della Costituzione.

2. - La questione è inammissibile.

L'esigenza di un trattamento fiscale dei redditi dei componenti

della famiglia ispirato a criteri di maggiore equità e giustizia è

stata considerata in diverse legislazioni degli Stati contemporanei

ed è stata anche avvertita molte volte nel nostro ordinamento.

Già la riforma del diritto di famiglia, introdotta con la legge

19 maggio 1975, n. 151, aveva stabilito che il reddito dell'impresa

familiare deve imputarsi a ciascuno dei soggetti percipienti, ivi

compresi i familiari che prestano lavoro domestico; anche se

successivamente ciò è stato limitato ad una quota percentuale

dell'ammontare risultante dalla dichiarazione dei redditi

dell'imprenditore.

Con la sentenza n. 179 del 1976, questa Corte, nel dichiarare

l'illegittimità, per contrasto con gli artt. 3, 29, 31 e 53 della

Costituzione, delle disposizioni che prevedevano il cumulo dei

redditi della moglie con quelli del marito ai fini dell'applicazione

dell'aliquota complessiva, rilevava l'ulteriore rischio relativo alla

tassazione della famiglia monoreddito, in cui "non è solo il marito

a disporre del reddito ma entrambi i coniugi", e auspicava per la

materia una più adeguata disciplina, invitando il legislatore ad

attuare un sistema tributario "che agevoli la formazione e lo

sviluppo della famiglia e consideri la posizione della donna

casalinga e lavoratrice".

3. - Con la successiva sentenza n. 76 del 1983, questa stessa

Corte dichiarò inammissibile una serie di questioni di legittimità

costituzionale, tra le quali quella riguardante le norme che

prescrivono l'imputabilità del reddito interamente al soggetto che

lo produce senza separazione della parte di esso destinata ad altri

membri della famiglia o senza deduzione di tutti gli oneri sopportati

nell'interesse di questa. In tale sentenza si prese atto che la

raccomandazione rivolta al legislatore nella precedente pronuncia n.

179 del 1976 non era stata considerata dalla legge n. 144 del 1977

per l'addotto motivo, risultante dagli atti parlamentari, che pur non

disconoscendo "ai sistemi del cumulo facoltativo del quoziente

familiare e dello splitting, accolti in alcune legislazioni straniere

(...) il pregio di apprestare, in determinate situazioni, strumenti

più adeguati alla tassazione dei redditi familiari", si era

osservato che "l'intrinseca complessità di tali sistemi postula

valutazioni e scelte non sempre facili, nonché una modulistica assai

differenziata".

La richiamata sentenza del 1983 rinnovò tuttavia l'invito al

legislatore al fine di "apprestare rimedio alle sperequazioni che da

tale sistema, rigidamente applicato, potrebbero derivare in danno

della famiglia nella quale uno solo dei coniugi possegga reddito

tassabile, rispetto a quella in cui ambedue i coniugi posseggono

reddito, pari nel complessivo ammontare a quello della famiglia

monoreddito, ma soggetto a tassazione separata, con aliquote più

lievi per le due componenti". Soggiungeva la Corte che "l'innegabile

esigenza di correggere tali effetti distorsivi, nella prospettiva di

quel favor familiae cui si informa l'art. 31 della Costituzione,

può, invero, venire appagata sia con oculata scelta di un sistema

alternativo, suscettibile di essere affiancato in via opzionale al

sistema della tassazione separata, sia anche all'interno di

quest'ultimo, ristrutturando gli oneri deducibili e le detrazioni

soggettive dell'imposta per meglio adeguarli all'esigenza medesima".

4. - Questo secondo invito della giurisprudenza costituzionale

indusse il legislatore (art. 19 della legge 29 dicembre 1990, n. 408)

a delegare il Governo ad "adottare, entro il 31 dicembre 1992, uno o

più decreti legislativi concernenti la revisione del trattamento

tributario dei redditi della famiglia" secondo una lunga indicazione

di principi e criteri direttivi. Fra questi, si prevedeva anzitutto

la "commisurazione dell'imposta alla capacità contributiva del

nucleo familiare tenendo conto del numero delle persone che lo

compongono e dei redditi da esse posseduti" mediante l'applicazione

dell'aliquota media corrispondente al reddito complessivo diviso per

il numero dei componenti del nucleo. Si stabilivano poi

analiticamente tutte le modalità del nuovo sistema, ivi compresi i

criteri di rilevanza delle convivenze di fatto, dei componenti

ultrasessantacinquenni e delle persone affette da menomazioni fisiche

o psichiche; prevedendo infine la graduale entrata in vigore del

nuovo trattamento, da coordinarsi con la disciplina degli oneri

deducibili e delle detrazioni per carichi di famiglia.

La successiva legge 30 dicembre 1991, n. 413, confermava i termini

degli emanandi decreti delegati, collegandone l'entrata in vigore a

quelli da emanarsi ai sensi dell'art. 17 della stessa legge n. 408

del 1990.

Dopo la vana attesa di quattro anni dalla entrata in vigore della

legge delega, ed a quasi venti anni dalla citata prima sentenza di

questa Corte, i problemi della famiglia in Italia sono stati

ampiamente dibattuti alla Camera nelle sedute del 7 e 8 febbraio

1995, con la presentazione di dodici mozioni, nelle quali ancora si

"impegna il Governo a realizzare un sistema di assegni familiari di

idonea e significativa portata economica, con particolare riguardo

alle famiglie numerose e monoreddito", e si invita l'Esecutivo ad

emanare "provvedimenti per una più ampia tutela fiscale con

l'introduzione del cosiddetto quoziente familiare o di un metodo

equivalente che, nel tassare il reddito familiare, tenga conto del

numero dei componenti, riducendo le imposte alle famiglie monoreddito

e numerose".

5. - Nella fattispecie sottoposta all'esame del giudice a quo i

coniugi si trovano in regime di comunione legale dei beni: ipotesi

nella quale l'attuale sistema tributario, complessivamente investito

dall'ordinanza di remissione, consente (art. 4 del d.P.R. n. 917 del

1986) ai coniugi di imputare i redditi dei beni che formano oggetto

della comunione legale "per metà del loro ammontare netto a ciascuno

dei coniugi o per la diversa quota stabilita ai sensi dell'art. 210

del codice civile". Tuttavia, con decreto-legge 2 marzo 1989, n. 69,

convertito nella legge 27 aprile 1989, n. 154, alla citata

disposizione è stato aggiunto il seguente periodo: "I proventi

dell'attività separata di ciascun coniuge sono a lui imputati in

ogni caso per l'intero ammontare".

Pur considerando che il codice civile consente ai coniugi, ai

sensi del ricordato art. 210, primo comma, di "modificare il regime

della comunione legale dei beni", e quindi fare oggetto di comunione

immediata anche i proventi dell'attività separata di ciascuno dei

coniugi, che di regola appartengono alla cosiddetta comunione de

residuo (art. 177, lettera c, del codice civile), è decisivo

rilevare che la predetta legge 27 aprile 1989, n. 154 non è

investita dall'ordinanza di rimessione.

6. - Deve osservarsi conclusivamente che dai calcoli tributari si

constata senza dubbio che l'attuale trattamento fiscale della

famiglia penalizza i nuclei monoreddito e le famiglie numerose con

componenti che non producono o svolgono lavoro casalingo. Queste

famiglie infatti - che dovrebbero essere agevolate ai sensi dell'art.

31 della Costituzione - sono tenute a corrispondere un'imposta sui

redditi delle persone fisiche notevolmente superiore rispetto ad

altri nuclei familiari composti dallo stesso numero di componenti e

con lo stesso reddito, ma percepito da più di uno dei suoi membri.

Tali effetti distorsivi furono - come si è già notato -

segnalati più volte da questa Corte, dalla dottrina e dallo stesso

legislatore che, con la legge n. 408 del 1990, delegò il Governo a

provvedere adeguatamente, senza peraltro che tale delega abbia avuto,

fino ad oggi, alcun seguito.

Ciò nonostante, è altrettanto evidente che i rimedi per il

necessario ristabilimento dell'equità fiscale in materia e la tutela

della famiglia sotto questo aspetto non possono essere apprestati da

questa Corte mediante l'accoglimento della questione nei termini in

cui è proposta, in quanto ciò implicherebbe pluralità di complesse

scelte, come emerge dalle varie ipotesi prospettate dalla citata

sentenza n. 76 del 1983, dalle diverse esperienze di altri Stati e

dall'ampio recente dibattito parlamentare: scelte che competono

esclusivamente al legislatore.

Né sarebbe percorribile la via indicata nell'ordinanza di

rimessione, e cioè una pronuncia che, senza prefigurare in positivo

l'articolazione di nuovi criteri di tassazione dei redditi della

famiglia, di spettanza del legislatore, si limiti a dichiarare

l'illegittimità costituzionale delle disposizioni vigenti: ciò

infatti sarebbe fonte di inammissibili lacune nella disciplina,

riguardo ad una materia che richiede, invece, il costante equilibrio

del sistema.

Nell'ambito della complessità delle scelte e della modulazione

delle soluzioni che si intendono introdurre, al legislatore spetta

pertanto tener conto anche delle eventuali ricadute delle auspicate

innovazioni, oltre che del reperimento delle risorse relative alla

ripercussione sul gettito tributario.

In ogni caso, pur con queste cautele e nella prospettiva di tutto

il quadro delle varie situazioni, il legislatore non dovrà

consentire ulteriormente, per rispetto ai principi costituzionali

indicati ed ai criteri di giustizia tributaria, il protrarsi delle

indicate sperequazioni in danno delle famiglie monoreddito e

numerose.