Sentenza n. 351/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 16, comma 1, del

decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza

degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre

1992, n. 421), promossi con ordinanze emesse rispettivamente il

18 dicembre 1998 dalla Corte d'appello di Trieste nel procedimento

civile vertente tra Fabris Palma Maria Liliana e il comune di

Lestizza, iscritta al n. 258 del registro ordinanze 1999 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie

speciale, dell'anno 1999 e il 15 aprile 1999 dalla Corte d'appello di

Genova, nel procedimento civile vertente tra la ditta "Antonio

Cortesia" in concordato preventivo e il comune di La Spezia ed altra,

iscritta al n. 374 del registro ordinanze 1999 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 27, prima serie speciale,

dell'anno 1999;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 23 febbraio 2000 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio di opposizione a stima di

indennità di espropriazione, promosso dall'espropriato, la Corte

d'appello di Trieste, con ordinanza 18 dicembre 1998 (r.o. 258 del

1999), ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 16, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino

della finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421), in riferimento agli artt. 42 e 53

della Costituzione.

Premette il rimettente che l'art. 16 del d.lgs. 30 dicembre 1992,

n. 504 stabilisce che l'indennità dovuta in caso di espropriazione

di area fabbricabile deve essere ridotta al minor valore indicato

nell'ultima dichiarazione I.C.I., presentata dall'espropriato;

osserva, in proposito, che il proprietario, ai fini della

dichiarazione I.C.I. dovuta per l'anno 1993, aveva considerato il

terreno come agricolo e, conseguentemente, liquidato il tributo in

base ad un valore imponibile corrispondente a settantacinque volte il

reddito dominicale corrispondente.

Ciò premesso, il giudice a quo rileva che la norma in questione

si porrebbe in contrasto con gli artt. 42 e 53 della Costituzione, in

quanto, oltre a collegare l'ammontare del ristoro patrimoniale ad una

dichiarazione del proprietario resa a fini tributari, comporterebbe

la penalizzazione dell'interessato sul piano indennitario non solo in

caso di dichiarazione fiscale preordinata a fini di evasione

dell'imposta, ma, altresì, in caso di dichiarazione dovuta a mero

errore, dipendente - come nella fattispecie in rilievo nel giudizio

principale - da confusa ed ambigua situazione urbanistica.

2. - Analoga questione di legittimità costituzionale è stata

sollevata, sia pure in riferimento ad ulteriori parametri

costituzionali, dalla Corte d'appello di Genova con ordinanza

15 aprile 1999.

Premette il giudice a quo che, ai fini della dichiarazione

I.C.I., il proprietario dei terreni sottoposti ad esproprio aveva

denunciato per la maggior parte di essi un imponibile commisurato al

reddito dominicale e, comunque, inferiore al valore stimato dal

C.T.U., il quale ha indicato quale elemento di calcolo ex art. 5-bis

del d.l. n. 333 del 1992, convertito, con modificazioni, nella legge

8 agosto 1992, n. 359, della indennità un valore venale del comparto

di L. 1.278.030.000, che, per effetto della semisomma ex art. 5-bis

viene calcolato in L. 639.026.000 e con la deduzione del 40% ridotto

a L. 383.415.000.

La norma impugnata, secondo il rimettente, si porrebbe in

contrasto con gli artt. 3, 24, 42, terzo comma, e 97 della

Costituzione, per i seguenti rilievi:

il criterio di determinazione dell'indennità, di cui alla

norma impugnata, apparirebbe, prima facie, incompatibile con il

principio di adeguatezza dell'indennizzo di cui all'art. 42, terzo

comma, della Costituzione. Tale principio, pur rimesso alla

discrezionalità del legislatore in considerazione di finalità

perequative con gli scopi inerenti alla funzione sociale della

proprietà, tuttavia non dovrebbe consentire limitazioni che,

perseguendo altre finalità di tipo sanzionatorio fiscale, possano

dar luogo alla liquidazione di una indennità al di sotto della

soglia minima di serietà e non simbolicità dello stesso;

per la irragionevole disparità di trattamento tra

proprietario espropriato e proprietario che sia stato privato del

bene per effetto di occupazione appropriativa in cui l'infrazione

fiscale non produce alcun effetto sulla liquidazione del danno

egualmente calcolato ex art. 5-bis del d.l. n. 333 del 1992,

convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359 (con

alcuni correttivi migliorativi: non abbattimento del 40%, addizione

del 10%);

per una ulteriore disparità di trattamento - avente riflessi

anche sul diritto di difesa - sotto il profilo degli espropriati

"evasori totali" ed espropriati "evasori parziali" dell'I.C.I.;

per l'arbitrario ed indiretto recupero consentito all'ente

impositore (sub specie di minore indennizzo) di un tributo non più

dovuto dal proprietario spossessato del bene.

3. - In tutti i giudizi introdotti con le ordinanze alle quali si

è fatto sopra riferimento, è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, con il patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la infondatezza della questione

sollevata.

In particolare, la difesa dello Stato osserva che la norma

denunciata assolverebbe essenzialmente ad una funzione dissuasiva

dall'evasione dell'I.C.I. e che, peraltro, avendo la norma in esame

un ristretto ambito di operatività, potendo essa trovare

applicazione per le sole aree fabbricabili, il raffronto dovrebbe

essere posto tra "valore venale" dichiarato ai fini I.C.I. e "valore

venale" determinato ai fini dell'indennità (e da assumere, secondo

il vigente art. 5-bis del d.-l. n. 333 del 1992, convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359, a base della

relativa liquidazione), in quanto entrambi "riferiti" ad un immobile

egualmente qualificato come area fabbricabile, con la conseguenza che

un divario di valori - con l'effetto sanzionatorio in discorso - non

rileverà se non quando lo stesso evidenzi una difformità nella

stima dell'identico bene. Considerato in diritto

1. - Le questioni di legittimità costituzionale sottoposte, in

via incidentale, all'esame della Corte, riguardano l'art. 16, comma

1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli

enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 ottobre 1992,

n. 421), il quale dispone che "in caso di espropriazione di area

fabbricabile l'indennità è ridotta ad un importo pari al valore

indicato nell'ultima dichiarazione o denuncia presentata

dall'espropriato ai fini della applicazione dell'imposta" (I.C.I.)

"qualora il valore dichiarato risulti inferiore all'indennità di

espropriazione determinata secondo i criteri stabiliti dalle

disposizioni vigenti".

Viene denunciata la violazione:

dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, giacché la

anzidetta norma, oltre a collegare l'ammontare del ristoro

patrimoniale dovuto ad una dichiarazione del proprietario resa a fini

tributari, comporterebbe la penalizzazione dell'interessato non solo

in caso di dichiarazione fiscale preordinata a fini di evasione

dell'imposta, ma, altresì, in caso di dichiarazione dovuta a mero

errore ed, inoltre, sembrerebbe incompatibile con il principio di

adeguatezza dell'indennizzo (r.o. nn. 258 e 374 del 1999);

dell'art. 53 della Costituzione, in quanto si ricorrerebbe

all'applicazione di una sanzione extra-fiscale per inosservanza di un

dovere tributario (r.o. n. 258 del 1999);

dell'art. 3 della Costituzione, per la irragionevole

disparità di trattamento tra proprietario espropriato e proprietario

che sia stato privato del bene per effetto di occupazione

appropriativa (r.o. n. 374 del 1999);

degli artt. 3 e 24 della Costituzione, per disparità di

trattamento tra espropriati "evasori totali" ed espropriati "evasori

parziali" dell'I.C.I. (r.o. n. 374 del 1999) avente riflessi sul

diritto di difesa;

dell'art. 97 della Costituzione, per l'arbitrario ed

indiretto recupero, consentito all'ente impositore, di un tributo non

più dovuto dal proprietario spossessato del bene (r.o. n. 374 del

1999).

2. - I giudizi, avendo per oggetto la stessa norma, vanno riuniti

per essere decisi con un'unica sentenza, in considerazione della

evidente connessione oggettiva, ed attesa la sostanziale identità

delle questioni proposte.

3. - Le questioni sono prive di fondamento.

Giova precisare che la norma contestata non modifica il sistema

di calcolo dell'indennizzo, che per le aree fabbricabili resta

regolato secondo i criteri stabiliti dalle disposizioni vigenti

(art. 5-bis del d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1992, n. 359 - sul quale è

intervenuta la sentenza n. 283 del 1993 - e successivamente

modificato dall'art. 1, comma 65, della legge 28 dicembre 1995,

n. 549 - sul quale è intervenuta la sentenza n. 369 del 1996 - a sua

volta, integrato poi dall'art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre

1996, n. 662).

Invece, l'art. 16 del d.lgs. n. 504 del 1992 prevede, per le sole

aree fabbricabili, una riduzione della indennità di espropriazione,

quando il valore venale, dichiarato o denunciato dall'espropriato ai

fini I.C.I., risulti inferiore all'indennità, come sopra calcolata.

Quale effetto ulteriore di bilanciamento equitativo della nuova

imposizione è prevista (senza una distinzione tra aree fabbricabili

e altri immobili) una maggiorazione della indennità, pari alla

differenza (con l'aggiunta degli interessi) tra l'importo della

imposta (I.C.I.) pagata dall'espropriato o dal suo avente causa per

il medesimo bene, negli ultimi cinque anni, e quello risultante dal

computo dell'imposta sulla base della indennità liquidata.

Con tale sistema, in particolare per le aree fabbricabili, per le

quali possono verificarsi difficoltà e differenze di valutazione, in

relazione a situazioni non omogenee che si riflettono sul calcolo

della semisomma tra valore venale e decuplo della rendita catastale,

il legislatore ha voluto introdurre un duplice correttivo: il primo

specifico per le sole aree fabbricabili - è che la indennità non

possa essere liquidata al di sopra del valore denunciato per

l'I.C.I..

In altri termini, la indennità, per le sole aree fabbricabili

(tali devono essere anche al momento della denuncia I.C.I.,

altrimenti la norma non è applicabile venendo neno l'omogeneità

delle posizioni valutate), viene ancorata, come limite massimo, al

valore venale dell'area, che ultimamente era stato dichiarato ai fini

I.C.I.; nello stesso tempo il contribuente è posto in condizione di

conoscere di questo ulteriore effetto della dichiarazione tributaria,

perché la disposizione risulta inserita sia nella legge di delega,

sia nel decreto delegato istitutivi dell'I.C.I., anteriore quindi a

qualsiasi espropriazione soggetta a questa regola, in quanto

logicamente applicabile solo con riferimento ad espropriazioni di

aree fabbricabili successive all'obbligo della dichiarazione I.C.I.

L'altro correttivo, non applicabile alle sole aree fabbricabili,

è, invece, di maggiorazione e consente a favore dell'espropriato il

recupero corrispondente alla eccedenza di imposta I.C.I. pagata per

gli ultimi cinque anni, rispetto alla imposta che sarebbe stata

calcolata sulla base della indennità concretamente liquidata.

4. - Il meccanismo (preventivo-disincentivante) di dissuasione

dall'evasione si inserisce in una manovra di finanza, diretta a

rafforzare le capacità finanziarie delle regioni e degli enti locali

attraverso risorse proprie: viene istituita l'imposta comunale sugli

immobili accompagnata dalla soppressione dell'I.N.V.I.M. (imposta

comunale sull'incremento di valore degli immobili) e dalla esclusione

dei redditi dominicali delle aree fabbricabili e dei redditi dei

terreni agricoli e dei fabbricati dall'I.L.O.R. (imposta locale

redditi).

In relazione a talune difficoltà di definizione di area

fabbricabile, la legge delega ed il decreto delegato istitutivo

dell'I.C.I. (puntualmente in aderenza) offrono, ai fini della

dichiarazione della stessa imposta, una individuazione di area

fabbricabile sulla base dei criteri previsti agli effetti della

indennità di espropriazione, ed attribuiscono, a favore del

contribuente, la facoltà di ottenere una attestazione dal comune che

definisca la natura dell'area (fabbricabile o meno), in modo da

potere rimuovere eventuali dubbi ed escludere errori e

responsabilità, tanto maggiori in quanto diversi sono i sistemi di

calcolo dell'imposta, sempre basata sul valore degli immobili

sottoposti all'I.C.I., ma determinato alla stregua del valore venale

in comune commercio (integrato da una serie di criteri) per le aree

fabbricabili, e degli estimi del catasto per tutti gli altri immobili

(fabbricati e terreni agricoli).

Il sistema è, quindi, nel complesso diretto ad incentivare

fedeli autodichiarazioni di valore delle aree fabbricabili ai fini

I.C.I. e, nello stesso tempo, ad avviare una armonizzazione tra

identificazione ai fini tributari ed ai fini espropriativi delle aree

fabbricabili, attesa la radice comune di definizione delle stesse

aree.

In tale maniera si produce un incentivo, per il proprietario, a

dichiarare - la dichiarazione era annuale per le variazioni di ogni

genere (trattasi di periodo anteriore alla ampliata potestà

regolamentare dei comuni: d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 59) -

fedelmente un valore venale, che tenga conto della destinazione (al

momento della dichiarazione) edificabile, comportante in genere una

lievitazione rispetto al valore su base catastale. L'incentivo è

prodotto, da un canto, dai riflessi limitativi, in caso di esproprio,

sulla liquidazione della indennità di esproprio (art. 16, comma 1,

del d.lgs. n. 504 1992), e, dall'altro lato, dalla possibilità

generale di un recupero (attraverso una maggiorazione della

indennità stessa) della imposta degli ultimi cinque anni, nel caso

in cui essa sia stata calcolata sul valore dichiarato in eccesso

rispetto a quella risultante sulla base dell'anzidetta indennità

(art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 504 del 1992; art. 4, comma 1,

lettera a) numero 18, della legge 23 ottobre 1992, n. 421).

5. - Il meccanismo di aggancio (limitativo), tra indennità di

esproprio e valore dichiarato in sede di I.C.I., risulta, pertanto,

tutt'altro che manifestamente irragionevole o palesemente arbitrario,

risolvendosi, attraverso un giusto equilibrio tra mezzo impiegato e

scopo perseguito, in un rafforzamento indiretto dell'adempimento di

obblighi tributari ed in un incentivo alla lealtà, correttezza e

chiarezza di rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, sia

nell'adempimento del dovere di concorrere alle spese pubbliche

(art. 53 della Costituzione), sia nel partecipare alla determinazione

di valore, anche ai fini della indennità di espropriazione per

motivi di interesse generale (art. 42, terzo comma, della

Costituzione).

Il disposto legislativo tende, principalmente, ad un recupero di

evasione o a disincentivarla. Il fatto che questa evasione sia totale

o parziale, ovvero dipendente o meno da volontà consapevole o da

mero errore nella dichiarazione, poco interessa ai fini della

legittimità costituzionale; in ogni caso è colpevole e, quindi, il

soggetto privato può essere assoggettato a conseguenze di

responsabilità. Infatti la legge, contestualmente, gli attribuisce

una facoltà di tutela, consentendogli di pretendere dal comune la

certificazione della qualità edificatoria dell'area (definizione di

area fabbricabile) (art. 4, comma 1, lettera a), numero 5, della

legge di delega n. 421 del 1992; art. 2, comma 1, lettera b), ultima

parte, del d.lgs. n. 504 del 1992). Dal combinato disposto delle

anzidette norme può trarsi l'ovvia conseguenza che una dichiarazione

conforme alla "definizione", contenuta nella certificazione del

comune, non avrebbe potuto produrre per il soggetto privato

conseguenze negative, mentre sarebbe eventualmente sorta solo

responsabilità, di altro genere, dello stesso comune per la

attestazione rilasciata.

Le varie ipotesi di evasore totale o parziale formulate nelle

ordinanze di rimessione sono tutte erronee nei presupposti: infatti,

l'evasore totale non viene affatto avvantaggiato, in quanto è

destinato a subire in ogni caso le sanzioni per la omessa

dichiarazione, nonché l'imposizione per l'I.C.I. che aveva tentato

di evadere; inoltre, la erogazione dell'indennità di espropriazione

non può intervenire, se non dopo la verifica che non superi il tetto

massimo ragguagliato al "valore" denunciato per l'I.C.I., e, quindi,

solo dopo la presentazione della denuncia I.C.I. e la conseguente

regolarizzazione della posizione tributaria, con concreto avvio del

recupero dell'imposta e delle sanzioni. Il che presuppone in ogni

caso che si tratti di area fabbricabile (tale al momento della

dichiarazione) e che il soggetto espropriato, fosse, alla data di

riferimento dell'indennità, tenuto all'I.C.I..

L'evasore parziale resta soggetto alle stesse conseguenze per il

minor valore dichiarato, potendo il comune - ove nei termini e sempre

nel presupposto che l'I.C.I. sia dovuta - procedere ad accertamento

una volta richiesto dei dati necessari ai fini del calcolo definitivo

dell'indennità di esproprio.

6. - Sul piano più generale deve essere posto in rilievo che non

è estranea all'ordinamento giuridico la utilizzazione, in base a

legge, di un valore dichiarato anche ad altri fini e persino al di

fuori del rapporto intersoggettivo in cui è reso, soprattutto quando

il valore-prezzo assuma la funzione di corrispettivo per

trasferimenti a carattere coattivo. È sufficiente, a tal fine, il

richiamo esemplificativo alle ipotesi di prelazione legale e riscatto

sia nel campo dei fondi rustici per lo sviluppo della proprietà

coltivatrice (legge 26 maggio 1965, n. 590), sia per gli immobili

urbani in locazione (legge 27 luglio 1978, n. 392, art. 39), sia

nell'ambito delle aree protette a favore dell'ente parco (legge

6 dicembre 1991, n. 394) ed infine alla prelazione dello Stato ai

sensi della legge 1° giugno 1939, n. 1089, in caso di alienazione di

bene storico-artistico vincolato (sentenza n. 269 del 1995) (v. ora

d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490).

7. - Non esiste neppure una ingiustificata disparità di

trattamento tra espropriato in base a regolare procedura di esproprio

e colui che abbia subito una occupazione acquisitiva (detta anche

accessione invertita), contemplata espressamente da una serie di

disposizioni legislative (v. art. 3 della legge 27 ottobre 1988,

n. 458; art. 6, comma 2, del d.l. 18 gennaio 1993, n. 8, convertito,

con modificazioni, nella legge 19 marzo 1993, n. 68; art. 10, comma

3-bis del d.l. 27 ottobre 1995, n. 444, convertito, con

modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 20 dicembre 1995,

n. 539; art. 3, comma 65, della legge 23 dicembre 1996, n. 662).

Infatti, sono situazioni del tutto diverse, essendo la seconda

caratterizzata da un non legittimo agire della pubblica

amministrazione, sia pure assistito da una valida dichiarazione di

pubblica utilità dell'opera. È quindi naturale che la pubblica

amministrazione subisca le conseguenze del proprio operato, con un

risarcimento ragguagliato in modo necessariamente superiore a quella

che avrebbe potuto essere una indennità di espropriazione di area

fabbricabile e quindi con riferimento ad altri criteri meno

favorevoli per la stessa amministrazione (aumento del 10%; esclusione

dell'abbattimento del 40%) (v. sentenza n. 148 del 1999).

8. - Ai fini della contestata legittimità costituzionale, non

interessa la qualificazione dell'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 504

del 1992, nel senso che esso contenga una misura sanzionatoria o

meno, o se il presupposto della norma sia una dolosa evasione

d'imposta o un errore, più o meno gravemente colpevole, sulla natura

dell'area oggetto dell'espropriazione.

Si tratta, invece, di ragionevole applicazione del principio

secondo cui il soggetto privato, nei rapporti con la pubblica

amministrazione, necessariamente improntati a lealtà, correttezza e

collaborazione, in quanto siano in gioco gli obblighi di solidarietà

politici, economici e sociali (art. 2 della Costituzione), tra i

quali quelli in materia tributaria, non può sottrarsi alle

conseguenze di una sua dichiarazione. Ciò ovviamente quando questa

dichiarazione sia contemplata espressamente dalla legge in modo

preciso e chiaro, con preventiva (e quindi consapevole) previsione di

duplice valenza, negli aspetti di valutazione del bene a fini

tributari e come limite di liquidazione di indennità di esproprio, e

quando non vi sia un intervallo di tempo significativo tra

dichiarazione di valore ad una certa data (1° gennaio dell'anno, a

fini tributari) e momento di riferimento - nello stesso anno - della

valutazione e liquidazione (di indennità).

Da rilevare, infine, che la natura edificatoria dell'area è in

genere una rivendicazione costante dei soggetti privati colpiti da

esproprio nel contestare la indennità offerta e pretendere una

indennità superiore, e lo è stato anche nelle presenti

controversie, sicché è fuori luogo ogni accenno a situazioni

meramente ipotetiche di errore incolpevole, attesa la consapevolezza

del valore dell'area e il mancato esercizio della facoltà di

richiesta di attestazione al comune interessato.

9. - Le predette considerazioni portano ad escludere la

sussistenza della denunciata violazione degli artt. 3, 24, 42, terzo

comma, e 53 della Costituzione.

Quanto all'invocato parametro dell'art. 97 della Costituzione, è

sufficiente, ai fini della infondatezza del profilo, il rilievo che

la norma in esame non coinvolge, se non in modo del tutto indiretto,

profili organizzativi dell'attività della pubblica amministrazione

ed, in ogni caso, tende a finalità che non contrastano con il buon

andamento della stessa pubblica amministrazione, ed anzi è

indirizzata ad un recupero della reciproca correttezza dei rapporti

tra pubblica autorità ed amministrati, presupposto di ogni civile

convivenza.

In ogni caso non si può configurare "un tributo non dovuto", in

quanto la norma denunciata - giova sottolinearlo ancora una volta -

riguarda solo le aree fabbricabili per le quali sia dovuta l'I.C.I.

all'epoca di riferimento dell'indennità di espropriazione.