Sentenza n. 326/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale della legge regione Marche

9 maggio 1997, n. 30 (Disciplina regionale della bonifica.

Attribuzione di funzioni alle province in attuazione della legge 8

giugno 1990, n. 142. Soppressione dei consorzi di bonifica), promossi

con ordinanze emesse l'11 novembre 1997 (n. 8 ordinanze) e il 21

ottobre 1997, rispettivamente iscritte ai nn. 238, 239, 240, 241,

242, 243, 244, 245 e 246 del registro ordinanze 1998 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie

speciale, dell'anno 1998.

Visti gli atti di costituzione della regione Marche, di Bassotti

Domenico ed altri, del Consorzio di Bonifica dell'Aso ed altri e

della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1998 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Andrea Calzolaio e Ranieri Felici per Bassotti

Domenico ed altri, Alesssandro Pace e Giovanni Compagno per il

Consorzio di Bonifica dell'Aso ed altri, l'avvocato dello Stato Aldo

Linguiti per la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l'avvocato

Stefano Grassi per la regione Marche.

Ritenuto in fatto

1. - Con otto ordinanze di analogo tenore, emesse l'11 novembre

1997 (r.o. nn. da 238 a 245 del 1998), il Consiglio di Stato ha

sollevato questione di legittimità costituzionale, in riferimento

agli articoli 3, 41, 42, 44, 97 e 117 della Costituzione, della legge

della regione Marche 9 maggio 1997, n. 30 (Disciplina regionale della

bonifica. Attribuzione di funzioni alle province in attuazione della

legge 8 giugno 1990, n. 142. Soppressione dei consorzi di bonifica),

"sia nel suo testo integrale, sia in particolare nei suoi articoli 3

(specialmente terzo comma), 4, 7, 8, 9, 13". L'autorità remittente

premette che la legge regionale in questione ha disposto la

soppressione dei consorzi di bonifica operanti esclusivamente sul

territorio della regione e il trasferimento delle loro funzioni alla

provincia, passando per una fase di liquidazione affidata ad appositi

commissari. Alcuni consorzi, nonché alcune persone nella qualità di

amministratori degli stessi e in quella di consorziati, hanno

impugnato una delibera della giunta regionale che costituisce un

gruppo di lavoro per avviare la concreta estinzione dei consorzi, e

il relativo atto di trasmissione, chiedendone la sospensione, negata

dal TAR adìto. Giudicando in sede di appello contro l'ordinanza del

TAR di diniego della sospensione per assenza del danno, il Consiglio

di Stato ritiene che si potrebbe invece "intravvedere già in atto la

situazione di danno accampata", ma che il testo della legge regionale

impedirebbe di considerare sussistente il fumus di fondatezza dei

ricorsi, onde anche nella fase cautelare in corso si presenterebbe

come rilevante la questione di legittimità costituzionale della

predetta legge.

Ricordato come essa fosse stata già impugnata, prima della sua

promulgazione, dal Governo, ma con ricorso giudicato inammissibile

per tardività del deposito, il Consiglio di Stato afferma di

condividere, nella prospettiva di una pronuncia di non manifesta

infondatezza, le argomentazioni rappresentate in quella sede dal

Governo. In primo luogo, la legge regionale non sarebbe conforme

all'art. 117 della Costituzione, in quanto essa trasferisce alle

province funzioni e poteri per la realizzazione e gestione delle

opere di bonifica e irrigazione, che gli artt. 13, 14 e 59 del r.d.

n. 215 del 1933, sulla bonifica, e l'art. 27 della legge n. 36 del

1994 sulla gestione delle acque attribuirebbero ai consorzi di

bonifica, con disposizioni che, per quanto riguarda la legislazione

del 1933, questa Corte avrebbe già individuato, con la sentenza n.

66 del 1992, come recanti principi fondamentali della materia. In

secondo luogo, il trasferimento delle funzioni dei consorzi alla

provincia (prevedendosi che, per i consorzi con circoscrizione

eccedente quella provinciale, esse siano attribuite alla provincia

dove è posta la maggior parte del territorio interessato) violerebbe

un principio emergente dall'art. 14 della legge n. 142 del 1990 sulle

autonomie locali, posto che non vi è corrispondenza fra

circoscrizione provinciale e bacino idrico, nel cui ambito si

esercitano le funzioni dei consorzi di bonifica: ciò che potrebbe

altresì portare pregiudizio al buon andamento dell'amministrazione,

di cui all'art. 97 della Costituzione, dato che la provincia potrebbe

essere indotta a favorire la parte di territorio consortile

rientrante nella sua circoscrizione, dovendosi prevedere l'insorgere

di contrasti nell'ambito del bacino. In terzo luogo, le norme che

più specificamente prevedono la soppressione dei consorzi sarebbero

in contrasto con il principio della legislazione statale desumibile

dall'art. 73 del d.P.R. n. 616 del 1977, il quale consente bensì

alla regione la soppressione di singoli consorzi, ma non sembrerebbe

permettere la eliminazione dell'intera categoria di enti, cui sarebbe

riconosciuto un ruolo istituzionale per la difesa del suolo, il

risanamento delle acque, la gestione del patrimonio idrico. In

quarto luogo, l'art. 4 della legge regionale (che prevede

l'istituzione presso ogni provincia di un comitato di rappresentanza

delle categorie interessate alla esecuzione, all'esercizio e alla

manutenzione delle opere di bonifica) violerebbe il principio della

legislazione statale ricavabile dall'art. 73 del d.P.R. n. 616 del

1977, in quanto alle regioni sarebbero state trasferite le sole

funzioni statali concernenti i consorzi di bonifica, non anche quelle

dei consorzi stessi. Tali enti dovrebbero essere individuati come

strumenti di autogoverno della categoria dei proprietari interessati,

mentre la disposizione regionale affiderebbe a questi un ruolo non

più operativo e di gestione, ma di semplice consultazione. Al

riguardo il giudice a quo osserva che i consorzi di bonifica,

considerati dalla regione esclusivamente enti strumentali della

stessa, alla stregua del r.d. n. 215 del 1933 sarebbero invece anche

e principalmente enti autonomi e strumenti di amministrazione

diretta, da parte dei proprietari, delle funzioni di bonifica e di

irrigazione. Di qui deriverebbe altresì un contrasto con gli artt.

41, 42 e 44 della Costituzione, che dettano i principi di libera

iniziativa economica, di garanzia della proprietà, di equità nei

rapporti sociali e di razionale sfruttamento del suolo in

agricoltura, pur "nel quadro della disciplina parapubblicistica della

proprietà terriera", poiché i proprietari vedrebbero drasticamente

ridotta la loro partecipazione alla costruzione e conduzione di opere

incidenti sullo sfruttamento delle loro terre. Infine, la violazione

dei principi della legislazione statale in materia di bonifica

comporterebbe anche violazione dei principi di eguaglianza e di

ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione, non avendo

giustificazione un diverso trattamento delle opere di bonifica a

seconda che esse riguardino il territorio della regione Marche o

quello di altre regioni.

2. - Nel corso di un giudizio promosso da un consorzio di bonifica

e da due consorziati per l'annullamento della delibera regionale di

nomina del commissario liquidatore dello stesso consorzio, il

Consiglio di Stato, con ordinanza emessa il 21 ottobre 1997 (r.o. n.

246 del 1998), ha sollevato identica questione di legittimità

costituzionale, in riferimento agli stessi parametri. L'ordinanza è

motivata con le stesse considerazioni esposte nelle ordinanze cui si

è fatto riferimento al paragrafo precedente.

3. - In tutti i giudizi si è costituita la regione Marche,

chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

In particolare, nella memoria di costituzione depositata nel

giudizio promosso con l'ordinanza iscritta al n. 245 r.o. 1998, la

regione sostiene che il trasferimento alle Province delle funzioni

relative alla realizzazione delle opere di bonifica non viola l'art.

117 della Costituzione in quanto non sarebbe dato rinvenire nella

legislazione statale un principio fondamentale che impedisca tale

trasferimento. Infatti le funzioni relative alla esecuzione, alla

manutenzione e all'esercizio delle opere di bonifica sarebbero

attribuite dal r.d. n. 215 del 1933 allo Stato, con la possibilità

di utilizzare mediante concessione i consorzi dei proprietari. Questi

ultimi dunque non sarebbero titolari dell'attività ma solo

concessionari: non vi sarebbero funzioni proprie dei consorzi, che

sarebbero enti strumentali per l'esercizio di funzioni che restavano

nella titolarità dello Stato. Tale titolarità, con il d.P.R. n.

616 del 1977 (artt. 50, 66 e 73), sarebbe passata interamente alle

regioni, le quali possono avvalersi dei consorzi ai fini

dell'esecuzione delle opere di bonifica, qualora non vi procedano

direttamente. Non vi sarebbe dunque nell'ordinamento un principio

fondamentale che attribuisca ai consorzi la titolarità delle

competenze in materia di bonifica. La legge regionale impugnata

sarebbe pienamente conforme ai nuovi principi della autonomia locale

stabiliti dalla legge n. 59 del 1997, che prevede il conferimento

alle regioni e agli enti locali di tutte le funzioni e i compiti

amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione

dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché di tutte le

funzioni e i compiti localizzabili nei rispettivi territori, in atto

esercitati da amministrazioni dello Stato ovvero tramite enti o altri

soggetti pubblici (art. 1, comma 2), e in particolare il conferimento

della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai

comuni, alle province e alle comunità montane, in base ai principi

di sussidiarietà, di efficienza e di economicità, e quindi anche

con la soppressione delle funzioni e dei compiti divenuti superflui

(art. 4). La legge regionale avrebbe dato attuazione ai principi di

semplificazione organizzativa e di decentramento amministrativo

stabiliti dalla legge n. 59 del 1997. Né si potrebbe richiamarsi

all'art. 27 della legge n. 36 del 1994, che circoscriverebbe

l'autonomia dei consorzi di bonifica nell'ambito delle competenze

definite dalla legge, senza stabilire a loro favore alcuna riserva di

attività.

I consorzi non sarebbero dunque enti necessari; la sentenza n. 66

del 1992 di questa Corte avrebbe precisato che i principi

fondamentali della materia riguardano esclusivamente il carattere

settoriale delle attività di bonifica, e dunque la specialità degli

interventi relativi, da realizzare sulla base di un piano, e

l'operatività della bonifica in relazione ad un determinato

territorio avente caratteristiche idrogeologiche omogenee. La

regione, titolare dei poteri in tema di organizzazione, gestione e

realizzazione delle opere di bonifica, ben potrebbe delegare alle

province tali funzioni, che si inquadrano nell'ambito delle funzioni

di difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell'ambiente e

prevenzione delle calamità, e di tutela e valorizzazione delle

risorse idriche ed energetiche, che secondo l'art. 14 della legge n.

142 del 1990 spettano appunto alle province.

La regione contesta poi che la delega delle funzioni alle province

possa trovare ostacolo nel carattere superprovinciale di taluni dei

consorzi soppressi. Infatti la legge regionale, prevedendo

l'esercizio delle funzioni da parte della provincia nel cui

territorio ricade la maggior parte del bacino, e la consultazione

delle altre province interessate, metterebbe in atto un meccanismo

che concilia in modo equilibrato le esigenze del bacino con i limiti

territoriali dell'ente provinciale: la concentrazione delle

competenze in un unico ente darebbe attuazione al principio del buon

andamento dell'amministrazione. Sotto altro profilo, la regione

osserva che la soppressione dei consorzi di bonifica è conforme ai

principi stabiliti dal d.P.R. n. 616 del 1977, che all'art. 13

prevede i poteri della regione nei confronti degli enti da essa

dipendenti, quali dovrebbero qualificarsi i consorzi in quanto

concessionari di un'attività la cui titolarità spetta alla regione,

poteri fra cui dovrebbe ritenersi compreso anche quello di sopprimere

gli enti stessi, organizzando diversamente l'attività di bonifica.

Quanto alla rappresentanza dei proprietari, dal r.d. n. 215 del 1933

non si ricaverebbe un principio di rappresentanza necessaria dei

soggetti interessati alle opere di bonifica in forma di autogoverno,

ma solo la finalità del coinvolgimento dei soggetti interessati

nello svolgimento di funzioni pubbliche, coinvolgimento che potrebbe

essere realizzato anche con formule diverse da quelle previste per la

composizione degli organi consortili. Il sistema adottato dalla

regione Marche non escluderebbe la rappresentanza dei proprietari e

non sarebbe in contrasto con i principi espressi dall'art. 44 della

Costituzione, che consente di imporre obblighi e vincoli alla

proprietà terriera privata. Infine, secondo la regione, il

trasferimento alle province delle funzioni svolte dai consorzi di

bonifica sarebbe legittimo anche con riferimento al principio di

eguaglianza, in quanto ciascuna regione avrebbe la possibilità di

individuare soluzioni legislative coerenti con gli interessi della

comunità regionale, e di adeguare la normativa nazionale alla

specialità del proprio territorio. La legge impugnata non

comprometterebbe l'impianto della legge statale né sarebbe

contraddittoria rispetto ai valori perseguiti dal legislatore

statale, onde non sarebbe violato il principio di ragionevolezza;

d'altra parte, negare la possibilità per la regione di realizzare

soluzioni normative modellate sui propri interessi equivarrebbe a

negare in radice la stessa potestà normativa regionale.

4. - Si sono costituiti, con memorie di identico contenuto, i

ricorrenti nei giudizi di cui alle ordinanze dal n. 238 al n. 245

r.o. 1998, chiedendo che la questione di legittimità costituzionale

sia accolta in tutti i suoi profili. Richiamate le norme delle leggi

statali sulle funzioni dei consorzi, le parti affermano che dall'art.

73 del d.P.R. n. 616 del 1977 si desume che alle regioni sono state

trasferite le funzioni già esercitate dallo Stato relativamente ai

consorzi, ma non le funzioni dei consorzi, onde la regione non

potrebbe sopprimere l'intera categoria degli enti in questione,

istituiti con legge statale.

Le parti osservano che nella sentenza n. 66 del 1992 di questa

Corte i consorzi vengono indicati come una delle istituzioni

principali per la realizzazione degli scopi di difesa del suolo,

risanamento delle acque, gestione del patrimonio idrico e tutela dei

connessi aspetti ambientali; e che il legislatore statale, anche dopo

il trasferimento di funzioni alle regioni, ha continuato a

contemplare e disciplinare i consorzi, considerandoli enti

essenziali: in proposito si ricordano la legge n. 183 del 1989 e la

legge n. 36 del 1994. Inoltre la legge n. 59 del 1997, all'art. 1,

comma 4, lettera c), avrebbe riservato allo Stato i compiti relativi

alla difesa del suolo, nel cui ambito si inserisce l'attività dei

consorzi di bonifica. L'art. 117 della Costituzione sarebbe altresì

violato in quanto la legge, prevedendo che la provincia nel cui

territorio ricade la maggior parte del bacino eserciti le funzioni

del consorzio soppresso, non avrebbe rispettato il principio in base

al quale la provincia può essere titolare di funzioni solo rispetto

al territorio provinciale. Il sistema sarebbe anche privo di

coerenza, poiché, essendo i bacini quasi sempre interprovinciali,

sono da prevedersi conflitti che non gioverebbero alle opere di

bonifica, con violazione anche del principio del buon andamento

dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione. Sotto

un diverso profilo, le parti sostengono che i consorzi non sono enti

"pararegionali", ma enti autonomi esponenziali della categoria

interessata e di autogoverno ai fini della gestione delle aziende e

delle opere di bonifica, dotati del potere di imporre contributi ai

proprietari consorziati. Essi dunque non sarebbero enti strumentali

della regione, come dimostrerebbero le affermazioni giurisprudenziali

circa la loro natura di enti pubblici economici, sottratti al sistema

della tesoreria unica, soggetti alla giurisdizione dei giudici

ordinari per quanto riguarda il rapporto di impiego dei loro

dipendenti, non soggetti alla giurisdizione contabile della Corte dei

conti, e circa l'esclusione della qualità di pubblici ufficiali dei

loro funzionari. La legge impugnata sarebbe altresì in contrasto

con gli artt. 41, 42 e 44 della Costituzione, in quanto, declassando

i consorzi ad enti strumentali della regione, per poi sopprimerli,

avrebbe compresso il principio della libertà di impresa e quello

della garanzia della proprietà privata: i proprietari perderebbero

praticamente ogni controllo e ogni cointeressenza nella gestione e

nell'esecuzione di opere che coinvolgono direttamente le loro

proprietà. Infine sarebbe violato il principio di eguaglianza,

poiché solo nella regione Marche i proprietari si vedrebbero negato

il diritto, di fonte statale e di rilievo costituzionale, di gestire

direttamente le opere di bonifica che interessano le loro terre e di

associarsi a tal fine.

5. - Si sono costituiti anche i ricorrenti nel giudizio di cui alla

ordinanza n. 246 r.o. 1998, chiedendo la dichiarazione di

illegittimità costituzionale della legge impugnata nel suo

complesso, in accoglimento delle censure mosse dal giudice a quo.

Riaffermata anzitutto la censura relativa al contrasto con l'art. 14

della legge n. 142 del 1990, per l'attribuzione alle province di

poteri che travalicano l'ambito del territorio provinciale, le parti

si soffermano sulla censura di violazione degli artt. 41, 42 e 44

della Costituzione, rilevando che il remittente prospetta due profili

di incostituzionalità fra di loro strettamente connessi: da un lato

la "pubblicizzazione integrale" dei consorzi di bonifica

pregiudicherebbe la forma mista, pubblico-privata, implicitamente

recepita dall'art. 44 della Costituzione; dall'altro lato verrebbe

revocata in dubbio la qualificazione di enti strumentali attribuita

ai consorzi dalla regione. Secondo le parti, la natura pubblica dei

consorzi sarebbe la conseguenza della concezione organica propria

dello Stato fascista, e non contraddirebbe la sottostante proprietà

privata e la connessa libertà di iniziativa, così che i consorzi

dovrebbero considerarsi sia come enti esponenziali dei proprietari,

sia come enti autonomi e strumenti di amministrazione diretta da

parte dei proprietari delle funzioni di bonifica e di irrigazione.

Ulteriori elementi che contraddicono la considerazione "piattamente

pubblicistica" dei consorzi sarebbero la loro riconosciuta natura di

enti pubblici economici, la loro esclusione dal sistema della

tesoreria unica e dalla cosiddetta finanza pubblica allargata,

nonché dalla giurisdizione della Corte dei conti, e altresì

l'impossibilità giuridica di qualificare i funzionari dei consorzi

come pubblici ufficiali. Si ricorda poi la dottrina che ha ritenuto

l'intangibilità da parte del legislatore regionale dell'attuale

assetto organizzativo delle bonifiche, anche sulla base delle leggi

più recenti che avrebbero irrobustito i principi vigenti: onde a

pieno titolo la commissione agricoltura della Camera dei deputati, a

conclusione di una recente indagine conoscitiva, avrebbe ritenuto che

i consorzi siano una istituzione necessaria. In stretto collegamento

con tale censura si ricorda l'altra, relativa alla compressione del

ruolo di autogoverno delle categorie interessate, e la tesi secondo

cui non sarebbero nemmeno ammissibili disposizioni legislative

regionali che prevedessero un inserimento negli organi dei consorzi

di rappresentanti di enti locali in misura così massiccia da

esautorare il ruolo dei proprietari consorziati. Le parti osservano

poi che la legge impugnata falsamente presuppone che alle regioni

siano state trasferite le funzioni di competenza dei consorzi,

anziché le sole funzioni statali concernenti i consorzi: e

ricordano la tesi dottrinale secondo cui manutenzione ed esercizio

delle opere di bonifica costituirebbero funzioni che competono ai

consorzi in via permanente. La normativa statale consentirebbe dunque

alla regione la soppressione di singoli consorzi, ma non la

soppressione dell'intera categoria. Si ricordano infine le censure

mosse dal giudice remittente, secondo cui sarebbero violati i

principi fondamentali della legislazione statale in forza dei quali

la realizzazione e la gestione delle opere di bonifica dovrebbero

essere affidate ai consorzi e non ad enti regionali o pararegionali,

e secondo cui la violazione dei principi della materia comporterebbe

altresì la violazione dei principi di eguaglianza e di

ragionevolezza.

6. - Si è costituita, nel giudizio di cui alla ordinanza n. 246

r.o. 1998, la Presidenza del Consiglio dei Ministri, parte costituita

nel giudizio a quo, chiedendo che sia dichiarata la illegittimità

costituzionale della legge regionale impugnata. L'Avvocatura

erariale sostiene anzitutto che alle regioni non sarebbe stata

trasferita la materia della bonifica, la quale sarebbe rimasta in

capo allo Stato, e per esso, nel caso in esame, alla organizzazione

indiretta costituita dai consorzi concessionari, ma solo le funzioni

amministrative relative. La legge impugnata non si sarebbe invece

limitata a disciplinare le funzioni amministrative concernenti la

bonifica, ma, eliminando i consorzi, avrebbe dato alla materia un

assetto completamente diverso. La regione, in altri termini, non

potrebbe incidere sulla individuazione del soggetto legittimato a

svolgere le funzioni: l'organizzazione soggettiva resterebbe quella

voluta dallo Stato, e della quale la regione dovrebbe continuare ad

avvalersi. La regione inoltre, sostituendo ai consorzi altri

soggetti, avrebbe alterato l'organizzazione territoriale della

materia, basata sui comprensori di bonifica, cui corrispondono i

consorzi, incidendo, anche sotto questo profilo, su un aspetto che

precede l'esercizio delle funzioni amministrative. In secondo luogo,

la difesa della Presidenza del Consiglio afferma che la legge

impugnata non rispetta i limiti derivanti alla legislazione regionale

dai principi di quella statale. Infatti il r.d. n. 215 del 1933

individuerebbe nei consorzi i soggetti cui è affidata in concessione

l'esecuzione delle opere di bonifica e cui spetta istituzionalmente

l'attività di gestione e manutenzione delle stesse opere: sistema

non modificato dal d.P.R. n. 11 del 1972, il cui art. 3 faceva salve

le funzioni di carattere esclusivamente locale già esercitate, fra

l'altro, nelle materie trasferite, dagli "altri enti locali". A sua

volta il d.P.R. n. 616 del 1977 avrebbe fatto salva l'autonomia dei

consorzi, come si ricaverebbe dall'art. 73, onde la regione

incontrerebbe un limite insormontabile nel doveroso riconoscimento

dell'istituto del consorzio di bonifica. Quand'anche ai consorzi

potesse attagliarsi la qualifica di enti dipendenti dalla regione, i

poteri regionali ad essi relativi non sarebbero quelli desumibili

dall'art. 13 del d.P.R. n. 616, ma quelli specificamente disciplinati

dall'art. 73.

Tale situazione, secondo la Presidenza del Consiglio, si

collegherebbe al fatto che, essendo l'istituto consortile espressione

del principio del pluralismo sociale, garantito dall'art. 18 della

Costituzione, le leggi statali che lo prevedono lo farebbero oggetto

di una garanzia che rappresenta un limite per la legislazione

regionale. Ciò sarebbe confermato da altre leggi statali, come la

legge n. 183 del 1989, modificata con la legge n. 253 del 1990, che

stabilisce il concorso dei consorzi di bonifica alle attività di

difesa del suolo, di risanamento delle acque, di gestione del

patrimonio idrico, di tutela dei comuni aspetti ambientali, e la

legge n. 36 del 1994, il cui art. 27 presuppone la esistenza dei

consorzi di bonifica e lo svolgimento da parte di essi di attività

di realizzazione e gestione di reti irrigue. In definitiva, secondo

la parte, il sistema disegnato nel r.d. n. 215 del 1933 metterebbe

capo ad una disciplina nella quale i consorzi rappresenterebbero

elemento fondamentale, espressione di un modo associativo di

concepire e sviluppare la bonifica. Coerentemente con tale disegno,

la normativa di trasferimento delle funzioni alle regioni non avrebbe

attribuito ad esse il potere di sopprimere in modo generalizzato i

consorzi. Inoltre la legge impugnata, secondo l'Avvocatura erariale,

contrasterebbe col principio costituzionale del decentramento (art. 5

Cost.), e dell'autonomia degli enti locali (art. 128), in base al

quale le funzioni delle province sono determinate nell'ambito di

principi fissati da leggi generali della Repubblica: principio

esplicitato dall'art. 14 della legge n. 142 del 1990 e la cui

violazione comporterebbe altresì contrasto con l'art. 97 della

Costituzione. Infatti la legge impugnata assegnerebbe alle province

funzioni relative ad aree di estensione ultraprovinciale;

attribuirebbe alle province stesse funzioni nel settore delle

bonifiche, non previsto dal citato art. 14 della legge n. 142 del

1990; ed inoltre, sopprimendo i consorzi, comporterebbe

l'eliminazione delle contribuzioni che i consorziati sono tenuti a

versare, così chiamando le province a svolgere dei compiti senza

prevedere le risorse finanziarie occorrenti, e violando ulteriormente

la loro autonomia. Né, mancando una apposita previsione, potrebbe

farsi ricorso ad accordi fra province per l'esercizio di compiti

ultraprovinciali. Infine la Presidenza del Consiglio afferma che

l'art. 4 della legge impugnata violerebbe l'art. 117 della

Costituzione perché relegherebbe i soggetti interessati alla

bonifica, vale a dire i proprietari, al ruolo di partecipi ad una

semplice attività consultiva, privandoli delle funzioni di

autogoverno dei propri interessi, loro assegnate dal sistema

legislativo statale.

7. - Nell'imminenza dell'udienza hanno prodotto memorie la regione

Marche, il Consorzio di bonifica dei bassi bacini del Musone, del

Potenza e del Chienti e dei bacini litoranei dell'Asola e del

Pilocco, il Consorzio di bonifica della Valle del Tenna e il

Consorzio di bonifica dell'ASO, illustrando ulteriormente le

rispettive tesi.

In particolare, la regione Marche ribadisce che i consorzi si

configuravano come enti strumentali dello Stato, e che con il

trasferimento delle funzioni in materia di bonifica alle regioni sono

divenuti enti strumentali di queste ultime, le quali possono

procedere all'esecuzione delle opere di bonifica direttamente ovvero

tramite i consorzi. La regione contesta la distinzione, formulata

dalla difesa della Presidenza del Consiglio, fra la materia della

bonifica e l'esercizio delle relative funzioni amministrative,

affermando, sulla scorta della sentenza n. 66 del 1992 di questa

Corte, che le attività di bonifica trasferite alla competenza delle

regioni costituiscono un settore della generale programmazione del

territorio, e più precisamente di quella riguardante la difesa e la

valorizzazione del suolo con particolare riguardo all'uso delle

risorse idriche. Ribadito che l'esistenza dei consorzi non

rientrerebbe fra i principi fondamentali della materia, che

riguarderebbero solo le caratteristiche degli interventi di bonifica

e non i consorzi, e che le funzioni in materia, di titolarità

regionale, potevano essere delegate alle province, la regione si

sofferma sulle disposizioni del d.lgs. n. 112 del 1998, che,

all'art. 1, comma 2, riafferma il potere degli enti cui sono

conferite le funzioni di stabilire le relative modalità di

organizzazione; all'art. 3, comma 2, prevede l'attribuzione della

generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni,

alle province e alle comunità montane, con esclusione delle sole

funzioni che richiedono l'unità di esercizio a livello regionale;

all'art. 7 precisa che sono conferiti alle regioni e agli enti locali

tutte le funzioni e i compiti non espressamente conservati allo

Stato; e in tema di territorio ed urbanistica e di risorse idriche e

difesa del suolo conferisce alle regioni e agli enti locali tutte le

funzioni amministrative non espressamente mantenute in capo allo

Stato, fra cui non rientrano quelle relative alla bonifica. La

regione sostiene l'impossibilità di una interpretazione del riparto

delle competenze nel senso prospettato dal giudice a quo.

Nella memoria si ribadiscono poi le tesi già svolte circa

l'irrilevanza della mancanza di corrispondenza fra circoscrizioni

provinciali e bacini idrografici, e circa l'applicabilità dell'art.

13 del d.P.R. n. 616 del 1977, dato il carattere di enti strumentali

della regione assunto dai consorzi; si contesta quindi la fondatezza

della censura, mossa dalla Presidenza del Consiglio, circa l'accollo

alle province delle nuove funzioni senza previsione di risorse

finanziarie, ricordando che l'art. 8 della legge impugnata

attribuisce alle province il compito di riscuotere i contributi

stabiliti a carico dei proprietari a norma del r.d. n. 215 del 1933,

e osservando che nella relazione al disegno di legge poi approvato

dalla regione si indicava il deficit finanziario dei consorzi come

una delle ragioni della necessaria riorganizzazione delle funzioni in

materia di bonifica. Si nega inoltre che siano violati l'art. 117 e

gli artt. 41, 42 e 44 della Costituzione dall'art. 4 della legge, che

stabilisce una forma di partecipazione dei soggetti interessati alla

bonifica, mediante l'istituzione dei comitati di rappresentanza, che

tiene presente l'esigenza di salvaguardare gli interessi di tali

soggetti: il sistema prescelto rappresenterebbe una alternativa

ragionevole ed efficace al sistema imperniato sui consorzi,

alternativa che non escluderebbe le funzioni di rappresentanza dei

proprietari. Infine si ribadisce che il trasferimento delle funzioni

alle province non lede i principi di eguaglianza e di ragionevolezza

di cui all'art. 3 della Costituzione.

8. - Nelle memorie, di identico contenuto, presentate dai consorzi

ricorrenti nei giudizi di cui alle ordinanze n. 238 e n. 241 del

1998, si sostiene anzitutto che i principi fondamentali in materia di

bonifica, desumibili dal r.d. n. 215 del 1933, consistono

nell'appartenenza diretta ai proprietari dell'obbligo di bonificare i

loro terreni, nella possibilità e talora obbligatorietà di

costituzione, anche d'ufficio, dei consorzi di proprietari, dotati di

personalità giuridica pubblica, autonomia di bilancio, proprio

personale e finanziamento mediante il meccanismo delle contribuzioni

da parte dei proprietari, e nella riserva allo Stato solo

dell'esecuzione di alcune opere. Da questo quadro normativo

emergerebbe che i consorzi sono enti esponenziali dei proprietari,

autonomi, autogovernati e autofinanziati: la possibilità di

concessione ai consorzi per l'esecuzione delle opere di competenza

dello Stato costituirebbe un mero completamento del sistema. La legge

impugnata avrebbe invece stravolto tale sistema. Le parti,

replicando alle tesi della regione Marche, insistono sul fatto che le

attività di bonifica spettano, salvo alcune opere riservate allo

Stato, ai proprietari, e che a tal fine la legge prevede il modulo

organizzativo dei consorzi: onde alla regione, in forza dell'art. 73

del d.P.R. n. 616 del 1977, sarebbero state trasferite solo le

funzioni esercitate dallo Stato concernenti i consorzi, e non già

l'intera attività di bonifica. Contestano poi che argomenti

favorevoli alla possibilità per la regione di sopprimere i consorzi

possano trarsi dalla legge n. 59 del 1997, la quale anzi riserverebbe

in modo espresso allo Stato i compiti relativi alla difesa del suolo,

nel cui ambito si inserirebbe l'attività dei consorzi; mentre la

possibilità di sopprimere funzioni e compiti di enti locali,

divenuti superflui, di cui è parola nell'art. 4 della stessa legge,

non potrebbe comportare la soppressione dei consorzi, tanto più che

essi non sarebbero enti locali, come ha chiarito questa Corte nella

sentenza n. 346 del 1994.

La memoria sottolinea il fatto che il legislatore statale, dopo il

d.P.R. n. 616 del 1977, e anche dopo la legge n. 59 del 1997, ha

continuato ad intervenire con disposizioni, non contestate dalle

regioni, che contemplano i consorzi di bonifica, attribuendo loro

nuove funzioni e prevedendo nuove forme di finanziamento, come

speciali mutui (art. 1, comma 3, d.-l. n. 67 del 1997, convertito

dalla legge n. 135 del 1997) o l'erogazione da parte dello Stato di

somme compensative dei contributi la cui riscossione è stata sospesa

nelle zone terremotate (art. 1-bis, d.-l. n. 364 del 1997, convertito

dalla legge n. 434 del 1997). La memoria ribadisce poi che sarebbe

in contrasto con l'art. 14 della legge n. 142 del 1990 sulle

autonomie locali, e con il principio di buon andamento di cui

all'art. 97 della Costituzione, l'attribuzione alle province di

funzioni anche per le parti del bacino idrografico non rientranti nel

rispettivo territorio; che sarebbe errata la configurazione dei

consorzi come enti strumentali della regione, laddove essi sarebbero

enti autonomi, onde sarebbero altresì violati i principi di

libertà di impresa e di garanzia della proprietà privata. Contesta

infine che sussistano nelle Marche elementi di specialità del

relativo territorio tali da giustificare, solo in questa regione, la

soppressione dei consorzi.

9. - Nella memoria del Consorzio dell'ASO si ripercorre

l'evoluzione secolare della legislazione sulla bonifica, rilevando

che il fenomeno consortile preesiste alla sua pubblicizzazione,

essendo sorto allo scopo di consentire la migliore utilizzazione

agricola e l'irrigazione dei terreni superando l'opposizione o

l'assenteismo di singoli proprietari. A tale impostazione

corrisponderebbe la natura, conservata anche oggi, dei consorzi come

enti autonomi, rappresentativi degli interessi della collettività

costituita dai proprietari degli immobili. Alla fine del secolo

scorso, volendosi realizzare interventi di eccezionale importanza

eccedenti i confini dell'economia privata, senza ricorrere a massicci

contributi finanziari a favore dei proprietari, si inquadrò

l'intervento finanziario nell'ambito della disciplina delle opere

pubbliche, ricomprendendo in tale categoria gli interventi

fondamentali di bonifica. I consorzi - prosegue la memoria - hanno

in via esclusiva la funzione di manutenzione e di esercizio delle

opere, e curano la programmazione, la progettazione e l'esecuzione

delle opere finanziate, limitandosi l'intervento dello Stato (oggi

della regione) al finanziamento. Benché lo Stato (oggi la regione)

possa scegliere fra esecuzione delle opere in via diretta o mediante

concessione, ai consorzi è attribuito il diritto di preferenza ai

fini della concessione: di fatto non risulterebbero opere di bonifica

eseguite direttamente dallo Stato. Ciò sarebbe confermato dalla

legge n. 64 del 1986 che, per il Mezzogiorno, ha trasformato l'opera

di bonifica di competenza statale in opera finanziata dallo Stato.

Una volta qualificati come opere pubbliche i più importanti

interventi di bonifica, ne derivò necessariamente la attribuzione di

natura pubblica ai consorzi chiamati a curare l'esercizio e la

manutenzione delle opere stesse, senza che però ne mutasse la natura

di enti esponenziali dei proprietari, dotati di autonomia: tanto è

vero che l'art. 1 del d.P.R. n. 947 del 1962 prevede che i consorzi

siano amministrati da organi eletti esclusivamente dai consorziati, e

che l'art. 63 del r.d. n. 215 del 1933 sottopone i consorzi a

controlli quasi esclusivamente di legittimità. La parte osserva

ancora che, a differenza dei consorzi di bonifica, i consorzi di

bonifica montana, istituiti per la prima volta solo con la legge n.

991 del 1952 per una malintesa esigenza di simmetria, e più tardi

soppressi da parte di alcune regioni, erano una creazione artificiosa

in quanto priva di substrato economico-sociale, e si rivelarono un

fallimento per la mancata acquisizione, da parte dei proprietari, di

una coscienza consortile, ed il loro correlativo estraniarsi dalla

vita dei consorzi. I consorzi di bonifica rappresentano, secondo la

parte, una proiezione necessaria della proprietà e dell'impresa:

l'azione di bonifica costituirebbe parte integrante del processo

produttivo agricolo, e sarebbe stata considerata dall'art. 44 della

Costituzione così come regolata dalla nostra legislazione. I

consorzi costituirebbero il punto di incontro fra gli interessi della

proprietà consorziata e le istanze dello Stato: onde la veste

pubblicistica loro attribuita non comporterebbe la loro recezione

nell'orbita dello Stato o del parastato.

La dissociazione, realizzata dalla legge marchigiana, tra i

soggetti interessati sotto il profilo economico e i soggetti cui

competono le relative determinazioni sarebbe irragionevole e priva di

ogni giustificazione, anche nel divenire delle situazioni, che ha

portato fra l'altro alla accentuazione ed integrazione, da parte di

leggi successive, delle funzioni consortili, previste dal r.d. n. 215

del 1933, in ordine alle opere di competenza privata. In definitiva,

dovrebbero identificarsi tre punti fermi: primo, la peculiare natura

giuridica dei consorzi, enti a struttura associativa rappresentativi

della proprietà privata; secondo, la loro qualificazione come enti

autonomi e strumenti di amministrazione diretta, da parte dei

proprietari, delle funzioni di bonifica; terzo, la loro

insopprimibilità in quanto istituzioni necessarie per assicurare la

difesa del suolo, la raccolta e l'utilizzazione delle acque e la

salvaguardia dell'ambiente, come ritenuto dalla commissione

agricoltura della Camera nel documento conclusivo della indagine

conoscitiva sui consorzi. Questi non rientrerebbero né fra gli enti

locali, difettando in essi la territorialità e la rappresentatività

degli interessi comunitari, né fra gli enti amministrativi

dipendenti dalla regione, essendo dotati di autonomia

imprenditoriale, patrimoniale e contabile, come enti pubblici

economici. La qualificazione pubblicistica sarebbe stata impressa ai

consorzi per sottoporli ai più agili controlli della pubblica

amministrazione, sottraendoli al macchinoso sistema degli interventi

dell'autorità giudiziaria. Onde dovrebbe concludersi che l'art. 73

del d.P.R. n. 616 del 1977 non contempla il potere di soppressione

generalizzata dei consorzi, che nemmeno il legislatore statale

possederebbe, in quanto lo impedirebbero gli artt. 41, 42 e 44 della

Costituzione. Si osserva poi che la legge impugnata andrebbe contro

la linea di tendenza legislativa che muove verso la trasformazione di

enti pubblici non necessari in quanto tali in associazioni o in

persone giuridiche di diritto privato; e attribuirebbe alle Province

funzioni che esse non sono in grado di svolgere e che sono in

contrasto con i principi dell'ordinamento, per la non coincidenza dei

bacini con i territori provinciali. Da ultimo la memoria sottolinea

l'isolamento in cui si sarebbe trovata la regione Marche nella sua

scelta: infatti le altre regioni avrebbero di regola fatto rientrare

nell'ambito della bonifica le azioni mirate alla difesa del suolo,

alla utilizzazione delle acque a scopo prevalentemente irriguo e alla

salvaguardia ambientale, operando, per quanto riguarda l'istituto

consortile, una meritoria opera di riorganizzazione strutturale, da

cui sono derivati processi di fusione dei consorzi. Questi sono oggi

180, e operano sul 50% del territorio nazionale e su circa il 90% del

territorio di pianura, gestendo un numero assai ingente di opere

(canali irrigui e di scolo, argini, briglie e sbarramenti, impianti

idrovori e di sollevamento delle acque, invasi per uso

prevalentemente irriguo, acquedotti rurali). Considerato in diritto

1. - I giudizi, aventi il medesimo oggetto, possono essere riuniti

per essere decisi con unica pronuncia.

2. - La questione proposta investe la legge della regione Marche 9

maggio 1997, n. 30 (Disciplina regionale della bonifica. Attribuzione

di funzioni alle province in attuazione della legge 8 giugno 1990, n.

142. Soppressione dei consorzi di bonifica). Detta legge si articola

in un capo I (Programmazione ed esecuzione delle opere di bonifica)

in cui si enunciano le finalità perseguite, in particolare statuendo

che le opere di bonifica "sono finalizzate al riequilibrio del

territorio ed al suo razionale sfruttamento, alla difesa del suolo,

delle acque e dell'ambiente" (art. 1); si delineano le funzioni della

regione in materia (art. 2), e quelle delle Province, alle quali sono

devolute anche le funzioni amministrative di competenza dei soppressi

consorzi di bonifica integrale (art. 3); si prevede la istituzione

presso ogni provincia di un comitato di rappresentanza delle

categorie interessate (art. 4), di cui si disciplina l'elezione da

parte dei soggetti che pagano i contributi per l'esecuzione,

l'esercizio e la manutenzione delle opere di bonifica (art. 5); si

sopprimono i pareri già richiesti ai comitati tecnici per la

bonifica (art. 6); si disciplina l'esecuzione, da parte delle

province e delle comunità montane, delle opere di competenza privata

(art. 7); si prevede che i proprietari di beni immobili beneficiari

degli interventi di bonifica contribuiscano alle spese, sulla base di

un riparto effettuato dalle province (art. 8); e in un capo II

(Soppressione dei consorzi di bonifica integrale), nel quale, oltre a

disporre la soppressione dei consorzi (art. 9), si regolamentano le

operazioni di liquidazione dei consorzi soppressi (art. 10), nonché

il trasferimento dei relativi beni e personale alle province (artt.

11 e 12); si dettano norme transitorie (art. 13), e si dispone

l'abrogazione espressa della legge regionale n. 13 del 1985, salva

la disciplina transitoria (art. 14).

La legge è impugnata sia "nel suo testo integrale", sia, in

particolare, quanto agli articoli 3 (Funzioni delle province), con

speciale riguardo al comma 3 (che attribuisce alle province le

funzioni amministrative di competenza dei soppressi consorzi di

bonifica), 4 (Rappresentanza delle categorie interessate), 7 (Opere

di competenza privata), 8 (Contributi di privati), 9 (Soppressione

dei consorzi di bonifica integrale), 13 (Norme transitorie).

Sostanzialmente, le ordinanze affermano che la legge regionale,

disponendo la soppressione dei consorzi di bonifica, attribuendone le

funzioni alle province (in particolare, nel caso di consorzi

costituiti in comprensori ultraprovinciali, alla provincia nel cui

territorio ricade la maggior parte del bacino: art. 3, comma 4), e

prevedendo solo la istituzione presso le province di comitati di

rappresentanza delle categorie interessate, viola l'art. 117 della

Costituzione, poiché trasferisce alle province funzioni che il r.d.

n. 215 del 1933 e l'art. 27 della legge n. 36 del 1994

attribuirebbero ai consorzi di bonifica, con disposizioni di

principio vincolanti per il legislatore regionale; eccede i poteri

consentiti alla regione dall'art. 73 del d.P.R. n. 616 del 1977, che

prevederebbe la possibilità di soppressione di singoli consorzi ma

non dell'intera categoria di tali enti, e attribuirebbe alle regioni

le sole funzioni già spettanti allo Stato sui consorzi, ma non le

funzioni dei consorzi stessi, i quali dovrebbero considerarsi

strumenti di autogoverno della categoria dei proprietari interessati.

Sotto quest'ultimo profilo, la legge violerebbe altresì gli artt.

41, 42 e 44 della Costituzione, riducendo il ruolo dei proprietari ad

una mera partecipazione consultiva all'attività della provincia,

nonché l'art. 3 della stessa Costituzione, realizzando una

disciplina ingiustificatamente differenziata delle opere di bonifica

riguardanti il solo territorio marchigiano.

3. - La questione è fondata nei limiti e nei termini di seguito

precisati.

Non può accogliersi la prospettazione, avanzata dalla difesa della

Presidenza del Consiglio dei ministri, secondo cui la materia della

bonifica sarebbe rimasta di competenza statale, essendo state

trasferite alle regioni solo le relative funzioni amministrative. In

realtà la materia della "bonifica integrale e montana" risulta

inclusa in quella della "agricoltura e foreste", di competenza

regionale, come individuata dall'art. 66, primo comma, del d.P.R. n.

616 del 1977, oltre ad inquadrarsi per diversi aspetti nelle

attribuzioni regionali in tema di assetto ed utilizzazione del

territorio; e il trasferimento, con detta norma completato, delle

relative funzioni amministrative non ha solo l'effetto di consentire

l'esercizio da parte delle regioni dei compiti già di pertinenza, in

questa materia, degli organi dello Stato, ma altresì l'effetto di

rendere esercitabile la potestà legislativa regionale nella materia

medesima, ai sensi dell'art. 117 e della VIII disp. trans. fin.,

secondo comma, della Costituzione, e dell'art. 9, secondo comma,

della legge 10 febbraio 1953, n. 62 (come sostituito dall'art. 17,

ultimo comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281), con i soli limiti

derivanti dai principi fondamentali della legislazione statale nella

materia. In tanto l'organizzazione amministrativa del settore,

risultante dalla normativa statale previgente, deve essere

conservata, e non può essere innovata dalla regione, in quanto in

essa si esprimano principi fondamentali della relativa disciplina.

Ad escludere, pertanto, la possibilità per la regione di

sopprimere la categoria dei consorzi di bonifica, trasferendone le

funzioni alle Province, non può bastare il richiamo all'art. 73 del

d.P.R. n. 616 del 1977, che, individuando le funzioni amministrative

oggetto del trasferimento alle regioni, ha bensì limitato la propria

considerazione alle funzioni che gli organi statali esercitavano nei

confronti dei consorzi, ma senza che ciò valga di per sé a negare o

a limitare la potestà legislativa della regione, anche riguardo alla

organizzazione e alla distribuzione delle funzioni amministrative che

si esercitano nella materia.

Né le norme di leggi statali previgenti, che prevedono compiti

amministrativi in capo ai consorzi di bonifica costituiti fra i

proprietari, possono considerarsi norme direttamente attributive di

funzioni a tali soggetti in quanto "enti locali", titolari di

funzioni proprie di interesse esclusivamente locale, in materia di

competenza regionale, ai sensi dell'art. 118, primo comma, della

Costituzione. Infatti, come questa Corte ha già avuto modo di

affermare (sia pure a proposito del regime dei controlli sugli atti:

sentenza n. 346 del 1994), i consorzi di bonifica non sono "enti

locali" nel senso della disposizione costituzionale ora citata,

difettando di caratteristiche come la territorialità e la

rappresentatività diretta o indiretta degli interessi comunitari

(cfr. sentenza n. 164 del 1990); ma appartengono piuttosto, nel loro

profilo pubblicistico, alla categoria degli "enti pubblici locali"

operanti nelle materie di competenza regionale, e dunque degli "enti

amministrativi dipendenti dalla regione" di cui all'art. 117, primo

alinea, della Costituzione e all'art. 13 del d.P.R. n. 616 del 1977,

della cui organizzazione e delle cui funzioni la regione può

disporre nell'ambito e nei limiti della propria potestà legislativa.

4. - Si tratta perciò, al fine di vagliare la legittimità delle

scelte operate dal legislatore regionale delle Marche, di individuare

i "principi fondamentali" che emergono dalla legislazione statale

nella materia della bonifica, e che vincolano la potestà regionale.

Come è noto, l'unica disciplina organica della bonifica

"integrale" si trova tuttora nelle disposizioni del r.d. n. 215 del

1933, come integrato da leggi più particolari successivamente

intervenute. In base a tale disciplina, le opere di bonifica, intese

come complesso di interventi "speciali" relativi ad un territorio

determinato e delimitato in base alle sue caratteristiche

idrogeologiche, e costituenti oggetto di una programmazione di

settore (cfr. sentenza n. 66 del 1992) vengono distinte in opere "di

competenza dello Stato" (capo III del titolo II), necessarie "ai fini

generali della bonifica" (art. 2, secondo comma), eseguite a carico

totale o parziale dello Stato, sia pure col concorso finanziario

obbligatorio dei privati (capo II del titolo II), e opere "di

competenza privata" (capo V del titolo II), cioè di competenza dei

proprietari, in quanto "di interesse particolare dei propri fondi"

(art. 38, primo comma), rese dal piano obbligatorie per i proprietari

medesimi in quanto "necessarie ai fini della bonifica" (art. 2, terzo

comma), ed eseguite a loro cura e a loro carico, sia pure con

l'eventuale concorso finanziario dello Stato (art. 8).

Secondo la disciplina del r.d. n. 215 del 1933, alla esecuzione

delle opere di competenza statale provvede il Ministero

dell'agricoltura (ora la regione), direttamente o per concessione,

accordata in questo caso prioritariamente al consorzio dei

proprietari dei terreni da bonificare o al proprietario della maggior

parte di essi (art. 13, primo e secondo comma); la manutenzione e

l'esercizio di dette opere, salvo alcune categorie di esse, sono

posti a carico dei proprietari (art. 17, primo comma), e sono

assicurati normalmente da un consorzio di proprietari (art. 18, primo

comma). All'esecuzione delle opere di competenza privata provvedono i

proprietari, direttamente o attraverso il consorzio, tenuto ad

assumerla (art. 41, primo comma), nonché a sostituirsi ai

proprietari inadempienti (art. 42, primo comma). In ogni caso i

proprietari sono tenuti a contribuire alle spese di esecuzione,

manutenzione ed esercizio delle opere pubbliche di bonifica, in base

ad un riparto effettuato di norma dai consorzi, in ragione dei

benefici conseguiti (art. 11), configurandosi i contributi come oneri

reali sui fondi (art. 21), e dal punto di vista costituzionale come

prestazioni patrimoniali imposte in base alla legge (sentenza n. 55

del 1963).

I consorzi di bonifica, a cui è dedicato il capo I del titolo V

del r.d. n. 215, sono contemplati altresì, nei loro lineamenti

fondamentali, dall'art. 862 del codice civile. Ancorché qualificati

come "persone giuridiche pubbliche" (art. 59 r.d. n. 215 del 1933;

art. 862, quarto comma, cod. civ.), e costituiti con atto

dell'autorità amministrativa, fra tutti i proprietari dell'ambito

considerato, su iniziativa della maggioranza di questi (art. 55 r.d.

n. 215 del 1933), o "eccezionalmente" anche d'ufficio (art. 56), e

assoggettati ai poteri di conformazione, di vigilanza e di tutela

dell'autorità amministrativa (artt. da 60 a 66) - secondo

un'impostazione che risente del clima giuridico dell'epoca, in cui di

frequente si operava una sorta di "assorbimento" nell'apparato

pubblico di soggetti collettivi a struttura associativa e a base

privata - i consorzi hanno un doppio volto e una duplice funzione. Da

un lato, essi sono espressione, sia pure legislativamente

disciplinata e resa obbligatoria, degli interessi dei proprietari dei

fondi coinvolti nella attività di bonifica o che da essa traggono

beneficio: strumenti normativamente previsti, attraverso i quali i

proprietari adempiono ad obblighi su di loro gravanti in relazione

alle opere di bonifica e si ripartiscono fra loro gli oneri relativi.

Pertanto, coerentemente, i consorzi sono amministrati da organi

espressi dagli stessi proprietari (cfr. artt. 1-4 d.P.R. 23 giugno

1962, n. 947, contenente. "Norme sui consorzi di bonifica in

attuazione della delega prevista dall'art. 31 della legge 2 giugno

1961, n. 454": ancorché più di recente le leggi di molte regioni

abbiano innovato tale disciplina, inserendo negli organi di

amministrazione dei consorzi rappresentanti della stessa regione o di

enti territoriali). Dall'altro lato, essi si configurano come

soggetti pubblici titolari o partecipi di funzioni amministrative, in

forza di legge o di concessione dell'autorità statale (ora

regionale).

5. - Fanno parte senza dubbio dei principi fondamentali tuttora

vigenti nella materia, non derogabili ad opera del legislatore

regionale nell'esercizio della potestà legislativa concorrente, sia

la distinzione fra opere di bonifica di competenza pubblica (già

statale), caratterizzate da una preminente finalizzazione agli

interessi pubblici legati alla bonifica, e opere di competenza

privata, in quanto di interesse particolare dei fondi inclusi nel

comprensorio di bonifica; sia il connesso duplice carattere dei

consorzi, e in particolare la loro qualificazione come enti a

struttura associativa. Onde solo il legislatore statale potrebbe

sciogliere definitivamente l'intreccio di pubblico e di privato che

nei consorzi si esprime, per separare in modo netto le manifestazioni

dell'autonomia privata dai caratteri pubblicistici impressi a tali

enti dalla legislazione pre-costituzionale.

Ciò consegue anche all'operare del limite, che il legislatore

regionale incontra, di non poter alterare le regole fondamentali di

diritto concernenti la disciplina dei rapporti fra privati (cfr., ad

esempio, sentenze n. 82 del 1998; n. 462 del 1995; n. 35 del 1992).

6. - Altro discorso è da farsi con riguardo alle funzioni

schiettamente pubblicistiche o amministrative dei consorzi, e ai

poteri della regione nel riassetto di tali funzioni.

Non possono ritenersi far parte dei principi fondamentali della

legislazione statale nella materia né la norma che prevede la

preferenza a favore dei consorzi ai fini della concessione per la

esecuzione delle opere di bonifica "di competenza statale" che

l'amministrazione pubblica non esegue direttamente (art. 13, secondo

comma, r.d. n. 215 del 1933); né la norma che pone la manutenzione

e l'esercizio di tali opere a carico esclusivo dei proprietari degli

immobili situati entro il perimetro di contribuenza (art. 17, primo

comma); né quella che attribuisce di regola ai consorzi di bonifica

la manutenzione e l'esercizio delle medesime opere, salve determinate

categorie di esse (art. 18, primo comma, r.d. n. 215 del 1933).

Tale assetto dei compiti amministrativi e degli oneri era infatti

coerente con una situazione nella quale, pur superate le primitive

concezioni della bonifica "igienica", le attività di bonifica erano

comunque volte principalmente a realizzare migliori condizioni

fisiche e produttive dei fondi agricoli, e di conseguenza i

proprietari di detti fondi erano chiamati non solo ad eseguire e

mantenere a proprio carico le opere di bonifica "di competenza

privata" e le opere di miglioramento fondiario, indipendenti dai

piani generali di bonifica (anch'esse considerate come parte della

"bonifica integrale": cfr. art. 1, primo comma, r.d. n. 215 del

1933), ma anche a contribuire in modo più o meno consistente

all'onere di esecuzione delle opere "di competenza statale" (salvo

quelle a totale carico dello Stato), e a sostenere i relativi oneri

di manutenzione e gestione.

Questa situazione è andata evolvendo negli anni più recenti,

così che oggi le attività di bonifica fanno parte della più ampia

azione pubblica per la difesa del suolo, la tutela, la valorizzazione

e il corretto uso delle risorse idriche, la tutela dell'ambiente come

ecosistema, in una concezione globale degli interventi sul territorio

(cfr. sentenza n. 66 del 1992): azione che per sua natura coinvolge

preminenti interessi pubblici, facenti capo alle comunità

territoriali nel loro complesso più che a singole categorie di

soggetti privati.

Il legislatore statale, pur non avendo provveduto a dettare nuove

norme di principio in tema di bonifica, ha però disciplinato un

articolato sistema di programmazione complessiva degli interventi per

la difesa del suolo, incentrato sul ruolo dei piani di bacino e delle

autorità di bacino per i bacini di rilievo nazionale (legge 18

maggio 1989, n. 183), nel cui ambito ha fra l'altro previsto

l'adeguamento ai piani di bacino anche dei piani generali di bonifica

(art. 17, comma 4, legge cit.); e ha, per altro verso, dettato nuove

norme in materia di risorse idriche (legge 5 gennaio 1994, n. 36),

prevedendo, nell'ambito di un principio generale di pubblicità di

tutte le acque (art. 1, comma 1, legge cit.), una organizzazione

territoriale del "servizio idrico integrato" fondata sulla

delimitazione di "ambiti territoriali ottimali" e sul ruolo di

organizzazione e di gestione del servizio attribuito a comuni e

Province (artt. 8 e 9 legge cit.).

In questo quadro, le leggi dello Stato prevedono bensì che i

consorzi di bonifica concorrano, secondo le rispettive competenze,

alla realizzazione delle attività di difesa del suolo e partecipino

all'esercizio delle funzioni regionali in materia (art. 1, comma 4, e

art. 11, comma 1, legge n. 183 del 1989); e che essi, nell'ambito

delle competenze definite dalla legge, abbiano la facoltà di

realizzare e gestire reti irrigue, acquedotti rurali e altri impianti

funzionali ai sistemi irrigui e di bonifica (art. 27, comma 1, legge

n. 36 del 1994): ma non pongono vincoli alle regioni in ordine

all'assetto e alla distribuzione delle funzioni amministrative

incidenti in questa materia.

Sicché non può ritenersi precluso al legislatore regionale di dar

vita ad un nuovo assetto di tali funzioni, e così anche di

attribuire funzioni pubbliche, già esercitate dai consorzi di

bonifica, ad altri enti pubblici, in ispecie territoriali, anche in

attuazione e in coerenza con i principi dell'ordinamento delle

autonomie locali dettati dalla legge n. 142 del 1990, che riconosce

come di spettanza delle province le funzioni di interesse provinciale

"che riguardino vaste zone intercomunali o l'intero territorio

provinciale", fra l'altro nei settori della "difesa del suolo, tutela

e valorizzazione dell'ambiente e prevenzione delle calamità" e della

"tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche" (art.

14, comma 1, lettere a e b, legge cit.).

7. - Né, da questo punto di vista, può costituire ostacolo

insormontabile la non coincidenza dei confini degli enti

territoriali, come la provincia, con gli ambiti cui si riferisce la

pianificazione nel settore della bonifica, e così con i comprensori

di bonifica o i bacini idrografici: ben potendo il legislatore

regionale prevedere opportuni sistemi di coordinamento, analoghi a

quelli che il legislatore statale ha previsto per funzioni attribuite

alle regioni, da esercitarsi con riguardo ad ambiti territoriali

interregionali (cfr. ad esempio l'art. 20, comma 2, della legge n.

183 del 1989, sui piani di bacino di rilievo regionale; e lo stesso

art. 73, secondo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, sui consorzi di

bonifica interregionali).

8. - La legge impugnata non si è però limitata a riordinare

l'esercizio delle funzioni pubbliche in tema di bonifica, e in

particolare di quelle già esercitate dai consorzi di bonifica, ma ha

inteso disporre dell'esistenza stessa di questi ultimi, con la loro

soppressione ed il passaggio alle province di tutte le loro funzioni,

ivi compresa l'esecuzione delle opere di competenza privata, nonché

dei beni e del personale. In tal modo ha violato i principi

fondamentali della legislazione statale nella materia.

L'impianto della legge è tuttavia unitario: la dichiarazione di

illegittimità costituzionale deve perciò colpire non solo le

disposizioni che prevedono la soppressione dei consorzi, la

conseguente liquidazione e il trasferimento dei beni e del personale

(articoli 9, 10, 11 e 12), ma anche le disposizioni che attribuiscono

alle province tutte le funzioni in ordine alle opere di bonifica, ivi

comprese quelle già spettanti ai consorzi di bonifica, anche

riguardo alle opere di competenza privata (artt. 3 e 7, e il connesso

art. 6); che istituiscono e disciplinano i comitati di rappresentanza

delle categorie interessate, configurati sostanzialmente come

sostitutivi dei soppressi consorzi (artt. 4 e 5); che attribuiscono

alle Province, sostituite anche in questo ai consorzi, il compito di

ripartire e di riscuotere le quote di spesa gravanti sui beneficiari

delle opere di bonifica (art. 8); nonché le norme transitorie

strettamente connesse alle disposizioni colpite (art. 13, commi da 2

a 5), e la clausola di abrogazione (art. 14) della legge regionale

n. 13 del 1985, che precedentemente disciplinava la materia.

Restano invece indenni, perché non coinvolti nella censura qui

accolta, né connessi alle altre disposizioni dichiarate illegittime,

gli articoli 1 e 2, oltre al comma 1 dell'art. 13, in tema di

valutazione dell'impatto ambientale.