Sentenza n. 35/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare, iscritto al n. 117 del registro referendum, per

l'abrogazione:

a) della legge 23 aprile 1959, n. 189, recante "Ordinamento del

Corpo della Guardia di finanza" e successive modificazioni,

limitatamente a:

articolo 1, secondo comma, limitatamente alle parole: "delle

Forze armate dello Stato e", nonché alle parole: "concorrere alla

difesa politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle

operazioni militari;";

articolo 4, primo comma, limitatamente alle parole: "è scelto

fra i generali di Corpo d'armata dell'Esercito in servizio permanente

effettivo ed" nonché alle parole: "di concerto col Ministro per la

difesa", secondo comma, limitatamente alle parole: "Prende accordi

con gli stati maggiori delle Forze armate per quanto è necessario in

relazione all'addestramento militare ed al concorso dei reparti del

Corpo alle operazioni militari in caso di emergenza.", e terzo comma,

limitatamente alle parole: "Assume la carica di Comandante in seconda

il generale di divisione più anziano della Guardia di finanza.";

articolo 5, primo comma, limitatamente alle parole: "possono

esservi assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del

successivo art. 7", e secondo comma: "Per le esigenze addestrative di

carattere militare e per il collegamento con lo stato maggiore

dell'Esercito è assegnato al Comando generale un generale di brigata

dell'Esercito in servizio permanente.";

articolo 7;

articolo 8, primo comma, limitatamente alla parola: "altre", e

comma 2, limitatamente alle parole: "non militari";

articolo 9, limitatamente alle parole: "sottufficiali e truppa";

articolo 10;

articolo 12;

b) del regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, recante il codice

penale militare di pace, limitatamente all'articolo 2, limitatamente

alle parole: "della Guardia di finanza".

Vista l'ordinanza 7-13 dicembre 1999, come corretta con l'ordinanza

21 dicembre 1999, con la quale l'Ufficio centrale per il referendum

presso la Corte di cassazione ha dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 il giudice

relatore Guido Neppi Modona;

Udito l'avvocato Claudio Chiola per i presentatori Daniele

Capezzone, Mariano Giustino e Michele De Lucia.

Ritenuto in fatto

1. - L'Ufficio centrale per il referendum, costituito presso la

Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.

352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di

referendum popolare presentata il 28 settembre 1999 da Daniele

Capezzone, Michele De Lucia, Mariano Giustino, Sergio Augusto

Stanzani Ghedini e Rita Bernardini sul seguente quesito:

"Volete voi che siano abrogati la legge 23 aprile 1959, n. 189,

recante "Ordinamento del Corpo della Guardia di finanza" e successive

modificazioni, limitatamente a:

articolo 1, comma 2, limitatamente alle parole: "delle forze

armate dello Stato e" nonché alle parole "concorrere alla difesa

politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle

operazioni militari;";

articolo 2, come modificato dall'articolo 75 del decreto

legislativo 12 maggio 1995, n. 199;

articolo 4, comma 1, limitatamente alle parole: "è scelto fra i

generali di Corpo d'armata dell'Esercito in servizio permanente

effettivo ed", nonché alle parole: "di concerto col Ministro per la

difesa"; comma 2, limitatamente alle parole: "Prende accordi con gli

stati maggiori delle Forze armate per quanto è necessario in

relazione all'addestramento militare e al concorso dei reparti del

Corpo alle operazioni militari in caso di emergenza." e comma 3,

limitatamente alle parole: "Assume la carica di Comandante in seconda

il generale di divisione più anziano della Guardia di finanza.";

articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: "possono esservi

assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del successivo

articolo 7"; comma 2: "Per le esigenze addestrative di carattere

militare e per il collegamento con lo stato maggiore dell'Esercito è

assegnato al Comando generale un generale di brigata dell'Esercito in

servizio permanente.";

articolo 7; articolo 8, comma 1, limitatamente alla parola:

"altre"; comma 2, limitatamente alle parole: "non militari";

articolo 9, limitatamente alle parole: "sottufficiali e truppa";

articolo 10;

articolo 12;

nonché il regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, recante il

codice penale militare di pace, limitatamente all'articolo 2,

limitatamente alle parole: "della Guardia di finanza"?".

2. - Con ordinanza del 7-13 dicembre 1999, l'Ufficio centrale ha

ritenuto che dovesse essere escluso il riferimento all'art. 2 della

legge 23 aprile 1959, n. 189, in quanto l'art 27 della legge 27

dicembre 1997, n. 449, prevede, al comma 3, che con regolamento, da

emanare ai sensi dell'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988,

n. 400, venga determinata la nuova struttura ordinativa del Corpo

della Guardia di finanza in sostituzione di quella prevista dagli

artt. 2, 3 e 6 della legge 23 aprile 1959, n. 189, con contestuale

abrogazione delle citate norme e di ogni altra contrastante con la

nuova disciplina, e, al comma 4, che con il medesimo regolamento

vengano determinate le corrispondenze tra le denominazioni dei

comandi e reparti individuati e quelli previgenti: il 29 gennaio 1999

è stato quindi emanato, in conformità a tale disposizione, il

d.P.R. n. 34.

L'Ufficio centrale per il referendum - ritenuta conforme a legge la

richiesta referendaria e stabilitane la denominazione "Guardia di

finanza: Abolizione del carattere di corpo militare della Guardia di

finanza" - con la ordinanza menzionata, integrata dalla ordinanza di

correzione di errore materiale del 21 dicembre 1999, ha pertanto

disposto che il quesito fosse così riformulato:

"Volete voi che siano abrogati:

la legge 23 aprile 1959, n. 189, recante "Ordinamento del Corpo

della Guardia di Finanza" e successive modificazioni, limitatamente

a: articolo 1, comma 2, limitatamente alle parole: "delle Forze

armate dello Stato e" nonché alle parole: "concorrere alla difesa

politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle

operazioni militari;"; articolo 4, comma 1, limitatamente alle

parole: "è scelto fra i generali di Corpo d'armata dell'Esercito in

servizio permanente effettivo ed", nonché alle parole: "di concerto

col Ministro per la difesa"; comma 2, limitatamente alle parole:

"Prende accordi con gli stati maggiori delle Forze armate per quanto

è necessario in relazione all'addestramento militare e al concorso

dei reparti del Corpo alle operazioni militari in caso di emergenza."

e comma 3, limitatamente alle parole: "Assume la carica di Comandante

in seconda il generale di divisione più anziano della Guardia di

Finanza."; articolo 5, comma 1, limitatamente alle parole: "possono

esservi assegnati ufficiali di altre Forze armate, ai sensi del

successivo articolo 7"; comma 2: "Per le esigenze addestrative di

carattere militare e per il collegamento con lo stato maggiore

dell'Esercito è assegnato al Comando generale un generale di brigata

dell'Esercito in servizio permanente."; articolo 7; articolo 8, comma

1, limitatamente alla parola: "altre"; comma 2, limitatamente alle

parole: "non militari"; articolo 9, limitatamente alle parole:

"sottufficiali e truppa"; articolo 10; articolo 12;

nonché il regio decreto 20 febbraio 1941, n. 303, recante il

codice militare di pace, limitatamente all'articolo 2, limitatamente

alle parole: "della Guardia di Finanza''?".

3. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza, il Presidente di questa

Corte ha fissato il giorno 13 gennaio 2000 per la deliberazione in

camera di consiglio sull'ammissibilità della richiesta, dandone

comunicazione, ai sensi dell'art. 33, secondo comma, della legge 25

maggio 1970, n. 352, ai presentatori della richiesta ed al Presidente

del Consiglio dei Ministri.

4. - In prossimità della camera di consiglio, il Comitato

promotore ha depositato una memoria nella quale si insiste per

l'ammissibilità del quesito referendario, di cui, ad avviso dei

presentatori, sussistono i necessari requisiti di

omogeneità-univocità, coerenza-completezza e idoneità al

raggiungimento dello scopo di abolire il carattere militare del Corpo

della Guardia di finanza. In particolare, nella memoria si sottolinea

che la mancata richiesta di abrogazione di altre disposizioni,

contenute in leggi diverse da quella oggetto della richiesta

referendaria, che presuppongono il carattere militare della Guardia

di finanza, non determina incompletezza del quesito, in quanto a tali

norme va assegnato un ruolo meramente "derivato" rispetto a quelle di

cui si chiede l'abrogazione.

5. - Nella camera di consiglio del 13 gennaio 2000 è stato udito

l'avvocato Claudio Chiola, per i presentatori Daniele Capezzone,

Mariano Giustino e Michele De Lucia. Considerato in diritto

1. - La richiesta referendaria investe varie disposizioni della

legge 23 aprile 1959, n. 189 (Ordinamento del Corpo della Guardia di

finanza), le medesime che erano già state oggetto del quesito

dichiarato inammissibile con la sentenza n. 30 del 1997, salvo l'art.

2, in quanto abrogato (unitamente agli artt. 3 e 6) - come rilevato

dall'Ufficio centrale per il referendum della Corte di cassazione -

dall'art. 27, comma 3, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure

per la stabilizzazione della finanza pubblica). Il comma 3 dell'art.

27 della legge ora citata ha inoltre previsto che, con regolamento da

emanare a norma del comma 2 dell'art. 17 della legge n. 400 del 1988,

venisse determinata la nuova struttura ordinativa del Corpo della

Guardia di finanza; regolamento poi emanato con d.P.R. 29 gennaio

1999, n. 34, che ha sostanzialmente riprodotto il contenuto degli

articoli abrogati della legge n. 189 del 1959. L'Ufficio centrale per

il referendum della Corte di cassazione ha poi ritenuto che nel

quesito referendario non deve essere compresa la norma primaria di

delegificazione, in quanto nessuno dei criteri contenuti nei commi 3

e 4 dell'art. 27 della legge n. 449 del 1997 coinvolge il punto

relativo alla natura militare del Corpo della Guardia di finanza.

In particolare, con la richiesta referendaria viene proposta la

soppressione dei seguenti articoli, commi o parti di comma:

nell'art. 1, secondo comma, l'inciso "delle Forze armate dello

Stato e", in modo che la Guardia di finanza non farebbe più parte

delle Forze armate dello Stato;

nell'art. 1, secondo comma, l'inciso "concorrere alla difesa

politico-militare delle frontiere e, in caso di guerra, alle

operazioni militari", in modo da escludere tali funzioni da quelle

attribuite alla Guardia di finanza;

negli articoli 4 e 5, parti di vari commi, nonché l'intero

secondo comma dell'art. 5, ove sono a vario titolo disciplinate forme

di collegamento con le altre Forze armate dello Stato, ai fini, ad

esempio, della designazione del Comandante generale della Guardia di

finanza, che deve essere scelto tra i generali di Corpo d'armata

dell'esercito, dell'addestramento militare del Corpo della Guardia di

finanza, per il quale sono previsti accordi con gli stati maggiori

delle Forze armate, dell'assegnazione di ufficiali di altre Forze

armate al Comando generale della Guardia di finanza;

l'intero art. 7, che prevede la possibilità di destinare

ufficiali e sottufficiali in servizio permanente effettivo

dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica a prestare servizio

presso il Corpo della Guardia di finanza;

nell'art. 8, primo comma, l'inciso "altre", nel contesto della

disposizione che prevede che "all'insegnamento nelle scuole e nei

corsi di addestramento si provvede con ufficiali della Guardia di

finanza o di altre Forze armate", al fine di evitare che la Guardia

di finanza possa continuare ad essere ricompresa tra le Forze armate;

nell'art. 8, secondo comma, l'inciso "non militari", al fine di

eliminare la distinzione tra le materie insegnate da ufficiali della

Guardia di finanza e da docenti di diversa estrazione;

nell'art. 9, l'inciso "sottufficiali e truppa", al fine di

escludere tali categorie dall'aliquota del personale destinata al

contingente di mare e alle varie categorie di specializzazione;

l'intero art. 10, ove è previsto che ai militari del Corpo

della Guardia di finanza si applicano il regolamento di disciplina

militare per l'esercito e la legge penale militare, nonché varie

disposizioni, tra cui quelle sulle licenze, valevoli per l'Arma dei

carabinieri;

l'intero art. 12, relativo alla disciplina dell'avanzamento ai

gradi di maresciallo capo e di brigadiere.

La richiesta referendaria investe, infine, l'art. 2 del codice

penale militare di pace, limitatamente all'inciso "della Guardia di

finanza", al fine di escludere gli appartenenti al Corpo dalle

categorie dei militari cui si applica la legge penale militare.

2. - Il referendum è dunque sostanzialmente identico a quello già

presentato nella tornata referendaria del 1997, e medesima è anche

la denominazione identificativa "Guardia di Finanza: Abolizione del

carattere militare della Guardia di Finanza" attribuita dall'Ufficio

centrale per il referendum della Corte di cassazione.

Con riferimento alla formulazione letterale del quesito, l'unica

differenza riguarda, infatti, la mancata inclusione dell'art. 2 della

legge n. 189 del 1959, abrogato dall'art. 27, comma 3, della legge n.

449 del 1997, e sostituito dall'art. 1 del d.P.R. n. 34 del 1999,

evidentemente sottratto, per il suo contenuto regolamentare, allo

strumento referendario.

Per quanto attiene, poi, al quadro legislativo complessivo

dell'ordinamento della Guardia di finanza, nel quale si inseriscono

le specifiche norme oggetto del quesito referendario, si deve tenere

presente che, anche successivamente al 1997, una copiosa produzione

normativa ha inciso a vario titolo sull'ordinamento, sulla struttura

organizzativa e sullo status del personale delle Forze armate e dei

corpi armati organizzati militarmente, ivi compresa la Guardia di

finanza, nell'ambito del programma generale del nuovo modello di

difesa.

Nonostante queste differenze, conservano piena validità le ragioni

poste a fondamento della sentenza di inammissibilità n. 30 del 1997.

3. - La richiesta di soppressione degli articoli compresi nel

quesito referendario, dopo l'abrogazione, disposta dall'art. 27,

comma 3, della legge n. 449 del 1997, non solo dell'art. 2 della

legge n. 189 del 1959 - ove erano indicate le varie categorie che

compongono il personale militare della Guardia di finanza (ufficiali,

sottufficiali e truppa) -, ma anche degli artt. 3 e 6 - ove erano

disciplinati altri aspetti della struttura e dell'organizzazione

militari del Corpo -, depurerebbe certamente la legge che costituisce

l'oggetto centrale del referendum dai più significativi frammenti

lessicali che evocano il carattere militare dell'ordinamento della

Guardia di finanza. Peraltro, a seguito dell'esame della legislazione

in materia, anche successiva al 1997, questa Corte non può che

ribadire la convinzione che il carattere militare della Guardia di

finanza (su cui v. la sentenza n. 70 del 1976) è talmente

compenetrato nella struttura, nell'organizzazione, nello status del

personale, nelle funzioni e nelle modalità di esercizio dei compiti

istituzionali del Corpo, che lo strumento referendario si presenta

inidoneo a raggiungere l'obiettivo della sua "smilitarizzazione".

4. - Anche dopo gli interventi abrogativi proposti su alcune delle

norme contenute nella legge n. 189 del 1959, il carattere militare

della Guardia di finanza continuerebbe, infatti, a connotare

l'assetto normativo del Corpo, dal reclutamento all'avanzamento in

carriera del personale militare, dallo stato giuridico alla

disciplina e alla rappresentanza militare, dalle funzioni connesse a

compiti di difesa militare ad alcuni profili dello statuto penale,

non toccati dal quesito referendario.

Al riguardo, è sufficiente qui ricordare, in estrema sintesi:

che per il reclutamento dei militari della Guardia di finanza

destinati a fare parte del contingente di mare, chiamato a svolgere

anche fuori delle acque territoriali funzioni tipicamente militari in

collaborazione con la Marina militare, sono previsti requisiti

equipollenti a quelli richiesti per il reclutamento nella Marina

militare (artt. 4 della legge 31 maggio 1975, n. 191 - Nuove norme

per il servizio di leva -, e 38 della legge 24 dicembre 1986, n. 958

- Nuove norme sul servizio militare di leva e sulla ferma di leva

prolungata -);

che le unità navali in dotazione della Guardia di finanza sono

qualificate navi militari, iscritte in ruoli speciali del naviglio

militare dello Stato (art. 1, primo comma, del d.P.R. 31 dicembre

1973, n. 1199 - Disciplina per l'iscrizione nel quadro del naviglio

militare dello Stato di unità dell'Arma dei Carabinieri, del Corpo

della Guardia di finanza, del Corpo delle guardie di pubblica

sicurezza e del Corpo delle capitanerie di porto -);

battono "bandiera da guerra" e sono assimilate a quelle della

Marina militare (artt. 63 e 156 del r.d. 6 novembre 1930, n. 1643 -

Approvazione del nuovo regolamento di servizio per la Regia Guardia

di finanza -);

sono quindi considerate navi militari agli effetti della legge

penale militare (art. 11 del codice penale militare di pace); quando

operano fuori delle acque territoriali ovvero in porti esteri ove non

vi sia un'autorità consolare esercitano le funzioni di polizia

proprie delle "navi da guerra" (art. 200 del codice della

navigazione) e nei loro confronti sono applicabili gli artt. 1099 e

1100 del codice della navigazione (rifiuto di obbedienza o resistenza

e violenza a nave da guerra), richiamati dagli artt. 5 e 6 della

legge 13 dicembre 1956, n. 1409 (Norme per la vigilanza marittima ai

fini della repressione del contrabbando dei tabacchi);

che il riordino della Guardia di finanza, nel quadro del

programma generale del nuovo modello di difesa militare, continua ad

essere impostato sul presupposto del carattere militare del Corpo

(decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195 - Attuazione dell'art. 2

della legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di procedure per

disciplinare i contenuti del rapporto di impiego del personale delle

Forze di polizia e delle Forze armate -, ove tra le forze di polizia

a ordinamento militare è compresa la Guardia di finanza; decreto

legislativo 12 maggio 1995, n. 199 - Attuazione dell'art. 3 della

legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di nuovo inquadramento del

personale non direttivo e non dirigente del Corpo della Guardia di

finanza -;

legge 27 dicembre 1990, n. 404 - Nuove norme in materia di

avanzamento degli ufficiali e sottufficiali delle Forze armate e del

Corpo della Guardia di finanza; legge 25 maggio 1989, n. 190 -

Disposizioni sulla revisione dei ruoli degli ufficiali,

sull'incremento degli organici e sull'impiego della Guardia di

finanza, nonché sulla durata in carica del comandante in seconda e

sulla vigilanza e il controllo in tema di distribuzione e vendita di

generi di monopolio -;

legge 1 febbraio 1989, n. 53 - Modifiche sullo stato giuridico e

sull'avanzamento dei vicebrigadieri, dei graduati e militari di

truppa dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia di finanza

-);

che il Regolamento di disciplina militare, emanato con d.P.R. 18

luglio 1986, n. 545, a norma dell'art. 5, comma 1, della legge n. 382

del 1978, continua a dettare specifiche disposizioni che

presuppongono il carattere e la disciplina militare del Corpo della

Guardia di finanza, e che gli organi di rappresentanza militare,

istituiti dall'art. 18 della legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di

principio sulla disciplina militare), e attuati dal d.P.R. 4 novembre

1979, n. 691 (Regolamento che disciplina l'attuazione della

rappresentanza militare), sono espressamente previsti, nelle loro

varie articolazioni a livello centrale, intermedio e di base, anche

per il personale militare della Guardia di finanza.

Da questa sia pure sommaria e non esaustiva elencazione emerge

dunque che la "militarità" caratterizza l'intera attuale disciplina

del Corpo, tradizionalmente appartenente, a differenza di altri corpi

militari dello Stato, alle Forze armate: anche in caso di esito

positivo della consultazione referendaria, permarrebbero i modelli

militari ai quali si è storicamente uniformata - e continua ad

uniformarsi - la Guardia di finanza; modelli non suscettibili di

essere modificati mediante mere abrogazioni, in particolare della

norma che sancisce l'appartenenza del Corpo alle Forze armate ovvero

delle norme che si richiamano alla tipica terminologia militare

adottata per definirne il personale o la struttura organizzativa.

Tanto è vero che - come già rilevato nella sentenza n. 30 del

1997 - la "smilitarizzazione" di altri corpi militari dello Stato,

quali il Corpo delle guardie di pubblica sicurezza e il Corpo degli

agenti di custodia, è stata attuata mediante complessi interventi

legislativi (rispettivamente, legge 1 aprile 1981, n. 121, e legge 15

dicembre 1990, n. 395), che ne hanno disposto l'espresso scioglimento

e che hanno contestualmente istituito la Polizia di Stato e il Corpo

di polizia penitenziaria e adottato una disciplina legislativa volta

a regolamentare in chiave civile struttura, organizzazione e stato

giuridico del personale.

5. - Il presente referendum deve pertanto essere dichiarato

inammissibile a causa dell'incongruenza e dell'inidoneità del

quesito a conseguire l'abolizione del carattere militare del Corpo

della Guardia di finanza.